Право Евразийского экономического союза
- -
- 100%
- +
Российская империя объединяла народы, которые впоследствии входили в СССР, но в настоящее время стремятся интегрироваться друг с другом в новой форме – через международную организацию Евразийский союз, отношения в котором регулируются нормами международного права. Иными словами, в отличие от прежних «прогосударственных» эпох, интеграция в настоящее время использует приемы международного права – правила оформляются в принципы, обычаи, договоры и решения международных организаций (разновидность международных договоров). Нации и народы при этом сохраняют свои дома – «суверенные государства» и подчиняются в некоторых вопросах не только национальному праву – приказам государственной власти, но и правилам, возникшим путем согласования воль (договоренностей) государств. Такие правила напрямую действуют в их национальных правовых системах как собственное (отнюдь не навязанное извне) право через закрепление соответствующего положения в конституциях этих государств.
Итак, главное направление оформления современных интеграционных процессов – международно-правовое, что исключает любые попытки насильственной замены этого подхода на внутригосударственный – включение независимых государств в единую систему вне воли народов, населяющих эти государства (последнее возможно лишь на основе самоопределения народа).
Исходя из того, что взаимодействие государств, ставших самостоятельными после распада Советского Союза, проходило в разных направлениях, следует признать, что от объявления об интеграции до ее реального осуществления прошло почти 20 лет. Содружество Независимых Государств, Таможенный союз, Евразийское экономическое сообщество, Единое экономическое пространство опосредуют разные организации и различный уровень интеграции народов и государств, составляющих регион, получивший название «Евро-Азия».
По методам правового регулирования ЕАЭС очень схож с Европейским союзом – первым наднациональным интеграционную объединением, сложившимся в Европе.
Особенностью наднационального международного объединения является то, что государства – члены наделяют организацию частью своих полномочий (суверенных прав и обязанностей). Они делегируют такой организации некоторую часть своей суверенной компетенции. Организация, таким образом, принимает свои решения в особых формах голосования, не согласовывая с государствами – членами свои решения в тех процедурах, которые характерны для международных договоров. Решения такой организации являются юридически обязательными для, их органов, физических и юридических лиц. Передача наднациональной организации государствами – членами части своей суверенной компетенции есть серьезное отличие наднациональной организации от иных международных объединений – классических межправительственных организаций, в которых решения принимаются согласованием воль государств – членов. В теории права наднационализм понимается как примат публичной власти объединения над властью государств – членов. Наднациональная организация, по мнению ученых, действует самостоятельно на международной арене в отраслях, переданных в ее компетенцию государствами – учредителями международной организации. В наиболее острой форме такой примат наднационализма проявляется сегодня в ЕС[28].
Но ЕАЭС отличается от ЕС, потому что в уставных документах нового Союза были учтены и конфессионально-цивилизационные особенности, характерные для евразийства, евразийских народов, их стремление к самостоятельности.
В документах ЕАЭС имеется указание на то, что Союз – субъект международного права. Он будет руководствоваться международно-правовыми принципами и нормами, а не основываться на национальных законодательствах. Таким образом, принципиально отмечена невозможность внутригосударственного подхода к регулированию процессов интеграции.
Как известно, международное право имеет две особенности – метод создания норм и их структуру. Нормативный состав международного права образуют нормы, регулирующие международные отношения, создаваемые путем согласования воль субъектов – участников международных отношений. Прежде всего властных субъектов – государств и международных организаций, а также невластных акторов транснациональных отношений – юридических лиц, неправительственных организаций и т. д.
Нормы международного права имеют особую структуру: правило (usage) и его обязательность (opinio juris).
Таким образом, интеграционные отношения в ЕАЭС регулируются международным правом, созданным согласованием воль государств и международной организации.
Нормы внутригосударственного права (созданы волей единого субъекта) не могут создавать права и обязанности двух или нескольких государств, поэтому нормы национального права не регулируют отношения участников ЕАЭС.
Отсюда евразийское право – это система норм, создаваемых государствами – участниками (членами) ЕАЭС и частично другими акторами Союза путем согласования их воль. Юридические нормы права ЕАЭС регулируют экономические отношения в Союзе публичного и частного характера. Соблюдение этих норм обеспечивается принуждением непосредственно государствами – членами или опосредованно – органами Союза.
Помимо согласования содержания нормы евразийского права, появляется необходимость достижения соглашения по ее обязательности. Отсюда проистекает и особая структура международно-правовой нормы, содержащей само правило поведения (usage) и его юридическую обязательность (opinio juris). Для того чтобы появилась обязательная норма евразийского права, необходимо достигнуть соглашения по обоим этим элементами.
Правило может регулировать отношения и без второго элемента (обязательности), но в этом случае оно будет носить рекомендательный характер. В доктрине это получило название деления международного права на твердое (hard law) и мягкое право (soft law)[29]. Некоторые элементы экономических отношений в ЕАЭС уже регулируются мягким согласованием: например, государства – члены согласны (не возразили), что профессиональные спортсмены являются трудящимися[30], несмотря на то, что во многих правовых национальных системах принят иной подход. Мягкое право оказывается зачастую более эффективным, чем твердое; экономика требует быстрого решения (экономический интерес), которое предлагается в новом правиле, но второй элемент – обязательность – согласуется длительное время (правовой интерес). В таком случае экономическое решение на основе мягкого правила начинает претворяться в реальность добровольно или с применением ассиметричных мер (например, отказ в кредите без исполнения предписанного мягким правом). Именно несовпадение во времени и пространстве экономического и правового интереса является причиной развития мягкого права в интеграционной экономике.
Кроме того, согласительный метод правового регулирования в ЕАЭС приводит к появлению императивных и диспозитивных норм. От императивных норм государства – члены ЕАЭС отступать не могут даже по соглашению сторон, обязаны их выполнять всегда. К таким нормам относятся общие принципы права (нормы ius cogens) и принципы права ЕАЭС. Императивные и диспозитивные нормы права ЕАЭС юридически обязательны. Разница в том, что по соглашению сторон от диспозитивного правила можно отступить, если другие государства согласны. Например, такие нормы об отступлении от общеобязательных содержатся в переходных положениях договоров о вступлении в Союз Республики Армения и Кыргызской Республики[31]. Возможности отступления от принципа суверенного равенства государств – членов в ЕАЭС не предусматривается, и любая норма, нарушающая этот принцип, является ничтожной с момента ее появления (статья 53 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г.).
Таким образом, согласительный метод создания норм евразийского права позволяет отнести их правила к международно-правовой системе в ее региональном (евразийском) измерении. В таком случае меры принуждения, защищающие общее международное право (реторсии и репрессалии), применимы и к нормам евразийского права. Как правило, меры принуждения в литературе называются санкциями. Но применение санкции в международной системе имеет свои особенности: 1) санкции не связаны с конкретной нормой и не являются ее частью; 2) действуют без привязки к конкретному времени и пространству; 3) сформированы как обычай (практика); 4) применяются самими субъектами международного права без использования общего аппарата принуждения[32].
Евразийское право можно определить как систему юридических норм, регулирующих экономические отношения между государствами – членами международной организации ЕАЭС и другими субъектами межрегиональных экономических отношений, создаваемых путем согласования воль участников этих отношений и обеспечиваемых в случае необходимости принуждением, которое осуществляется государствами – членами, а также органами международной организации – ЕАЭС.
§ 2. Наднационализм – особенность ЕАЭС
Но если предмет правового регулирования в ЕАЭС традиционен – общественные отношения экономического характера в межгосударственной сфере, – то предмет международно-правового регулирования в евразийском праве – согласование воль субъектов, создавших Союз, – дополнен особенностью согласования, получившей название «наднационализм».
Как известно, метод создания норм – главное отличие компонентов международного права от права национального. Нормы международного права создаются субъектами международных отношений (государствами, международными организациями (властные субъекты), иными образованиями, например, неправительственными организациями (невластные субъекты)).
Субъекты заключают соглашения, сущностью которых является согласие властных субъектов исполнять такие предписания (согласование воль). Отсюда возможное или должное поведение субъектов международных отношений основывается только на нормах международного права, устанавливающих права и обязанности субъектов евразийского права.
По мере ускорения научно-технического прогресса и появления новых средств связи, объединяющих разобщенный земной мир в единое вертикальное пространство, появилась необходимость делегирования исполнительских полномочий международным организациям технократического специализированного типа[33]. В теории права эти институты получили название международных межправительственных организаций и прошли долгий путь – от отрицания до полного принятия их правосубъектности в международном праве[34]. В настоящее время острых теоретических разночтений по поводу роли и места межправительственных организаций как органов сотрудничества и координации действий суверенных государств в международных отношениях, равно как и в международном праве, не прослеживается.
Однако это утверждение совершенно неприменимо к международным организациям наднационального типа, появившимся сравнительно недавно – во второй половине XX в. Теоретическая разработка концепций их создания началась в 1920-е годы с работ европейских международников, посвященных исследованиям идеологии развития международных функций в праве и в правоотношениях и получивших общее название «функционализм» и «неофункционализм»[35]. Вкратце суть этих концепций сводилась к утверждению, что международная функция должна быть опосредована через создание международного института. В обоснование этого постулата приводились самые разные задачи: защита прав человека (государство не справляется – нужен международный контроль), решение экологических проблем (природа для всех едина, ее защита – общая задача), развитие интеграции (хозяйственные связи не знают границ) и т. д. Однако сегодня к этому списку следует добавить борьбу с изменениями климата, борьбу с пандемиями, инфекционными заболеваниями, уносящими миллионы жизней во многих государствах мира. До сих пор с этими проблемами государства вынуждены справляться самостоятельно, координируя действия друг с другом.
Международные организации с властными полномочиями по отношению к государствам – членам получили в доктрине международного права наименование «международная наднациональная организация». В научных работах не решался вопрос об объеме и характере функций, передаваемых таким организациям государствами-учредителями, ибо этот вопрос находится на усмотрении государств – членов. Применительно к ЕАЭС вопрос о функциях будет рассмотрен в следующей главе.
Следует отметить, что человеческое общество консолидируется первоначально в определенные группы (сегменты) – семья, нация, народ, которые в конечном счете традиционно оформляются в политическую организацию – государство, являющееся сегментом той или иной цивилизационной группы. Сегментарное общественное развитие с возложением основных политических функций на государство – основной направляющий вектор современного человечества. Учитывая, что подобному строению общества много тысячелетий, можно предположить, что такая структура организации жизни людей наиболее соответствует биологической природе человека, чувствующего себя защищенным среди «своей» цивилизационной группы, в сегменте традиционно близких друг другу государств.
Межгосударственное сотрудничество по-прежнему будет основной формой общественных отношений, регулируемых международным правом. Однако в юридическом оформлении этого сотрудничества возможны изменения по причине появления новых угроз перед человечеством в целом, в том числе и по причине неконтролируемого научно-технического прогресса. Например, электронная связь в техническом плане нивелировала цивилизационные различия, а, например, ядерная война или пандемия могут сократить или уничтожить все население планеты. Сотрудничество по преодолению таких вызовов предполагает возникновение структур, функционирующих в специальных сферах, особо чувствительных для всех государств или государств одной цивилизационной группы. Экономика – сфера, определяющая право человека на жизнь и собственность (хлеб – в теориях ученых-богословов) как основу воспроизводства человеческой цивилизации, является именно такой специальной сферой, в которой используются новые формы взаимодействия государств, прежде всего одной региональной группы.
Учитывая особое значение интеграции как формы интернационализации экономических отношений, следует отметить, что расширение экономических связей привело к появлению нового типа международных организаций – не межправительственных, но наднациональных, имеющих уже широкую компетенцию, включающую в том числе те функции, которые прежде считались составной частью суверенной компетенции национальных государств. Между тем именно этот вопрос – о качестве, значимости передаваемых функций – является водоразделом, отличающим межправительственную организацию от наднациональной.
Государства, создающие организацию нового наднационального типа, передают международному органу функции, затрагивающие само ядро властных полномочий по управлению территорией, населением и взаимоотношениями с другими акторами международной жизни[36]. Например, в компетенцию международных наднациональных организаций включены: правомочие устанавливать правила поведения, обязательные для физических и юридических лиц государств – членов организации; возможность для этих лиц обжаловать в международном суде как нормативные акты, действия и бездействие, так и правомочия органов и должностных лиц института; создание судебного органа, решения которого обязательны для спорящих государств – членов; создание и поддержание в обращении валюты, единой для всех государств – членов наднациональной организации; разработка единых стандартов экономического оборота (сертификации, лицензирования) и т. д.
По меткому замечанию профессора Дж. Вейлера, «международная институциональная революция привела к тому, что наднациональные институты получили возможность проводить свою волю в государствах – членах, не обращаясь к институтам внутригосударственного права»[37].
На первый взгляд, такое положение вещей противоречит краеугольному основанию как международного, так и внутригосударственного современного права – суверенитету национальной власти: верховенству и независимости. И именно по этой причине явление наднационализма подвергалось и подвергается в научной литературе серьезной критике[38]. Однако можно согласиться с тем, что два основания наднационализма – свободное волеизъявление государств на передачу суверенной функции международному институту и объективная необходимость такой передачи в целях экономической интеграции хозяйственной жизни (например, в регионе), а теперь и в целях сохранения условий жизни человечества при пандемиях – ни в коей мере не умаляют само понятие государственного суверенитета, но являются новой формой его реализации – международно-технократической.
В рассуждениях, отрицающих новые интеграционные международные организации, не учитывается, что «жизнь всякого мало-мальски организованного общества и государства предполагает согласование прав и интересов на основе их взаимного ограничения, отвечающего потребности сосуществования. Ставить свое право выше… права всего общества – антиобщественная позиция»[39].
Подобное утверждение применимо и к соотношению международных (общих для всех или для группы государств) правил и национальных норм. Международное право как система норм, согласованных прежде всего государствами в договорах и обычаях, формирует краткие правила, нередко превентивного, перспективного действия, нацеливающего государства на сотрудничество и самоограничение. Безусловно, не все акторы международных отношений безукоризненно выполняют согласованные правила – право не существует без нарушений; государства опосредуют личности, в том числе склонные к эгоизму, индивидуализму и другим проявлениям нарушения свободы других. Утверждение о верховенстве собственных правил над общепринятыми из разряда таких нарушений.
При таком утверждении не учитывается, что новые средства связи (Интернет, спутниковая связь и т. д.) и электронный документооборот превращают государственные границы в весьма формальные ограждения, и, для того чтобы национальные правила не стали виртуальными, государствам все равно придется объединять усилия, образуя общее экономическое и социальное пространство, регулируемое общими же правовыми нормами. Традиционный согласительный путь создания общих норм долог – договор, обычай. Отсюда и возникло новое направление: общие цели быстрее достигаются через создание общего правила в профессиональной организации наднационального типа, где от имени государств действуют отобранные ими технократы-чиновники.
Российские правоведы-международники, а также создатель и глава Ассоциации международного права СССР профессор Г.И. Тункин еще в период огульной критики наднациональных институтов высказывали мнение о том, что интеграция без развития наднационализма, скорее всего, невозможна[40]. Вероятно, длительность традиционного согласительного процесса появления международных норм и тормозила интеграционные процессы.
Учитывая, что современная интеграция развивается эффективно прежде всего как региональное явление, следует заметить, что на общемировом уровне наднациональные институты присутствуют незначительно[41]. Всемирные организации – ВТО, МБРР, МВФ, несмотря на то, что в них используются некоторые элементы наднационализма, такие как непропорциональные взносы, взвешенное голосование, квотирование ставок международной бюрократии и т. д., являются специализированными межправительственными организациями классического типа, призванными оказывать координационное содействие сотрудничающим государствам, и лишь в вопросах оказания технической помощи (займы, кредиты и т. д.) используют наднациональные компетенции.
За наднационализм в этих структурах зачастую принимается доминирование одной или нескольких держав, достигнутое за счет взвешенных взносов. Между тем подобное явление относится скорее к вульгарному национализму (кто платит, тот и музыку заказывает), чем к расширенной за счет внутригосударственных вопросов компетенции международной организации наднационального типа.
Успешная региональная интеграция обеспечивается развитым правовым механизмом наднациональной организации, в том числе санкционным, основанным на судебном решении, поэтому следует признать, что успешным наднациональным институтом стал Европейский союз[42], который вырастает из постепенного интегрирования некоторых областей европейской экономики, опосредованных в международные органы: в 1952 г. было создано Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), в 1958 г. – Европейское экономическое сообщество (Общий рынок) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом). Всем этим органам передавалась суверенная компетенция государств – членов в сфере экономики, реализуемая через систему методов, способов, органов и полномочий международной организации, создавшей международную нормативно-правовую базу, изучаемую в настоящее время в курсе международного права. В значительной мере эта база создавалась и посредством судебных решений, вырабатываемых Судом Европейского союза (г. Люксембург)[43]. Суд через формирование единообразной практики (судебного обычая) также оказался органом, в ускоренном темпе создающим общие правила и впоследствии их систему – право ЕС.
Более того, именно Суд ЕС во время кризисов, без которых не обходится развитие международных союзов, брал на себя функцию «основного мотора европейской интеграции»[44], развивая своими судебными позициями нормы европейского права и устанавливая постепенно его принципы-обычаи.
В настоящее время ЕС вновь переживает сложный период (выход Великобритании, несогласованность действий во время пандемии и, как следствие, закрытие границ и т. д.). Но вряд ли можно согласиться, что «сегодня Суд ЕС уже не играет той роли, которую играл в прошлом»[45], ибо каждый кризис дает новые возможности, в том числе те, которые будут использованы европейской наднациональной организацией и ее влиятельным судом в будущем, например, в области защиты здоровья населения ЕС. Подобным образом развивается и евразийская интеграция, сформировавшая наднациональные органы и свой суд – Суд ЕАЭС (ранее – Суд ЕврАзЭС).
Таким образом, необходимость международно-правового регулирования объединенных экономических структур и направлений привела к созданию международной организации особого, наднационального типа. Характерной чертой таких организаций является частичная передача им государствами – членами суверенных функций по управлению не только экономическими отношениями государств – членов, но и межхозяйственными связями физических и юридических лиц, имеющих гражданство или действующих на территории этих государств, и по осуществлению международного взаимодействия с другими участниками международных экономических отношений, не упуская из виду того, что суверенитет есть верховенство власти внутри страны и ее независимость на внешней арене[46].
Логично сделать вывод, что наднационализм в широком смысле – это добровольное ограничение функциональной компетенции государственной власти, связанное с передачей функций международному органу. В основе такого ограничения лежит экономически обоснованный прагматизм, направленный на объединение хозяйственных ресурсов ради прогресса и развития[47].
Особо значим этот тезис для ЕАЭС: народы, основавшие его, ранее входили в единое государство – Российскую империю – в основном за счет удовлетворения Россией просьб их древних правительств об оказании защиты и поддержки[48]. Затем совместное общение продолжилось на протяжении 70 лет в СССР. Таким образом, интеграционные процессы на постсоветском пространстве оформляют не только экономическое взаимодействие, но и историческое и культурное взаимовлияние, которое оказывали евразийские сегменты друг на друга. Добавим к этому, что выстраивание их государственности также шло в параллельном режиме, что привело к совпадению многих характеристик государственной власти и национального права. Следовательно, взаимодействие правительств на культурном, институциональном уровне является важным фактором современного развития евразийства, который дополняется таким фактором, как профессиональное взаимодействие международных служащих, назначаемых из граждан государств – членов интеграционной организации.
Этот подход особо применим и к развитию ЕАЭС. Как в ЕС успешно действуют органы межправительственного (межгосударственного) сотрудничества, например Европейский совет и органы наднациональной природы: Комиссия Европейского союза и Суд ЕС, так и в евразийской интеграции также созданы органы двух типов: Высший Евразийский экономический совет и Евразийский межправительственный совет, а также ЕЭК и Суд ЕАЭС.
Как правило, органы наднациональной природы отличаются тем, что: 1) решения в них принимаются квалифицированным или квотным большинством; 2) члены международного органа являются независимыми от государства гражданства и других государств международными чиновниками или судьями-специалистами; 3) решения органа имеют обязательную силу; 4) эти решения распространяются на юридических и физических лиц; 5) орган имеет механизм принуждения к исполнению принятых решений. В литературе выделяются и иные признаки наднационального органа: собственные финансы и структура по разрешению споров по вопросам внутреннего права[49]. Только совокупность этих пяти признаков характеризует международную организацию как наднациональную, поскольку два последних признака могут быть и у межправительственной структуры.