Актуальные проблемы Европы №4 / 2015

От редакции

Этот номер журнала готовился в чрезвычайных условиях, вызванных пожаром в ИНИОН, в котором сгорела значительная часть материалов, подготовленных для данного номера АПЕ. Шансов на то, что мы сумеем восстановить их, практически не было, и тогда мы обратились за помощью к нашим постоянным авторам, сотрудникам других академических институтов и государственных учреждений. Все они с готовностью откликнулись на нашу просьбу – О.Ю.Потемкина (Институт Европы РАН), Б.В.Долгов (Институт востоковедения РАН), Н.С.Примакова (атташе Первого Европейского департамента МИД Российской Федерации). Мы выражаем им признательность за то, что они поддержали нас в это трудное время. Мы благодарны сотрудникам нашего Института – С.М. Хенкину, С.В. Погорельской и В.Н. Чернеге – за участие в журнале, а также отделам и службам, обеспечивающим публикацию наших изданий.

Огромное спасибо всему коллективу и руководству ИНИОН, сумевшим в короткий срок организовать нормальную работу Института.

Сведения об авторах

Долгов Борис Васильевич – кандидат исторических наук, старший научный сотрудник Центра арабских и исламских исследований. Институт востоковедения РАН.

Dolgov B.V. – candidate of sciences (Ph.D in History), Senior researcher, Centre for Arab and Islamic Studies, Institute of Oriental Studies. Russian Academy of Sciences. (boris-dolgov@mtu-net.ru)

Кондратьева Тамара Степановна – старший научный сотрудник ИНИОН РАН.

Kondratyeva T.S. – Senior researcher, INION, Russian Academy of Sciences. (kondrt2015@yandex.ru)

Новоженова Ирина Сергеевна – кандидат исторических наук, старший научный сотрудник ИНИОН РАН.

Novozhenova I.S. – candidate of sciences (Ph.D in History), Senior researcher, INION, Russian Academy of Sciences. (novojenova.irina@rambler.ru)

Погорельская Светлана Вадимовна – кандидат политических наук, доктор философии (Боннский университет), старший научный сотрудник ИНИОН РАН, старший научный сотрудник Института Европы РАН.

Pogorelskaya S.V. – candidate of sciences, (Ph.D in Political Science), Doctor of Philosophy (Ph.D in Philosophy, University of Bonn), Senior researcher, INION, Russian Academy of Sciences; Senior researcher, Institute of Europe, Russian Academy of Sciences. (pogorelskaja@yahoo.de)

Потемкина Ольга Юрьевна – доктор политических наук, зав. Отделом исследований европейской интеграции Института Европы РАН, профессор факультета мировой политики МГУ.

Potemkina O.Yu – doctor of Sciences (Sc.D. in Political Science), Head of the Department of the European Union studies, Institute of Europe, Russian Academy of Sciences, Professor of the Faculty of the World Politics, Moscow State University. (olga_potemkina@mail.ru)

Примакова Наталья Сергеевна – атташе Первого Европейского департамента МИД Российской Федерации.

Primakova N.S. – attaché of the First European Department, Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation. (natalyaprimakova@mail.ru.)

Хенкин Сергей Маркович – доктор исторических наук, профессор МГИМО (У) МИД РФ, ведущий научный сотрудник ИНИОН РАН.

Khenkin S.M. – doctor of sciences (Sc.D. in History), Professor (MGIMO), Leading researcher, INION Russian Academy of Sciences. (semarkos@mail.ru)

Чернега Владимир Николаевич – доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник ИНИОН РАН. Чрезвычайный и Полномочный Посланник. Ответственный за программы сотрудничества с постсоветскими странами в Совете Европы в Страсбурге (1998–2012).

Chernega V.N. – doctor of sciences (Sc.D in Law), Leading researcher, INION Russian Academy of Sciences. Minister Extraordinary and Plenipotentiary. Coordinator of cooperation programmes with post-soviet states in the Council of Europe (1998–2012). (vladimir.tchernega@free.fr)

Введение

Проблема иммиграции для Европы является одной из самых актуальных, ей посвящаются монографии, многочисленные научные статьи, ее обсуждают на научных конференциях и форумах, эта тема постоянно присутствует в СМИ. Поисковая система Google по теме «Immigration in Europe» выдает более 160 млн ссылок, что, несомненно, свидетельствует о том интересе, который проявляют к ней политики, исследователи, журналисты.

По состоянию на конец 2013 г. в странах ЕС насчитывалось 33 млн 538 тыс. иммигрантов, на их долю приходилось 7% населения. В большинстве своем – это внешние мигранты (т.е. выходцы из государств, не входящих в ЕС). Их численность превышала 20 млн 390 тыс. человек (т.е. 4% населения 27 стран, входивших в тот период в Евросоюз). Но распределение этих иммигрантов по странам Евросоюза было неравномерным. Так, в Германии их доля в численности населения страны держалась на уровне 22,9%, в Италии – 15,2, в Испании – 14,8, во Франции – 13,2, в Великобритании – 12,3%1.

Самую большую группу иммигрантов составляли выходцы из Турции – 1 млн 983 тыс.; из Марокко – 1 млн 385 тыс., Китая – 724 тыс., Индии – 651 тыс., Украины – 635 тыс., России – 590 тыс.2

С какими проблемами сталкиваются европейские страны, принимающие у себя столь огромное число иммигрантов, и как они пытаются решить их? В этом номере журнала основное внимание уделяется анализу социальных процессов, вызванных переселением иммигрантов в Европу, а также специфике иммиграционной политики крупнейших стран этого региона. Каждая из них имеет собственный опыт решения проблем, связанных с иммиграцией, как позитивный, так и негативный. В работах, представленных в данном выпуске журнала, предпринимается попытка проанализировать просчеты и ошибки, допущенные властями европейских стран за длительный период массовой иммиграции. Уроки, которые можно извлечь из их опыта, могут быть весьма полезными и для других государств, сталкивающихся с подобной ситуацией, и прежде всего для России.

В условиях резко возрастающего притока нелегальных иммигрантов и беженцев функция регулирования миграционных процессов в последние годы во все большей мере переходит на наднациональный уровень и становится значимым направлением деятельности Европейского союза. Чтобы исправить тяжелую ситуацию, сложившуюся в ряде европейских стран, таких как Италия, Греция, Испания и др., ЕС был вынужден принять целый ряд жестких мер по ограничению масштабов нелегальной иммиграции. Однако эти меры не принесли желаемого результата и потому в настоящее время Евросоюз стоит перед необходимостью кардинального реформирования всей политики регулирования миграционных потоков из стран Ближнего Востока и Северной Африки, а также пересмотра действующих правил, в соответствии с которыми страны юга Европы вынуждены нести непосильную нагрузку по приему беженцев.

Важнейшими причинами низкой эффективности иммиграционной политики является нарастание евроскептицизма и отсутствие должного взаимопонимания между институтами ЕС и государствами-членами. Поскольку Европейский союз, несмотря ни на что, остается привлекательным для граждан третьих стран, наплыв нелегальных мигрантов и беженцев будет возрастать. Комиссия ЕС стоит перед необходимостью как можно быстрее решить нелегкую задачу – разработать новую программу иммиграционной политики, в которой интересы и амбиции государств-членов сочетались бы с общими целями будущего развития Евросоюза (см.: О.Ю. Потемкина. Новые тенденции в иммиграционной политике Европейского союза).

С ростом численности иммигрантов и обострением иммиграционной проблемы на европейском континенте все более возрастает значимость деятельности Совета Европы (СЕ). Эта международная организация, включающая в себя 47 государств европейского континента, рассматривает проблемы иммиграции в особом ракурсе – через призму защиты прав человека.

Совет Европы подготавливает конвенции, различные акты, методические пособия, а также публикует доклады экспертов по проблеме иммиграции. В документах СЕ регулируются основные вопросы правового положения иммигрантов и даются практические рекомендации государствам-членам. В последнее время в связи с обострением межэтнических отношений во многих европейских странах и усилением напряженности между этническими и религиозными иммигрантскими общинами и коренным населением Совет Европы расширил свою деятельность по выработке методических документов, направленных на решение практических проблем социальной интеграции мигрантов. В этих документах отмечается, что только успешная социальная, экономическая, культурная и политическая интеграция иммигрантов в принимающее общество может позволить им полностью реализовать свой потенциал и принести пользу этому обществу. Вместе с тем подчеркивается, что эта цель может быть достигнута лишь в том случае, если обе стороны будут проявлять стремление к взаимной адаптации.

В дискуссии по вопросу об эффективности политики, основанной на концепции «мультикультурного общества», развернувшейся в европейских странах в 2000-е годы, СЕ занял твердую позицию. Он считает, что такая политика оказалась неэффективной или недостаточно эффективной потому, что, несмотря на провозглашаемые лозунги, на деле она не устраняла дискриминацию и расовую нетерпимость в отношении иммигрантов и не обеспечивала им равных возможностей в доступе к основным социальным правам, особенно к праву на образование. И потому Совет Европы, не отрицая необходимости контроля за миграционными потоками, считает, что главный упор следует делать на взаимодействие культур, устранение неравенства и социального отторжения иммигрантов (см.: В.Н. Чернега. Подходы Совета Европы к проблемам миграции).

Испания стала центром притяжения для внешних мигрантов лишь в последние десятилетия, однако в настоящее время по числу иммигрантов она значительно опережает многие европейские государства. Ее опыт – как позитивный, так и негативный – представляет научный и практический интерес, в особенности для стран, имеющих относительно небольшой иммиграционный «стаж» и сталкивающихся с массовой иммиграцией. В число этих стран входит и Россия.

Подавляющую часть иммигрантов в Испании составляют выходцы из Латинской Америки, привлекательным моментом для которых при переезде в новую для них страну является культурная, религиозная и языковая близость с испанцами. Второй многочисленной группой иммигрантов являются выходцы из африканских стран, их притягивает прежде всего географическая близость Испании. Различия в культуре, религии, обычаях и традициях каждой из этих двух групп иммигрантов и испанцев сказываются как на способности их к интеграции в общество, так и на отношении к ним коренного населения. Если у приезжих из латиноамериканских стран процесс интеграции проходит относительно легко и местное население относится к ним довольно дружелюбно, то у приезжих из африканских стран, а подавляющую их часть составляют приверженцы ислама, процесс интеграции протекает с большими трудностями из-за проблем религиозно-культурного плана.

Мусульмане по-разному преодолевают трудности интеграции в испанское общество. Меньшинство отторгает западные нормы и образ жизни, существующие в секуляризованном испанском обществе, большинство же постепенно усваивает ценности и уклад жизни принявшей их страны. У этой части мусульман происходит размывание изначальной идентичности, однако и они стремятся сохранить свои корни и веру и предпочитают жить обособленно от коренного населения. В результате их сознание подвергается влиянию сразу двух социокультурных систем – страны своего происхождения и страны, принявшей их на жительство.

Отношение коренных испанцев к иммигрантам носит противоречивый характер, в нем толерантность и дружелюбие соседствуют с расизмом и ксенофобией. В основном коренные жители и мусульмане живут параллельными мирами: открыто не враждуя, они общаются только по необходимости и не интересуются друг другом.

В целом, говоря о влиянии иммиграции на Испанию, следует отметить, что влияние это неоднозначно. Хотя иммигранты вносят весьма весомый вклад в экономическое развитие страны, они (особенно мусульмане) создают и немало проблем в испанском обществе, обусловленных социально-культурными различиями между ними и коренными жителями (см.: С.М. Хенкин. Иммиграция в испанском интерьере).

Перед Францией в сфере иммиграционной политики на первом плане стоят две сложнейшие задачи: первая – создание институциональной системы связей между государством и иммигрантскими организациями, вторая – налаживание отношений между обществом и населением нефранцузского происхождения. При реализации обеих задач наибольшие проблемы создают выходцы из мусульманских стран.

Руководство страны в рамках осуществления первой цели накопило большой опыт по вовлечению исламских организаций в культурную и общественно-политическую жизнь. Была поставлена цель – превратить ислам, проповедуемый во Франции, во «французский ислам», что можно расценивать как попытку французской администрации адаптировать идеи ислама к французской культуре и интегрировать его в качестве религиозного института в систему связей между светским государством и существующими на территории страны конфессиями.

Мусульманское сообщество воспользовалось благоприятной ситуацией и начало активно продвигать своих представителей в органы власти разного уровня. Французы-мусульмане включились в социально-политическую, экономическую, культурную жизнь Франции, тем более что к тому времени в мусульманской диаспоре образовался свой слой интеллигенции и бизнес-элиты. Именно это ядро образованных и состоятельных французских граждан-мусульман заинтересовано в сохранении своей, мусульманской, идентичности. В то же время в самом мусульманском сообществе наблюдается процесс радикализации части его членов, распространяются джихадистские течения ислама.

Современное состояние взаимоотношений между французским государством и обществом, с одной стороны, и мусульманским населением – с другой, можно охарактеризовать так: первоначальная цель, которую ставили французские власти в отношении мусульман, не была достигнута, полноценной ассимиляции и интеграции мусульманской диаспоры во французское общество не произошло, мусульмане по-прежнему привержены своей религии и своей культуре. При этом мусульмане не обособляются в своем сообществе, а постепенно становятся интегральной частью французского общества. В недалеком будущем ислам может стать неотъемлемым элементом общественного сознания и культуры Франции – именно в этом направлении действует политическое руководство страны. Однако оптимизм по поводу интеграции мусульман разделяют далеко не все французы (см.: Б.В. Долгов. Мусульманский ренессанс во Франции: Итоги и перспективы).

Что касается второй задачи – создания добрососедских отношений между автохтонным населением и разными этнокультурными группами иммигрантов, – то ее решение требует особого внимания со стороны общества и государства.

Опыт Франции показывает, что самые важные и долгосрочные последствия переселения представителей иноцивилизационных народов заключаются не столько в их трудовом вкладе в экономическое развитие принявшей их страны, сколько в их влиянии на нематериальную – культурно-религиозную сферу жизни общества. За полвека приема иммиграционных потоков из стран Магриба, Экваториальной Африки, Азии, Ближнего и Среднего Востока Франция радикально изменилась. После Второй мировой войны это была страна с этнически однородным населением, общей для всех жителей культурой, единой христианской религией. В настоящее время на ее территории проживают самые разные этнические группы, сохраняющие веру и культуру своих предков. Ислам стал второй религией, после католичества, по численности верующих.

Наличие во Франции групп людей, принадлежащих к разным культурам, появившимся на ее территории исторически недавно и еще не притершихся друг к другу, стимулирует рост настроений ксенофобии, взаимной неприязни и ненависти. Крупный французский ученый П.-А. Тагиеф (P.-A. Taguieff) занимается исследованием новых форм расизма и ксенофобии, появившихся во Франции в процессе установления взаимоотношений между коренным населением и иммигрантами (включая их потомков), а также между разными, часто конфликтующими этнокультурными группами иммигрантов. Согласно выдвинутой им концепции, в современном французском обществе прежний расизм вытесняется неорасизмом, в котором отторжение «другого» основано не на расовых или этнических признаках, а на разности культур и религий. Таким образом, взаимное неприятие многочисленных групп людей может привести к множественным конфликтам в обществе и разрушить единство нации, что опасно для целостности всего государства. Опыт Франции может быть поучительным и для других стран, в которых существуют неинтегрированные культурно-религиозные иммигрантские сообщества (см.: И.С. Новоженова. Новые формы расизма и антирасизм во Франции (Обзор работ французского исследователя П.-А. Тагиефа).

Германия начала принимать трудовых мигрантов в период послевоенного «экономического чуда». Они прибывали в основном из Турции и Южной и Юго-Восточной Европы. Европейцы по окончании своих трудовых договоров, как правило, возвращались на родину. Среди оставшихся в стране иммигрантов количественно доминировали турки – люди, чуждые немцам по культуре, вероисповеданию, образу жизни. В дальнейшем турецкая диаспора пополнялась как за счет лиц, приезжающих по линии «воссоединения семей» и беженцев, так и за счет более высокого уровня рождаемости в турецких семьях.

При проведении своей иммиграционной политики Германия не избежала ошибок. Так, она долгое время руководствовалась тезисом о том, что гастарбайтеры – это лишь «гости», приехавшие на время, и что рано или поздно они вернутся к себе на родину. Но выходцы из Турции не только остались в Германии, но и обзавелись семьями. Поскольку немецкие власти этого не ожидали, они сильно запоздали с разработкой иммиграционного законодательства. Хотя поток иммигрантов из Турции хлынул в страну в конце 1950-х – начале 1960-х годов, единые для всей страны законы, регулирующее въезд и пребывание иностранцев, были приняты лишь в 2004 г.

Серьезным просчетом немецкой иммиграционной политики было также сохранявшееся в течение длительного времени пренебрежение к вопросам интеграции турецких мигрантов, что привело к стихийному возникновению обособленного мусульманского сообщества, в котором сохраняется приверженность к ценностям ислама.

Большим упущением властей Германии можно считать и то, что они не оценили по достоинству качество квалифицированной рабочей силы, прибывшей с территории распавшегося СССР. Германия, проводя в жизнь политику объединения немецкой нации, приняла на постоянное жительство этнических немцев из бывшего Советского Союза и бывших социалистических стран Восточной Европы. В знак раскаяния за Холокост она открыла двери перед евреями, проживавшими на постсоветском пространстве. В результате в страну приехало немало дипломированных специалистов и высококвалифицированных профессионалов. Однако Германия не воспользовалась шансом и не задействовала в полной мере их интеллектуальный, культурный и трудовой потенциал (см.: С.В. Погорельская. Опыт и уроки германской иммиграционной политики).

В Европе численность иммигрантов непрерывно возрастает, и это вызывает недовольство коренного населения. Антииммигрантские настроения усиливаются и потому проблема иммиграции становится одним из важнейших факторов политической жизни европейских стран, от подходов к ее решению зачастую зависит судьба политических партий. Особенно ярко это проявляется в Великобритании.

Опросы показывают, что большинство британцев выступают против массовой иммиграции, как из стран – бывших колоний Великобритании, так и из государств – новых членов ЕС, поток которых после принятия в Евросоюз стран Центральной и Восточной Европы увеличился. Однако на протяжении всех лет пребывания у власти (с 1997 по 2009 г.) Лейбористская партия проводила сверхлиберальную иммиграционную политику, что привело к резкому росту численности иммигрантов, при этом она всячески препятствовала широкому обсуждению проблемы иммиграции в обществе. В результате на выборах в парламент в 2010 и 2015 гг. лейбористы потерпели серьезное поражение. В отличие от Лейбористской партии, Консервативная партия проводит жесткую иммиграционную политику. Она обещает избирателям навести в стране порядок, установить контроль за иммиграцией и резко сократить ее масштабы, и такая позиция привлекает избирателей. Именно поэтому подавляющее число британцев два раза подряд отдавали ей свои голоса и приводили к власти.

Пример Великобритании весьма наглядно подтверждает, что одной из важнейших задач любого государства является налаживание контроля за иммиграционными потоками. Слабость такого контроля создает напряженность в обществе и в конечном итоге может привести к его дестабилизации. Ошибки, допущенные Лейбористской партией в сфере иммиграционной политики, обернулись для нее большими потерями. В борьбе за избирателей лейбористы рассчитывали на голоса иммигрантов, но они не учли, что ситуация в Великобритании в последние годы резко изменилась. Британцы все активнее выступают за изменение иммиграционной политики, за ее ужесточение и потому отдают предпочтение Консервативной партии.

Опыт межпартийной борьбы в Великобритании, равно как и во всех других демократических странах, однозначно свидетельствует, что, если партия, находящаяся у власти, не учитывает интересы избирателей и игнорирует их требования, она неизбежно проигрывает выборы (см.: Т.С. Кондратьева. Великобритания: Позиция ведущих политических партий страны по проблеме иммиграции).

Для России, лишь недавно столкнувшейся с мощной иммиграционной волной, особый интерес представляет опыт Италии, столкнувшейся с комплексом проблем, связанных с притоком приезжих, и за очень короткий срок превратившейся из страны, «поставляющей» мигрантов, в страну, их принимающую. Проблема иммиграции в Италии стоит особенно остро, поскольку практически каждый день сюда прибывают тысячи нелегальных мигрантов и беженцев из стран Ближнего Востока и Северной Африки, пытающихся проникнуть в Европу. Численность иммигрантов, как легальных, так и нелегальных, увеличивается с каждым годом.

В Италии политике интеграции иммигрантов уделяется недостаточное внимание, она сводится к формуле культурной ассимиляции, однако конкретной программы, подкрепленной финансовой базой, до настоящего момента не выработано, и в этом таится серьезная опасность для страны. Вопросы социальной адаптации приезжего населения и в Италии, и в России пока уходят на задний план. В Италии правительство озабочено проведением конституционных реформ, принятием нового закона о выборах и стимулированием экономического роста. В России в настоящий момент руководство страны не рассматривает проблему интеграции иммигрантов как безотлагательную, поскольку оно занято решением совершенно других задач. И в той и в другой стране неинтегрированность иммигрантов в общество и их обособленность пока не достигли критического уровня и потому серьезной угрозы возникновения беспорядков со стороны иммигрантов здесь нет. Но если эти страны будут по-прежнему откладывать решение проблемы интеграции «на потом», она может возникнуть, и за невнимание к этой проблеме как Италии, так и России придется заплатить слишком высокую цену (см.: Н.С. Примакова. Интеграция иммигрантов в итальянское общество).

Новые тенденции в иммиграционной политике Европейского союза

Аннотация. В статье рассматриваются изменения в подходах Евросоюза к регулированию иммиграционных потоков и предоставлению убежища выходцам из стран Ближнего Востока и Африки. Анализируется также новая программа построения «пространства свободы, безопасности и правосудия», утвержденная Европейским советом в июне 2014 г.

Abstract. The changes in the European Union’ approach to immigration flows and asylum management; the new development program of the area of freedom, security and justice, approved by European Council in june 2014, are analyzed in this article.

Ключевые слова: Европейский союз, Комиссия ЕС, Европейский совет, иммиграционная политика, «пространство свободы, безопасности и правосудия», «Ипрские принципы».

Keywords: Europen Union, European Commission, European Council, immigration policy, area of freedom, security and justice, IPRs principles.