Правосудие в современной России. Том 2

Юридической нормативной основой осуществления судебной защиты в России является КАС РФ. Суды в порядке административного судопроизводства могут разрешать подведомственные им административные дела двух видов:

1) административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений: а) административные дела об оспаривании, например: нормативных правовых актов полностью или в части; актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами; решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций; об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей, б) административные дела о защите, например: избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, в) административные дела о присуждении, например: компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок;

2) административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, например: а) о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами; об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра, б) прекращении деятельности средств массовой информации, в) взыскании обязательных платежей и санкций; временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении. КАС РФ предусматривает и иные категории административных дел (п. 2–3 ст. 1 КАС РФ).

Принятие КАС РФ коренным образом изменило представление о национальной модели административной юстиции и ее будущем в России. Теперь российская модель административной юстиции получила правильную, адекватную и надлежащую реализацию в процессуальных порядках указанного кодифицированного административно-процессуального закона.

Вместе с появлением в тексте Конституции РФ ч. 2 ст. 118 внимание к административному судопроизводству стало совершенно иным, а именно: теперь на него стали смотреть как на один из важнейших видов российского судопроизводства и как на специальную форму реализации судебной власти в стране. Далее возник вопрос: в каких процессуальных формах может осуществляться административное судопроизводство: в рамках действовавшего на тот момент гражданского и арбитражного процессуального процесса либо оно может быть выделено в отдельную ветвь правосудия? Победила идея принятия Кодекса административного судопроизводства. Следовательно, появился новый порядок рассмотрения административных дел в судах общей юрисдикции.

Юридическое значение административного судопроизводства (КАС РФ) для судебной и административной деятельности, для развития правовой системы заключается в следующем.

1. Принятие данного закона стало новым этапом в развитии как процессуального законодательства, устанавливающего правовые порядки в разрешении административных споров (дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений), так и общего административного и административного процессуального права. Это позволило создать законченную систему административно-процессуального регулирования отношений, связанных с оспариванием в суде решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц. Действующая с 1993 г. система судебной защиты от незаконных действий или решений, нарушающих права и свободы граждан, частичное регламентирование в ГПК РФ и АПК РФ порядков рассмотрения соответствующих дел, очевидно, не составляли безупречной системы, обеспечивающей эффективную защиту прав, свобод, законных интересов граждан и организаций. Главным образом данную систему нельзя было считать надлежащей с точки зрения единства предмета, логики взаимодействия материальной и процессуальной правовой регламентации.

2. Теперь появилась новая административно-процессуальная форма, базирующаяся на главных элементах системы административного судопроизводства как специального порядка разрешения судами общей юрисдикции административных дел (административных и иных публично-правовых споров). Действие КАС РФ обеспечит дальнейшее развитие этой процессуальной формы, основные контуры которой сегодня зафиксированы в данном процессуальном Законе.

3. КАС РФ – система процессуальных норм, принципов, правил, которые дают возможность формирования новых научных представлений и теоретической модели административного процесса как судебного процесса.

Здесь важно кратко остановится на проблемах понимания современного административного процесса. Дискуссия о содержании российского административного процесса уходит своими корнями в 60-е годы XX столетия. Нерешенность данной проблемы в то время объяснялось отсутствием развитого административного процессуального законодательства в стране. В советской юридической литературе того времени доминировал термин «процесс правоприменительной деятельности органов управления», давалась «общая характеристика административных производств», выделялись «учредительное производство», «выработка актов планирования», «производство по осуществлению оперативной деятельности органов управления», «регистрационные действия», «заключение административных договоров», «рассмотрение дел, связанных с реализацией субъективных прав граждан и служащих аппарата управления», «разрешение административных споров», «производство о применении принудительных мер в сфере управления»[46]. Не был чуждым советской юридической науке и термин «управленческая процедура»[47], что позволяет надеяться на возможность указанного слова («процедура») при разработке в России проекта Федерального закона «Об административных процедурах».

В настоящее же время создано административное процессуальное законодательство, действуют многочисленные законодательные и иные нормативные правовые акты, которые устанавливают квази-процессуальные порядки и правила в системе организации и функционирования исполнительной власти и публичного управления. Сегодня существует много точек зрения на понимание и структуру современного административного процесса. Однако к важнейшим относятся следующие: 1) интегративная теория административного процесса, позволяющая, по мнению авторов, построить эффективную модель российского административного процесса; 2) судебная теория административного процесса, в которой административный процесс рассматривается как административное судопроизводство, осуществляемое по правилам Кодекса административного судопроизводства РФ).

Можно уверенно предположить, если учитывать конституционно-правовые основания становления и развития административного процесса (добавляя сюда, к сожалению, отсутствующие в Конституции РФ предписания для организации государственного управления и взаимодействия граждан с публичной администрацией), действующее административное процессуальное законодательство, а также установленную в процессуальном праве терминологию, целесообразно считать административное судопроизводство, осуществляемое по правилам КАС РФ и некоторых иных процессуальных законов. Сформировавшаяся в 2015 г. в связи с принятием КАС РФ новая административная процессуальная форма и обусловила учреждение административного процесса как судебного процесса по административным делам. Можно уверенно предположить, что весьма трудно вмиг отказаться от кажущейся непоколебимой теории «судебного» и «внесудебного», «узкого» и «широкого» административного процесса. Ведь очевидно, что строгость правовой регламентации административно-процессуальной деятельности (именно как судебной деятельности) исключает спор о множественности административных процессов. Базовых (не второстепенных) законодательных актов, определяющих тот или иной вид публично-управленческой деятельности под названием «административный процесс», в России не существуют. Другие юридические термины (наименования), относящиеся к «административным производствам» (например, «контрольно-надзорному», «исполнительному», «нормотворческому», «правоприменительному», «правоохранительному»), «административным процедурам», «административным порядкам», «административным регламентам», «управленческим правилам» и т. д., весьма часто встречаются в многочисленных нормативных правовых актах. Однако все они так и остаются «производствами», «процедурами», «порядками», «регламентами» и «правилами» (т. е. не процессом в строгом смысле этого слова). Речь идет именно о терминологии, а не об отрицании наличия в законодательстве отмеченных производств. Вряд ли возможно причислять их к административному процессу лишь на основании включенности в сферу публичного управления и функционирования в системе исполнительной власти. Да, и современный российский законодатель пока не взял на себя «смелость» одним и тем же термином (как то «административный процесс») назвать всю деятельность органов исполнительной власти по осуществлению функций государственного управления или реализации управленческих процедур. Нисколько не приходиться сомневаться в том, что, что каждый ученый-административист, конечно же, разделяет идею о наличии в системе публичного управления большого разнообразия «процедурных особенностей», «стадийности», «этапов», «правил» осуществления всякой управленческой деятельности и определенных порядков принятия административных правовых актов. Иначе говоря, невозможно не замечать существование в публичном управлении административных производств и таких сфер, где функционируют динамичные (постоянно «находящиеся в движении» для достижения правового результата) административно-правовые нормы и институты, процедурно развивающиеся во времени с целью решения соответствующих задач управленческого воздействия, исполнения функций государственного управления и вообще административного правоприменения. Простое обнаружение такого «процесса» внутри публичного управления и его соотносимость с публичной администрацией не позволяет нарекать его административным процессом. Едва ли некоторое «движение» или очевидную «процедурность» в области административно-правовых отношений, нечто «перемещающееся» в «управленческом юридическом пространстве» нужно безосновательно, почти автоматически, без всякого сомнения относить к административно-процессуальной деятельности и признавать все это основой для новейшей «управленческой» концепции административного процесса (такой подход был уместен и дискутировался в теории права в 60-е годы прошлого века). Так можно довольно стремительно дойти и до «утвердительного» ответа на вопрос: «публичное администрирование» и «государственное управление» – это административный процесс? К сожалению, сегодня не определены главные подходы к пониманию административно-процессуальной деятельности. Важен поиск смысла отраслевого правового характера и точного назначения административного процесса. Здесь много вопросов: где возникает административный процесс? В связи с появлением каких обстоятельств и при каких условиях? Что требует от теории административного процесса концепция правового государства, разделения властей и принципы организации и функционирования публичной власти? Казалось бы, это очень простые и достаточно старые вопросы. Однако думается, что их нужно задавать и пытаться отыскивать ответы на них.

4. КАС РФ будет оказывать мощное влияние на повышение качества осуществления судебной власти, укрепление законности при осуществлении управленческих действий и принятии административных актов, установление гарантий правовой защиты физических лиц и организаций. Этот процессуальный закон приводит структуру правосудия в надлежащий порядок, который должен отвечать стандартам обеспечения прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций.

5. Применение судами общей юрисдикции процессуальных норм КАС РФ будет как способствовать совершенствованию порядка принятия административными органами административных актов, так и в более общем плане воздействовать на законотворческую деятельность по разработке проекта Федерального закона «Об административных процедурах».

Административная реформа 2003–2004 гг. в итоге определила системное правовое регулирование отношений в области публичного управления. Однако нормативного правового регулирования наиважнейшего в практике публичного администрирования механизма принятия административных актов, который незаменим никакими иными административно-правовыми институтами (в том числе и административными регламентами), создано не было; в указанной сфере правоотношений должны доминировать порядки и принципы законодательства об административных процедурах.

Как известно, административные акты – это центральный институт в системе общего административного права, в котором сосредоточены, с одной стороны, вся юридическая сила и авторитет административной власти, государственной службы, властных полномочий должностных лиц, а с другой – творческий потенциал индивидуального административного правоприменения. И здесь также возникает вопрос о необходимости конституционно-правового установления основных принципов административных процедур, положенных в основу публично-управленческой деятельности по принятию административных правовых актов. Очень важна конституционно-правовая норма, в соответствии с которой решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ). Однако не менее значимой должна быть правовая норма, указывающая на необходимость правовой регламентации порядка принятия административных правовых актов.

Создание законодательства об административных процедурах после принятия КАС РФ остается фактически единственной не решенной на законодательном уровне глобальной проблемой в сфере современного российского административного и административного процессуального законодательства.

Созданию института административных процедур способствует полномасштабное исследование основных теоретико-прикладных проблем правового установления и применения административных процедур. Что же будет достигнуто с принятием закона «Об административных процедурах»? Во-первых, будет установлен надлежащий порядок осуществления административных действий в рамках одной из важнейших правовых форм публичного управления; во-вторых, сформируется основа для эффективного обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, взаимодействующих с публичной властью и ее органами; в-третьих, административное правовое регулирование управленческих отношений приобретет должную системность и полноценную структурированность; в-четвертых, не только гармонизируется внутренняя структура механизма административно-правового регулирования, но и сложится основа для эффективной судебной правовой защиты по административным делам, т. е. будет обеспечено правильное и законное разрешение административных и иных публичных споров; в-пятых, будет достигнуто решение установленных в КАС РФ задач административного судопроизводства (ст. 3) на всех этапах данного вида реализации судебной власти.

На протяжении всего времени практического применения КАС РФ среди как теоретиков права, так и юристов-практиков (судей, должностных лиц административных органов) не завершается дискуссия (а порой и непримиримые споры) о назначении этого процессуального закона, «природной» взаимосвязи структуры и содержания КАС РФ с ГПК РФ и АПК РФ (цивилистическим процессом), юридическом значении административно-процессуальных правовых норм, обеспечивающих надлежащий порядок рассмотрения и разрешения административных дел. Административное судопроизводство и сам КАС РФ по-разному оцениваются учеными-административистами и процессуалистами, т. е. специалистами в области цивилистического процесса. Как правило, ученые – специалисты в области гражданского процесса высказывают следующее мнение: КАС РФ представляет собой копию ГПК РФ или подредактированные тексты ГПК РФ и АПК РФ. На рубеже 2013–2015 гг., когда был разработан проект Единого гражданского процессуального кодекса, в структуру последнего наряду с гражданским судопроизводством предлагалось включить и административное судопроизводство. Однако возобладала все же точка зрения, в соответствии с которой порядок разрешения административных дел получил соответствующую кодификацию в КАС РФ, а само административное судопроизводство было исключено из сферы цивилистического процессуального правового регулирования.

По мнению ученых-административистов, сложившиеся в доктрине гражданского процесса позиции относительно понимания административного судопроизводства лишь на основе «единства гражданского процесса цивилистического типа» отрицательно сказались на создании «российской концепции административного судопроизводства», определяющего его как «вид административного процесса и правосудия административного типа»[48].

Таким образом, на протяжении последних лет в теории российского процессуального права (сюда мы относим и административное процессуальное право, «судебный административный процесс») вырабатывались, аргументировались и развивались диаметрально противоположные подходы к оценке процессуальных норм КАС РФ и их отраслевой принадлежности.

Ученые отождествляют процессуальные формы рассмотрения как частноправовых споров, так и дел, которые возникают из публичных правоотношений, ссылаясь при этом на Концепцию единого ГПК РФ: «гражданский процесс предполагает рассмотрение и разрешение не только собственно гражданских дел, но и дел, возникающих из публичных правоотношений, которые по своей природе являются административными делами. Соответственно, рассмотрению и разрешению этих дел свойственно административное судопроизводство, как разновидность в данном случае цивилистического судебного процесса»[49]. Просмотр данного положения с таким логическим построением позволяет сформулировать вопрос: возможно ли (конечно, с учетом новых знаний и действия нового процессуального законодательства) относить рассмотрение и разрешение судами административных дел (возникающих из публичных правоотношений) к предмету гражданского процессуального правового регулирования и после этого утверждения сразу же констатировать подчиненность административного судопроизводства цивилистическому судебному процессу? А ведь именно «природа административных дел», очевидно, отличается от природы гражданских дел[50] и может быть положена в основу установления известной юридической обособленности административного судопроизводства как формы осуществления судебной власти в стране. Да, и цели различных видов судопроизводства, должны обусловливать их сущность, предназначение и отличительные черты[51].

Исследователи проблем административной юстиции и административного судопроизводства (тех, кого принято относить к административистам) последовательно развивают идею развития административной юстиции до системы материально- и процессуально-правовых институтов, которые надлежащим образом соответствовали бы высоким стандартам конституционного государства и основывались бы в том числе на конституционных ценностях, к коим, очевидно, нужно относить самостоятельное и организованное в специальной процессуальной форме административное судопроизводство.

Внесенные законодателем в КАС РФ изменения и дополнения, учитывая значение административного судопроизводства для правовой системы страны, расцениваются учеными как специально разработанная правовая политика по приданию данному закону надлежащей административно-процессуальной формы[52]. Однако эти же новации, по мнению других ученых, направлены на решение глобальной задачи по «процессуализации КАС РФ», «встраиванию его в развивающуюся и единую цивилистическую процессуальную форму»[53]. Несомненно, КАС РФ рассматривается и как важнейший законодательный акт, применение которого способно повышать эффективность государственного управления в стране и корректировать законодательство об административных процедурах[54].

В советской и постсоветской истории развития процессуального законодательства идея внедрения институтов административной юстиции в практику государственной и судебной деятельности решительно не поддерживалась научным сообществом, в основном подвергалась существенной критике. В этом смысле современные оценки, отрицающие самостоятельность и специальное предназначение КАС РФ и утверждающие ненужность самой кодификации законодательства по рассмотрению и разрешению публично-правовых споров, возникающих из административных правоотношений, становятся лишь доказательством неизменных подходов в уже спланированной и разделяемой многими логике аналитической деятельности с заранее известными результатами.

Административное судопроизводство во многих странах на всех этапах его становления, формирования специальных судебных органов вызывало множество критических суждений ученых. Одни поддерживали развитую на конкретном историческом этапе модель специализированного административного правосудия; другие бескомпромиссно и негативно расценивали юридический потенциал, заложенный законодателем в его содержание.

Административное судопроизводство всегда рассматривалось с разных сторон, т. е. обсуждалось не только как проблема специального судебного контроля за публичной администрацией, но и как полезная процессуальная форма, используемая для разрешения юридических споров (конфликтов). Развитие административного судопроизводства на протяжении многих десятилетий (в некоторых странах – и столетий) сопровождалось вырабатыванием общих и специальных признаков данной формы осуществления судебной власти, деятельность которой нацелена на юридическую защиту субъективных публичных прав. При этом в Европе и Америке складывались различные материально-процессуальные модели административного правосудия. В европейских странах, несмотря на достаточную общность создаваемых теоретических концептов организации и деятельности административных судов, формировались отличительные особенности.

Принципиально верный подход используют ученые (например, профессор Т.В. Сахнова[55]), которые при выяснении сущности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в первую очередь прибегают к исследованию таких понятий, как «административная юстиция», «административный процесс», «административное судопроизводство», «административный юрисдикционный процесс», «административные дела».

Именно на основе института административной юстиции во многих странах формировалась «настоящая» система юридической защиты от неправомерных действий и решений органов публичной власти, а именно система административного судопроизводства, т. е. порядок разрешения административно-правовых споров и, соответственно, административных дел регламентируется специальным административным процессуальным законодательством. На примере оспаривания нормативного акта ученые раскрывают правовой потенциал административной юстиции в качестве важнейшего средства защиты частных интересов личности[56].

Кодекс административного судопроизводства устанавливает судебный процесс разрешения административных споров, сформировавшихся в области осуществления органами публичного управления действий и принятия решений, и полноценно определяет процессуальные порядки судебной деятельности по осуществлению контроля за публичным управлением. Данный факт в полной мере показывает, что при осуществлении административного правосудия суды могут проверять законность (правомерность) управленческих действий и решений административных органов. Следовательно, публичное управление находится под контролем судебной административной юрисдикции. Все указанные сферы административного судопроизводства взаимосвязаны между собой; их историко-правовое развитие находилось во взаимозависимости от распространяющихся тенденций по созданию конституционного государства; правовая государственность и необходимость гарантирования субъективных публичных прав граждан порождали идею формирования самостоятельного вида судопроизводства, а именно административного правосудия. Поэтому и стало традиционным четко отграничивать в судебной системе разрешения споров, возникших в области публичного управления, и дел, рассматриваемых обычными судами (гражданских дел).