Актуальные проблемы парламентаризма в России. Учебное пособие

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.53

ББК 67.300

А43

Авторы:

Астафичев П. А., Бердникова Е. В., Данилов М. В., Дураев Т. А., Липчанская М. А., Лобанов И. В., Комкова Г. Н.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации Г.Н. Комковой.

Рецензенты:

Кабышев В. Т. – д-р юрид. наук, проф., зав. кафедрой конституционного и международного права ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», заслуженный деятель науки РФ;

Липатов Э. В. – д-р юрид. наук, зав. кафедрой административного и уголовного права Поволжского института управления имени П. А. Столыпина (филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ).

Издание содержит тексты проблемных лекций, затрагивающих вопросы формирования, функционирования и прекращения деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти в Российской Федерации.

Для студентов, магистрантов, аспирантов, преподавателей, интересующихся вопросами становления и развития российского парламентаризма.

Законодательство приведено по состоянию на май 2014 г.

УДК 342.53

ББК 67.300

© Коллектив авторов, 2014

© ООО «Проспект», 2014

ВВЕДЕНИЕ

В современном демократическом обществе парламент как конституционно-правовой институт играет ключевую роль в процессе государственного управления. Ведущее положение данного органа в системе разделения властей определяется его назначением в этой системе и взаимоотношениями с другими ветвями власти. Определение парламента как законодательного органа позволяет выявить его основную функцию – принятие законов, которые в правовом государстве являются важнейшим средством правового регулирования и обладают высшей юридической силой.

Парламент как представительный орган должен выражать компромиссную волю общества, которой он как законодательный орган придает форму закона. В данном случае право должно соответствовать своему критерию – совокупности ценностей, отражающих консенсуальный интерес граждан и их организаций и отвечающих требованию исполнимости. Представительство позволяет реализовать один из базовых конституционных принципов – принцип народовластия, что также делает парламент в своем роде уникальным органом, посредством которого реализуется народный суверенитет.

Контрольные полномочия, которыми в современных государствах наделяется парламент, предоставляют органу, создающему нормативные правые акты, возможность контроля за исполнением законов, что является немаловажным средством защиты прав граждан, в интересах которых эти законы и принимаются.

Полноценное развитие в совокупности основополагающих функций современного парламента позволяет обеспечить его верховенство и сформировать систему парламентаризма как особую разновидность государственного управления, основанного на ключевой роли парламента в политической сфере общества.

Двадцатилетний период существования представительных органов в современной России позволяет говорить о том, что наше государство сделало серьезные шаги вперед на пути построения демократического правового государства и создания условий для развития парламентаризма. За достаточно короткий период была сформирована не только нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность данных органов, но и появились и достаточно эффективно развиваются многочисленные парламентские институты и процедуры, сформирован национальный тип парламентской культуры и этики.

Однако наряду с достижениями отечественного парламентаризма, следует отметить, что на сегодняшний день все-таки остаются нерешенными отдельные проблемы, связанные с функционированием российских представительных органов. Все это детерминирует важность и актуальность проведения научных исследований в сфере парламентских правоотношений.

Данное учебное пособие посвящено рассмотрению актуальных проблем развития российского парламентаризма в междисциплинарном ракурсе с точки зрения политологии и конституционного права, так как в нем, с одной стороны, подвергаются анализу особенности конституционно-правового регулирования организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти, а с другой стороны, дается оценка влияния данных проблем на развитие российской политической системы в целом. Таким образом, представленное учебное пособие может быть рекомендовано для изучения студентам, обучающимся в магистратуре по направлениям «Юриспруденция» и «Политология», а также аспирантам, преподавателям и всем интересующимся проблемами становления и развития парламентаризма в Российской Федерации.

Раздел 1

ПАРЛАМЕНТ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

Демократия – сложное многоаспектное явление, которое может быть охарактеризовано с разных сторон. Однако ядром содержания демократии выступает народовластие, и в этом смысле демократия – важнейший способ разрешения проблемы соотношения личности, общества и государства, к которому стремились с древнейших времен. Так, Д. Понетт в XVI в. писал: «Короли, принцы и правители получают власть от народа»1. Определяющее значение народа для государства подчеркивал еще в начале XX в Р. Челлен: «Без народа мы еще в меньшей степени, чем без территории, можем мыслить государство… Государство неразрывно связано со своим народом… составляет одно целое с ним, а земля сама по себе не созидает народа»2.

Демократия с народовластием в основе отражает высокий уровень развития общества и государства. Как отмечает Б. С. Эбзеев, этот «вопрос возникает тогда, когда общество начинает осознавать необходимость ограничения абсолютной власти государства. и ее подчинения определенному правопорядку, в основе которого. известная децентрализация и разделение властей, появление писаных конституций, утверждение в общественном сознании и политико-правовой практики прав человека»3.

В настоящее время демократия признана одной из справедливых форм организации общества и государства, а народная воля рассматривается в качестве важнейшей конституционной ценности современности4, поскольку только воля народа легитимирует государства и выступает предпосылкой и основой государственной деятельности. Однако так было не всегда.

На сложности установления в России институтов прямой демократии оказал влияние ряд особенностей развития российского общества, отмеченных в свое время в работах многих исследователей5, заключающийся в целом в деспотичности российского самодержавия, обусловленной в том числе неразделенностью светской и церковной властей, опорой общества на традиционные ценности и элитарность либеральной идеологии.

Тем не менее в ходе исторического процесса российским народом было выработано множество форм непосредственного участия в общественной жизни, отражающих по своей сущности процессы совершенствования и развития политической системы. Становление институтов прямой демократии проходило по экстенсивному и интенсивному направлениям. В первом случае расширялись возможности населения принимать участие в управлении государством и решении общественных задач, во втором – возрастала политическая активность граждан, направленная на достижение их участия в законотворчестве и высших государственных учреждениях. Такие виды прямого волеизъявления, как народные обращения, выборы, отзыв депутата, институты сходов, собраний, наказы избирателей, имеют глубокую историю и весьма богатую практику не только в бытность русских «народоправств», но и при наличии самодержавия6.

Таким образом, вся история политико-правовой науки, развитие государства как социальной системы сопровождались конкуренцией различных теоретических концепций, объединяемых понятием народовластия – объединяющего принципа для правовой идеологии государств, относящихся ко многим правовым системам.

Несмотря на конституционное закрепление, проблема народовластия не имеет комплексного, междисциплинарного, теоретического осмысления и разрешения ни на субстанциональном уровне, ни на функционально-институциональном. Необходимость разработки юридически обоснованной концепции народовластия детерминировано не только кризисной ситуацией в мире и сложной в России, угрожающих сохранению и выживанию населения, но самой Конституцией РФ, в преамбуле которой закреплена важнейшая цель – «обеспечения благополучия и процветания России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями». Таким образом, вопросы народовластия связаны с проблемами пределов осуществления государственной власти, способами реализации государственной политики, национальной безопасности и др.

Имеющиеся подходы в исследовании народовластия не консолидированы в целостное учение, а плюрализм мнений относительно дефиниции, содержания, значимости, пределов воли народа настолько велик, что затрудняет формирование единообразной научно-теоретической концепции. Не ставя в рамках данного исследования задачу комплексного подхода к раскрытию сути народовластия, приведем определение данного понятия. Народовластие – это самоорганизация народа в целях управления своими делами посредством принятия общеобязательных решений и использования организационных механизмов и процедур, предполагающих участие в осуществлении властных функций и самого народа, и образуемых им органов.

С принятием Конституции РФ роль народа в России существенно изменилась – он стал источником государственной власти. Статья 3 Конституции РФ характеризует народ РФ в качестве носителя суверенитета; единственного источника власти; субъекта, осуществляющего власть (властвующего); субъекта, поручающего осуществление власти иным структурам. Следовательно, народовластие рассматривается как самостоятельный, сложно построенный и функционирующий объект теоретико-правового изучения. Объединение многих функциональных значений позволяет изучать данное явление в качестве важнейшего конституционного принципа, без которого остальные конституционные принципы будут малопродуктивными началами современной политико-правовой реальности. Не случайно проблема народовластия сегодня рассматривается шире, чем раньше. Она не сводится лишь к передаче государству публичной власти, а требует от государства активных положительных действий во всех сферах общественной жизни, обеспечения и защиты интересов народа, а в случае невыполнения своих обязательств – необходимости подвергнуться государству юридической ответственности.

Власть народа носит учредительный характер. Это выражается в ее верховенстве, а также в исключительном суверенном праве установить «для себя конституцию и по мере надобности изменять ее»7. Народ не передает государству свою власть, народ передает право властвовать, осуществлять ее постоянно и непосредственно.

Существенными чертами учредительной власти народа выступают следующие:

– учредительная власть принадлежит многонациональному народу РФ, не совпадает с учрежденными Конституцией законодательной, исполнительной и судебной властями;

– учредительная власть народа не ограничена конституционными рамками. Конституция РФ и конституционные законы могут определять лишь условия и порядок осуществления учредительной власти;

– учредительная власть осуществляется народом непосредственно, а также его чрезвычайным представителем – Конституционным Собранием, которое должно учредить (разработать проект) новую Конституцию;

– законодательная власть вправе осуществлять учредительную власть лишь в строго ограниченных пределах8.

Важнейшим качеством (свойством) народовластия является народный суверенитет. Следует отметить, что в литературе часто отождествляются понятия народовластия и народного суверенитета9. Позволим себе не согласиться с таким подходом. Народный суверенитет выступает связующим звеном между народом и государством. Он выступает качественным организационно-политическим и функциональным признаком государства, обеспечивающим верховенство и полновластие власти народа. Соответственно любая публичная власть исходит от народа, должна осуществляться в его интересах, а сам народ вправе оценивать и контролировать эту власть.

Народный суверенитет един и неделим. Государственная власть производна от народной, поэтому и государственные, и муниципальные органы лишь осуществляют ее от имени народа, но не являются ее носителями. Не могут они претендовать и на суверенность ее осуществления. Институционально народный суверенитет обусловливает формирование и действие таких «народных» органов или «органов гражданского общества», среди которых Общественная палата РФ, различные комиссии при Президенте РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ и др.

Политико-идеологический аспект рассматриваемого явления должен отражать инструментально-аксиологическую природу народовластия. Однако в отечественной юриспруденции этому не уделяется должного внимания, в то время как народный суверенитет активно используются западными государствами в качестве основы реализации внутренней и внешней политики.

Народовластию принадлежит высшая ступень в иерархии конституционных ценностей, формализует через законодательство волю народа в качестве источника, единственной предпосылки государственной власти и государственной деятельности. Воля народа, отражая потребности людей в организации, обеспечивается посредством власти, становясь целью деятельности и объектом правоотношений.

В подтверждение сказанного обратимся к основам логической семантики. Народовластие (или власть народа) – такая единица грамматики, в которой соотношение полнозначных, самостоятельных слов «власть» и «народ» соотносятся следующим образом. Подчинительная связь в словосочетании «власть народа» указывает на функциональную роль и значение этих взаимозависимых языковых единиц.

Двусторонняя зависимость в рассматриваемом словосочетании проявляется как отношение между терминами «власть» и «народ», выражающее значение несогласованного определения. Так, функциональная роль власти определяется как вспомогательного понятийного формообразующего элемента по отношению к народу: власть кого? (ради кого?) – для народа (ради народа). Элемент «власть» указывает на конкретную форму объективации материальной субстанции – народ.

Народ выступает соответственно как субъект властеотношений. Поэтому целеполагающее значение слова «народ» показывает, что все то, что фиксирует термин «власть», направлено и совершается ради того, что обозначается понятием «народ». Это смысловое соотношение в словосочетании «власть народа», в котором «народ» выполняет функцию цели.

Таким образом, в словосочетании «власть народа» слова соотносятся как определяемое и определяющее, где первому принадлежит «власть», а определяющим выступает «народ». Это означает, что в причинно-следственной зависимости этих категорий роль народа выражается в том, что он основное и важнейшее условие существования публичной власти. Именно материальная субстанция – народ обладает социальными, духовными свойствами, формирующими у подвластных потребность подчинения.

Следовательно, власть народа, в отличие от прочих конституционных ценностей, представляет собой не простую конкретизацию, а существенную предпосылку, юридическую возможность существования государства. Это состояние обусловливает предваряющую и предшествующую правопорядку и законности организацию публичной власти10. Следовательно, власть народа следует рассматривать в качестве ближайшей предпосылки формирования государства. Государство в свою очередь выступает инструментом воплощения интересов народа, его суверенной воли.

В связи с этим, рассматривая народовластие в качестве ценности, следует отметить его тесную взаимосвязь с социально-юридическим определением народа, без рассмотрения которого исследование является неполным. Это еще важно и потому, что народ является источником публичной власти, формализуя и материализуя власть государственную и, как представляется, государство в целом.

В Конституции РФ термин «народ» употребляется десять раз. В сочетании с определениями «многонациональный» Конституция РФ определяет народ в качестве субъекта конституционного нормотворчества (преамбула), носителя суверенитета и единственного источника власти (ст. 3). Самоидентификация народа осуществляется посредством права на самоопределение (ч. 3 ст. 5). Материальной основой жизни и деятельности выступает природоресурсная база, которая принадлежит народу (ч. 4 ст. 9). Духовная связь и преемственность определяется правом народа на сохранение родного языка и создания условий для его изучения и развития (ч. 3 ст. 68). Государство обязано гарантировать права коренных малочисленных народов (ст. 69). И, наконец, в соответствии со ст. 82 Конституции РФ Президент РФ приносит присягу именно народу, обязуясь верно служить ему.

Системный подход позволяет говорить о широком и узком смыслах понятия «народ»11. В широком смысле народ – это совокупность людей, проживающих на территории одного государства, связанных с ним через гражданство (подданство), а также имеющих общность интересов. В узком смысле под народом понимают общность людей одной национальности, имеющих свой родной язык, обычаи и традиции. Таким образом, условный «водораздел» между аспектами одного понятия можно провести через национально-культурный критерий.

Безусловно, проблема определения понятия «народ», его признаков и особенностей – важная научная проблема, которую еще предстоит решить. Однако в контексте народовластия вопрос следует ставить иначе: является ли народ не только источником власти, но и субъектом власти и субъектов конституционных правоотношений?

Это крупнейшая фундаментальная научная проблема, которую впервые ученые поставили еще в советский период12.

Большинство авторов учебников по конституционному праву России многонациональный российский народ относят к субъектам конституционного права. Подобный подход соответствует «духу» Конституции РФ, в частности преамбуле и ст. 3 Конституции РФ.

Однако в науке конституционного права не часто речь идет о содержании конституционного статуса народа и практически отсутствует обоснование того, что народ является субъектом конституционных правоотношений. Это означало бы признание того, что народ является не только источником, но и субъектом властеотношений, обладающим конституционной правосубъектностью. Конституция РФ ни в одной статье прямо не называет народ субъектов конституционных правоотношений. Напрашивается резонный вопрос: «Почему?». Почему, являясь источником власти, народ не провозглашен в качестве субъекта правоотношений?

Критическое объяснение такой ситуации дается, в частности, В. А. Четверниным. Этот авторитетный конституционалист пишет о фиктивности и народного суверенитета, и непосредственного осуществления народом своей власти. Суверенитет, в частности, означает качество верховенства власти; этим качеством обладает государственная власть, и там, где есть государственная власть, возможен только государственный суверенитет. Если государственным суверенитет обладает народ, то в этом случае государство и народ совпадают, либо государственный и народный суверенитет суть разные явления. В итоге автор приходит к утопичности идеи народного суверенитета и использованию ее как средства политической манипуляции в выборах13.

Полагаем, что уязвимой эту позицию делает концепция разделенного суверенитета, которой придерживается автор. Народный и государственный – это аспекты одного явления: суверенитета. Народный суверенитет не порождается государством, а возникает он в силу экономического, социального, духовного и прочего развития общества и впоследствии с появлением государства приобретает конституционно-правовую форму и определяет границы государственной власти. Однако следует согласиться с В. А. Четверниным в том, что идентифицировать принадлежность народного суверенитет субъекту – народу, который, обладая им, совершает юридические значимые действия, сложно. Народный суверенитет тогда приобретает зримое очертание, когда народ осуществляет свою власть, т. е. выступает как лицо публичных правоотношений, прежде всего на референдуме и свободных выборах.

Полагаем, что суверенитет народа и народовластие, порождаемое им, перестанут восприниматься фиктивными явлениями после обоснования правосубъектности народа.

В правовой науке традиционно под конституционной правоспособностью принято понимать способность субъекта иметь конституционные права, а под конституционной дееспособностью – способность субъекта своими действиями приобретать и осуществлять конституционные права, а также исполнять конституционные обязанности14. Тем временем существенное значение имеет особый статус рассматриваемого субъекта15. Правовой статус народа отличен от правового статуса личность, коллектива, государства. В структуре правового статуса народа невозможно выделить право- и дееспособность, применительно к народу говорить о его правосубъектности без разложения на составные части.

В науке проблема правосубъектности поставлена давно, но до сих пор не разрешена. Так, ряд правоведов (например, В. Т. Кабышев, О. О. Миронов, А. В. Мицкевич и др.) полагают, что народ не обладает качествами субъекта конституционного права и является неким сакральным образованием16, иное понимание народа может повлечь принижение его социальной роли, ограничение правовыми рамками, умаление его суверенитета. Но если развивать эту идею дальше, то какому субъекту принадлежит народный суверенитет? Ведь суверенитет – это не самоцель, это качество конкретной власти, которую осуществляет конкретный субъект. Если нет субъекта, нет и не может быть соответствующей суверенной власти. В этом случае «народ» – это абстрактная юридическая категория, ценность которой для науки и тем более практики сводится к нулю.

Однако это не так, и по Конституции РФ народ находится в числе конституционных личностей. Именно поэтому преобладающим среди ученых является отношение к народу как к особому субъекту конституционного права17, осуществляющему свои права через государство и его органы и лишь иногда выступающему самостоятельно в конституционных правоотношениях.

И, наконец, пока слабо обоснованный подход, согласно которому народ – это самостоятельный субъект конституционных правоотношений, возникших между народом и государством и длящихся бессрочно. Народ участвует в организации и осуществлении власти через референдум и выборы, народную инициативу, петиции, конституционные жалобы, собрания, митинги, шествия, пикеты, забастовки, институт присяжных заседателей и др. Следовательно, народ – это персонифицированная правосубъектная личность18. Полагаем, что это перспективное исследовательское направление конституционалистам предстоит еще осмыслить.

Говоря о народной воле, нельзя гиперболизировать ее значение. Народовластие имеет известные пределы осуществления. Прежде всего это конституционные формы осуществления народовластия, через которые народ воздействует на государство и его органы. Во-вторых, конституционные права человека, которые очерчивают сферу личной свободы каждого.

В Конституции РФ формализована воля народа. Народ в качестве субъекта конституционных правоотношений участвует в законотворчестве непосредственно (через референдум, свободные выборы) либо через своих представителей, ответственных перед народом, действующих в интересах народа. Таким образом, в Конституции РФ закреплены конкретные правовые формы и механизмы народовластия: непосредственная демократия и (или) народное представительство, ответственность депутатов перед народом, подконтрольность их народу, различные формы волеизъявления масс (митинги, пикеты, шествия и пр.), гражданство, права и обязанности личности и пр. Это юридические формы реализации воли народа, определяющие пределы народного суверенитета.

Народный суверенитет пронизывает все уровни публичной власти. Можно выделить его уровни: федеральный (многонациональный народ России), региональный (народ, или население субъекта Федерации), муниципальный (сообщества, проживающие на территории муниципального образования).

Власть народа в РФ осуществляется в трех формах:

1) государственной власти;

2) общественной власти;

3) власти местного самоуправления как смешанная общественно-государственная власть.

Первой по степени значения среди форм власти является государственная власть. Акты государственной власти распространяются на всех граждан, проживающих на территории ее действия, имеют общеобязательный характер. Государственную власть осуществляют либо народ в целом, либо специальная система государственных органов (органов государственной власти).