Актуальные проблемы финансового права в условиях цифровизации экономики

Рецензенты:

Толстопятенко Г. П. – доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного и финансового права, декан международно-правового факультета Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России;

Кучеров И. И. – доктор юридических наук, профессор, заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заведующей кафедрой финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), заслуженного юриста Российской Федерации Е. Ю. Грачевой.

ebooks@prospekt.org

© Коллектив авторов, 2020

© ООО «Проспект», 2020

Авторский коллектив

Арзуманова Л. Л., д-р юрид. наук, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 6;

Артемов Н. М., д-р юрид. наук, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 1 (в соавторстве с Е. Ю. Грачевой, А. А. Ситником);

Болтинова О. В., д-р юрид. наук, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 7 (в соавторстве с Е. Ю. Грачевой, О. С. Морозовой);

Горлова Е. Н., канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 4;

Грачева Е. Ю., д-р юрид. наук, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – введение, гл. 1 (в соавторстве с Н. М. Артемовым, А. А. Ситником), гл. 7 (в соавторстве с О. В. Болтиновой, О. С. Морозовой);

Гузнов А. Г., д-р юрид. наук, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 15 (в соавторстве с Т. Э. Рождественской);

Карташов А. В., канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 14;

Морозова О. С., канд. юрид. наук – гл. 7 (в соавторстве с О. В. Болтиновой, Е. Ю. Грачевой);

Мошкова Д. М., д-р юрид. наук, заведующая кафедрой налогового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 9;

Орлова Н. Ю., канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 11;

Петрова И. В., канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 8;

Рождественская Т. Э., д-р юрид. наук, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 15 (в соавторстве с А. Г. Гузновым);

Ситник А. А., канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 1 (в соавторстве с Н. М. Артемовым, Е. Ю. Грачевой), гл. 16;

Соболь О. С., канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 13;

Ткаченко Р. В., канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 3;

Цареградская Ю. К., д-р юрид. наук, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 2;

Чернобровкина Е. Б., канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 5;

Чеха В. В., д-р юрид. наук, доцент – гл. 10;

Ядрихинский С. А., канд. юрид. наук, доцент кафедры административного и финансового права Северо-Западного института (филиала) Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 12.

Введение

Социальные преобразования российского общества конца XX в., связанные с формированием рыночных отношений, вызвали к жизни необходимость использования публичной властью новых методов воздействия на общественные процессы, т. е. тех инструментов, правовое регулирование которых осуществляется нормами финансового права. Важнейшим направлением развития нашего государства является и формирование инновационной модели экономики, что ставит перед наукой новые задачи осмысления предназначения, социальной ценности права как регулятора общественных отношений.

Аналогичные задачи требуют своего решения и от науки финансового права, в первую очередь анализ изменений предмета правового регулирования, связанных с появлением новых видов общественных отношений, регулируемых финансовым правом, что свидетельствует о расширении предмета правового регулирования в современных условиях цифровой экономики. Одновременно мы являемся свидетелями того, как общественные отношения, которые ранее регулировались финансовым правом, приобретают новые черты и характеристики.

Осознавая значимость финансов в рыночной экономике, необходимость и потенциальные возможности финансово-правового инструментария по воздействию на общественные процессы, особенно востребованными стали исследования именно по финансовому праву, направленные на развитие финансового законодательства. Важнейшим стимулом развития и качественного преобразования финансового права стало принятие Конституции РФ 1993 г. и последовавшее за этим принятие, в частности, законодательства о банках и банковской деятельности, о страховании, налоговой системе, бюджетном процессе и бюджетном устройстве, о валютном регулировании и валютном контроле, которые легли в основу современного финансового законодательства. Были проведены две кодификации, связанные с принятием принципиально новых для нашей правовой системы Налогового и Бюджетного кодексов. В последние годы качественно обновилось банковское законодательство, сформировалась национальная платежная система.

Изменение экономического строя оказало влияние на предмет финансового права, которое осуществляет регулирование не только государственной финансовой деятельности, но и публичных финансов в целом. В теории финансового права, соответственно в финансовом законодательстве стала использоваться терминология: публичная финансовая деятельность, публичные фонды денежных средств, публичное страхование, публичные доходы, расходы, публичные юридические лица и т. п., что свидетельствует одновременно об изменении и расширении предмета правового регулирования. Появились ранее не известные нашей практике и законодательству, например, негосударственные пенсионные фонды денежных средств, фонд Агентства по страхованию вкладов и др., что потребовало принятие соответствующих законодательных актов, которые на основе использования методов публичного регулирования отношений способствовали реформированию всей финансовой системы общества и приведение ее в соответствие с рыночной экономикой.

Одним из важнейших направлений осуществления финансовой деятельности в условиях рынка стало реформирование всей системы финансового контроля. В условиях рынка государству, публичной власти необходимо сохранить свое социальное предназначение, что должно быть выражено и сформулировано в его экономической политике, направленной на обеспечение общесоциальных интересов. Прошедшие годы доказали, что забвение, отказ от контроля со стороны публичной власти приводит к серьезным негативным последствиям: усилению коррупции, финансовым злоупотреблениям, что создает угрозу национальной безопасности. Важной гарантией сохранения социальной направленности, экономической, а также социальной политики государства и муниципальных образований в процессе осуществления финансовой деятельности является усиление финансового контроля в целом.

В рыночных условиях, в условиях цифровизации экономики происходит не упрощение (можно говорить только о технологическом), а усложнение финансовой деятельности, которая охватывает не только государственную сферу, но и деятельность негосударственных организаций, предприятий различных форм собственности, иностранных инвесторов и т. п.

Данная монография, подготовленная преподавателями кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), созданной в 1994 г. и ставшей первой самостоятельной кафедрой на всем постсоветском пространстве, включает в себя материал по основным тенденциям развития институтов и подотраслей финансового права в условиях цифровизации экономики.

Заведующая кафедрой финансового права

Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист РФ

Е. Ю. Грачева

Глава 1

Финансовое право в условиях цифровизации

Цифровая экономика, рассматриваемая экономистами в качестве продукта четвертой промышленной революции1, предполагает широкое внедрение в общественную жизнь новых технологий, имеющее своим главным итогом ускорение процесса обмена информацией. Именно информация становится основным продуктом и движущей силой экономических отношений нового типа.

Процесс цифровизации экономики, основанный на внедрении новых технологий, насчитывает уже несколько десятилетий. Начиная с середины XX в., электронно-вычислительные машины и связанные с ними технологии прошли значительный путь развития, который с точки зрения человеческой истории может считаться стремительным. Так, согласно эмпирическому наблюдению одного из учредителей компании Intel Г. Мура, количество транзисторов, размещаемых на кристалле интегральной схемы, удваивается каждые 2 года2 (Закон Мура)3. Данный процесс, с одной стороны, ведет к увеличению вычислительных мощностей компьютерной техники, а с другой – ее миниатюризации. Все это в конечном итоге обуславливает тот факт, что цифровые технологии становятся доступными для широких слоев населения. Массовость их использования и является движущей силой цифровой экономики. В связи с этим можно говорить о том, что экономика начала приобретать цифровой характер в последнее десятилетие.

Современное общество находится лишь в самом начале пути формирования цифровой экономики. Особенностью текущего этапа развития экономики является не только внедрение уже существующих, но и осознание потенциала новых технологий (например, технологий больших данных (Big Data), нейротехнологий, технологии Блокчейн, роботизации и т. д.). Таким образом, можно прогнозировать, что в ближайшее время общественные отношения, связанные с использованием цифровых технологий, получат свое дальнейшее развитие.

Все вышеперечисленное, рождает новые, зачастую трудно разрешимые, вызовы для права как инструмента регулирования общественных отношений нового типа, и юридической науки, призванной выполнять прогностическую функцию, связанную с оценкой существующих рисков внедрения новых технологий и выработкой эффективных подходов к их правовому регулированию.

При этом, как справедливо указывает Ю. И. Грибанов, «цифровая экономика не возможная без участия государства. Место государства в новой экономической реальности во многом будут определяться способностью качественного и оперативно влиться в глобальные процессы, связанные с созданием нового технологического уклада. Цифровизация дает большие преимущества, выступая драйвером экономического роста. Однако на этом пути необходимо, в первую очередь, защитить интересы граждан»4. Таким образом, развитие цифровой экономики невозможно без деятельного участия государства: как посредством правового регулирования общественных отношений нового типа, так и путем прямого финансирования мероприятий по цифровизации.

Согласно традиционному пониманию, финансы как экономическая категория представляют собой совокупность экономических отношений, связанных с аккумулированием, распределением (перераспределением) и использованием фондов денежных средств, а также контролем за их использованием. Как отмечает Э. Д. Соколова «финансы – экономическая категория, обусловленная объективными потребностями развития того общества, в котором существуют товарно-денежные отношения»5. Финансовые отношения являются видом экономических отношений.

Исходя из этого можно сделать вывод, что составляющие предмет отрасли российского финансового права общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления публичной финансовой деятельности, детерминируются господствующей в обществе моделью экономики. Через финансовую деятельность, как указывал Е. А. Ровинский, отражается взаимосвязь государства и экономики общества6. В связи с этим, цифровые технологии, воздействуя на экономику, влияют и на финансовое право (цифровые технологии —> экономика —> финансовое право).

Говоря о финансовом праве в условиях цифровизации экономики следует отметить, что новые технологии, с одной стороны, ведут к расширению предмета правового регулирования (например, рассматриваемая отрасль стала регулировать общественные отношения, складывающиеся в процессе обращения электронных денег), а с другой – являются инструментом, способствующим регулированию, администрированию, финансовому контролю и надзору. Так, например, активное внедрение информационных технологий в бюджетную, налоговую и другие сферы в целях повышения эффективности, в частности, бюджетного финансирования, налогообложения, их открытости для государственного и общественного контроля, объективно обуславливают необходимость уточнения правовых норм, регулирующих возникающие при этом отношения в рамках уже ранее регулируемых финансовых отношений, что свидетельствует об «углублении» предмета финансового права. Таким образом, можно проследить действие прямых и обратных связей в процессе правовой регламентации новых общественных отношений – право регулирует порядок применения инновационных технологий, которые, в свою очередь, регулируют применение других технологий.

Финансовая деятельность также может быть рассмотрена как вид управленческой деятельности – она носит властный характер, который проявляется в том, что в каждом конкретном случае она представляет собой вертикальную связь двух субъектов, из которых один осуществляет командную, координационную или контрольную работу по отношению к другому; имеет универсальный характер, проявляющийся в том, что финансовая деятельность осуществляется непрерывно и постоянно на всей территории государства; она основана на законе, то есть является планово-урегулированной. Использование цифровых технологий ведет к ускорению управленческого воздействия на пассивных субъектов в рамках финансовых отношений, а также ускорению получения информации по каналам обратной связи в процессе осуществления контроля.

В настоящее время в науке финансового права наблюдается экспоненциальный рост количества исследований, посвященных проблемам, связанным с влиянием процесса цифровизации на предмет отрасли финансового права. Безусловное лидерство занимает тематика криптовалют. В то же время следует понимать, что рассматриваемый процесс носит более широкий характер – он затрагивает все структурные элементы системы отрасли финансового права. Так, в настоящее время можно встретить научные работы, посвященные изучению влияния цифровизации на бюджетное право7, налоговое право8, правовой институт финансовых рынков9 и т. д. Помимо отдельных научных статей, в свет выходят монографические исследования, в которых рассматриваются как отдельные аспекты изучаемого в данной главе процесса10, так и направленные на комплексную оценку11. В целом, можно констатировать, что современный этап развития науки финансового права характеризуется стадией первичного накопления знаний, формирования новых теорий и моделей, предполагающих свободу научного творчества.

На сегодняшний день перед финансовым правом стоит задача выработки наиболее оптимальных моделей регулирования новых общественных отношений, связанных с применением цифровых технологий, причем не только хозяйствующими субъектами, но и самим государством. Спектр же возникающих вопросов, как было отмечено, охватывает все составные элементы системы финансового права. Так, в рамках общей части, применительно к происходящим процессам внедрения информационно-коммуникационных технологий, требуется изучение влияния цифровизации на финансовую политику государства, содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований, правовой статус субъектов финансовых правоотношений, практику осуществления финансового контроля и т. д.

В свою очередь для бюджетного права актуальными являются вопросы, связанные с исследованием содержания такого понятия как «цифровой бюджет», практики использования «электронного бюджета» на различных уровнях бюджетной системы Российской Федерации, его влияния на межбюджетные отношения и бюджетный контроль и т. д.

В налоговом праве особый интерес представляют вопросы применения цифровых технологий в процессе налогового администрирования и контроля, налогообложения электронных услуг, доходов и прибыли в результате проведения операций с криптовалютами, краудфандинга, ICO и т. д.

В рамках института правового регулирования финансового рынка остро стоят проблемы выработки эффективного механизма правового регулирования финансовых технологий, применяемых участниками данного рынка для оказания финансовых услуг, а также контроля в рассматриваемой области, в том числе посредством применения цифровых технологий самим регулятором.

Полагаем, что наиболее сильное воздействие процесс цифровизации оказывает на сферу финансово-правового регулирования денежного обращения, что напрямую обусловлено появлением новых платежно-расчетных инструментов (в частности криптовалют), форм расчетов, инструментов и механизмов контроля за операциями субъектов финансовых правоотношений с денежными средствами и т. д.

Необходимо при этом понимать, что цифровизация затрагивает не только финансовое право, но и другие отрасли российского права. С одной стороны, проведение комплексных правовых исследований новых общественных отношений является необходимым условием формирования объективных научных знаний, однако, с другой – это ведет к усилению конкуренции между различными отраслями научного знания. Так, уже сейчас можно встретить научные работы представителей гражданского, предпринимательского, международного права, которые фактически вторгаются в финансово-правовую материю. В связи с этим, следует говорить о том, что наука финансового права должна заявить приоритет собственного подхода к изучению вопросов, затрагивающих предмет отрасли финансового права.

Цифровизация экономики рождает еще одну системно важную для финансового права проблему – смещение акцентов на негосударственное регулирование общественных отношений, непосредственным образом связанных с предметом финансового права. Как отмечается в науке, «в условиях, когда современное общество впадает в колосальную зависимость от цифровых ресурсов и технологий для связи, хранения, распространения и получения информации, пробелы в правовом регулировании множатся, так как право не способно быстро продуцировать надлежащий нормативный материал. В таких условиях меняющейся социальной реальности функцию восполнения пробелов берет на себя широко масштабируемое негосударственное регулирование»12. Это в частности характерно для регулирования порядка проведения первичного размещения токенов ICO – в отсутствие хоть какого-то правового регулирования, оно проводится по правилам той или иной пиринговой сети. В то же время представляется, что подобную деятельность следует рассматривать в качестве финансовой услуги и она должна регулироваться и контролироваться со стороны государства, в лице уполномоченных на то органов (в частности, Банка России).

Важной для финансового права является и проблема влияния цифровизации на ее источники. Так, например, Т. Я. Хабриева и Н. Н. Черногор отмечают воздействие рассматриваемого процесса на форму права в целом. В частности, авторы указывают на то, что у формально-юридических источников права, таких как нормативный правовой акт, договор нормативного содержания и др., появляется «виртуальный дублер», «цифровой двойник», который может в точности совпадать по форме и содержанию с официальным текстом, изданным, оформленным и обнародованным по всем правилам, но может отличаться от оригинала… Интересно и то, что оцифровка формально-юридических источников права приводит к формированию новых приемов и способов юридической техники, в частности отсылок к ранее действующей редакции нормативного правового акта или его части, к другим нормативным правовым актам, судебным решениям, официальным письмам и др.»13. Перечисленное ведет к упрощению поиска необходимой в практической деятельности юриста информации. В то же время, по нашему мнению, цифровизация имеет еще одно важное следствие – интенсификацию нормотворческой деятельности. Данный вывод может быть проиллюстрирован нижеследующей таблицей, в которой отражена информация о количестве принятых федеральных законов, вносящих изменения в важнейшие источники финансового права, с разбивкой по годам.

Представленная таблица, безусловно, отражает лишь количественные, но не качественные характеристики происходящих изменений. Так, например, за последние десять лет были приняты новые законы о Счетной палате Российской Федерации, о бухгалтерском учете и т. д.

Вышеприведенные цифры заставляют задуматься о качестве законотворческой работы. Так, например, в год принятия Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» было принято три (!) закона, вносящих в него изменения и дополнения. И как можно вести речь об определенности налогового законодательства, если в течение одного календарного года принимается более 40 федеральных законов, вносящих те или иные изменения и дополнения во вторую часть Налогового кодекса Российской Федерации? При этом, как следует из таблицы, рассматриваемая тенденция имеет свойство усиливаться – наиболее плодотворным на изменения стал 2018 г.

Ускорение нормотворческой работы, по нашему мнению, в первую очередь обуславливается происходящими процессами цифровизации – внедрение справочно-правовых систем позволяет обеспечить мгновенный доступ к актуальным редакциям законов и подзаконных нормативных правовых актов, сравнить их с уже недействующими редакциями и т. д. В современном мире бумажная версия нормативного акта имеет мало практической ценности, в связи с ее информационной ограниченностью. Более того, регулярная печать нормативных правовых актов в актуальной редакции экономически невыгодна, особенно с учетом того, что их можно найти в бесплатном доступе в сети «Интернет».

Указанная тенденция имеет еще одно преломление – увеличение количества публикуемых научных исследований по проблемам финансового права. Широкое внедрение информационно-коммуникационных технологий привело к сокращению времени поиска и обработки необходимой для исследования информации (в том числе на иностранных языках), подготовки научных текстов, ускорению коммуникации с научными изданиями. Равным образом, цифровизация ведет к упрощению редакционно-издательской деятельности, следствием чего стало появление большого количества научных изданий (журналов и сборников статей), зачастую сомнительного характера. Результатом является недобросовестная конкуренция в борьбе за авторов – одним из основных критериев работы научных журналов начала выступать скорость рассмотрения и публикации научных статей, отсутствие «проблем» в процессе рецензирования. Следствие всего вышеперечисленного – снижение качества и увеличение объема публикуемого материала. Последнее, как нам представляется, ведет к ослаблению критики в науке, поскольку физически невозможно ознакомиться со всеми научными работами даже по определенной теме, не говоря о всем финансовом праве.

Ответом научного сообщества стало повышение требований к качеству проводимых исследований. Так, за период с 1991 по 2007 г. было защищено около 550 диссертационных исследований по финансовому праву. При этом, на следующем этапе своего развития наметилась иная тенденция – снижения числа защищаемых диссертационных работ по финансовому праву. В период с 2008 по 2015 г. включительно, т. е. за 8 лет было защищено 428 работ по финансово-правовой тематике. Пик числа защищенных работ пришелся на 2008 г. и составил 111 работ. Это огромное число. После этого происходит постепенное снижение числа защищаемых работ, что отражает процесс увеличения требовательности к их содержанию.