Институциональные изменения в экономике российских регионов

© Экономический факультет МГУ имени М. В. Ломоносова, 2013

Введение

В течение последнего десятилетия в отечественной и зарубежной печати появилось значительное число работ, посвященных различным теоретическим аспектам исследования институциональных изменений[1]. Также пополнилась и совокупность публикаций, отражающих результаты эмпирических разработок в этой области. Так, в рамках изучения институциональных изменений в экономике России опубликованы статьи и книги, отражающие результаты их анализа в различных отраслях и отраслевых комплексах (аграрном[2], банковском[3], нефтегазовом[4] и инвестиционном[5] секторе, в образовании[6] и здравоохранении[7], в инновационной сфере[8], во взаимоотношениях власти и бизнеса[9] и др.). Отечественные исследователи анализировали также изменения в институциональной среде регионов[10], а также в отдельных регионах и федеральных округах (например, Республике Карелия[11], Южном федеральном округе[12]). Большое число эмпирических исследований институциональных изменений в РФ, в том числе в ее регионах, выполнено под углом зрения социологической и политологической наук[13].

Интерес значительного круга исследователей к региональным институциональным изменениям вполне объясним: разнообразие региональных сообществ в принципе позволяет реализоваться гораздо более широкому спектру институциональных изменений даже в пределах одной страны. Тем самым для исследователей оказывается доступным более многообразный материал, чем если бы институциональные изменения анализировались только на страновом уровне.

Особое значение в этой связи имеют страны с федеративным устройством. Начиная с У. Оатса[14] многие ученые подчеркивали «экспериментально-лабораторную» природу этой формы государства[15]. Действительно возможность субъектов федерации осуществлять институциональные изменения в масштабах лишь части территории страны, во-первых, дает возможность практической проверки многих вариантов решения социально-экономических проблем, а во-вторых, существенно ограничивает масштабы потенциальных негативных последствий реализации неудачных решений. При этом горизонтальные взаимодействия между субъектами федераций и местными сообществами (муниципальными образованиями) позволяют обмениваться полученным опытом, в частности, для формирования механизмов стратегического управления. Весьма интересно в этой связи понятие «стратегический регион», введенное О. Андерсеном и Дж. Пьерром: «Стратегические регионы – это кластеры локальных партнерств, созданных для увеличения эффективности предоставления публичных услуг. Обычно они возникают посредством процессов, идущих «снизу вверх», от соседствующих муниципалитетов, с целью создания скоординированного коллективного действия местных институциональных акторов… Исходя из предположения, что местные власти действуют рационально, стратегические регионы представляют сообщества местных властей, формирующих механизм региональной общественно-государственной координации (regional governance) через партнерства»[16].

В соответствии с Конституцией Российская Федерация имеет федеративное устройство, т. е. к ней полностью относятся упомянутые теоретические положения. И действительно в течение более чем десятилетия после принятия Конституции РФ ее субъекты широко экспериментировали с различными институтами (например, нормами налогообложения, правилами торговли и т. п.)[17]. Начиная с середины нулевых годов ситуация достаточно резко поменялась, так что возникшее административно-территориальное устройство фактически стало устройством унитарного, полностью централизованного государства, что дало основание для использования одним из отечественных политологов парадоксального термина «унитарная федерация»[18].

Как следствие, институциональные изменения в российских регионах приобрели характер либо копирования соответствующих изменений на федеральном уровне, либо сместились в сферу неформальных правил. Изучение последних представляет чрезвычайно значительный исследовательский интерес, однако сопряжено с практически непреодолимыми информационными проблемами: получение первичных данных, которые были бы как репрезентативными, так и надежными (достоверными), требует больших затрат, превышающих финансовые возможности подавляющего большинства отечественных исследовательских организаций. Что же касается данных относительно неформальных институтов, получаемых в ходе все же проводимых исследований, то они обычно оказываются «побочными продуктами» для таких исследований и не дают возможности сколько-нибудь целостно охарактеризовать региональное разнообразие возникающих и меняющихся неформальных правил.

В предлагаемой вниманию читателя коллективной монографии, в силу указанных причин, авторы – преимущественно сотрудники лаборатории институционального анализа Экономического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова – сосредоточились в первую очередь на изменениях в формальных институтах, действующих в региональных экономиках субъектов РФ. Результаты разработок сгруппированы в два раздела, первый из которых посвящен институциональным изменениям в общих условиях хозяйствования в регионах (главы 1–5), а второй – институциональным изменениям в условиях инновационной деятельности (главы 6–8).

Глава 1, посвященная особенностям регулирования миграционных процессов в регионах Российской Федерации, написана н.с. Е. П. Вигушиной; глава 2, в которой анализируется динамика налоговых инструментов улучшения инвестиционного климата в регионах России, – к.э.н., с.н.с. Е. Е. Полянской; глава 3, характеризующая институциональную динамику государственно-частного партнерства на региональных рынках, – к.э.н., с.н.с. В. С. Маньковым; глава 4, описывающая институциональные изменения в производстве государственных услуг на региональном уровне в России, подготовлена к.э.н., зав. кафедрой экономической теории и предпринимательства Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского Е. А. Капогузовым; глава 5, где представлен анализ формирования в России института сити-менеджеров, написана к.э.н., в.н.с. А. П. Сысоевым.

В главе 6, написанной к.э.н., н.с. Н. В. Сухановой, представлен анализ изменений инновационного законодательства на региональном уровне, в главе 7, подготовленной к.э.н., с.н.с. Т. Д. Басниной, – динамика форм координации предпринимательской деятельности, а в главе 8 (автор – н.с. С. А. Иванова) отражены результаты анализа тенденций развития организационной поддержки инновационных процессов в регионах нашей страны.

В. Тамбовцев

Раздел I. Региональные условия хозяйствования

Глава 1. Особенности регулирования миграционных процессов в регионах Российской Федерации

1.1. Роль и значимость миграционных процессов в компенсации естественной убыли населения России

Рост различных видов мобильности в современных условиях определяет необходимость новых подходов к управлению миграционными процессами, которые играют все более существенную роль в социально-экономическом и демографическом развитии Российской Федерации. За последние два десятилетия в основном за счет миграционного прироста было компенсировано более половины естественной убыли населения. Поэтому регулирование миграционных отношений имеет приоритетный характер и должно осуществляться в интересах защиты безопасности государства, его граждан, а также в интересах развития как страны в целом, так и ее отдельных регионов.

Процесс управления миграционными потоками должен стать сферой активного сотрудничества всех заинтересованных сторон данного процесса: стран выезда мигрантов, транзитных государств и стран назначения, эффективность которого непосредственно зависит от того, насколько будут поняты и учтены все взаимные интересы.

Как подчеркнуто в новой Концепции государственной миграционной политики России: «Переселение мигрантов на постоянное место жительства в Российскую Федерацию становится одним из источников увеличения численности населения страны в целом и ее регионов, а привлечение иностранных работников по приоритетным профессионально-квалификационным группам в соответствии с потребностями российской экономики является необходимостью для ее дальнейшего поступательного развития»[19].

Поэтому основной упор в миграционной политике России необходимо делать на создание такой правовой основы в сфере регулирования миграционных отношений, которая может обеспечить для страны динамичный приток профессиональных работников, эффективное развитие экономики и общества, а также будет способствовать обогащению национальных культур.

По мнению экспертов[20], институциональное несовершенство миграционной сферы, правовая незащищенность иностранных работников, рост коррупции в стране, способствующий бесконечным поборам с трудовых мигрантов, наличие пробелов в российском миграционном законодательстве приводят к тому, что Российская Федерация проигрывает в конкурентной борьбе с другими странами за трудовых мигрантов, а также теряет огромные денежные средства из-за их занятости в теневом секторе экономики.

Все эти факторы вызывают необходимость усиления роли миграционной политики в жизни российского общества и формирования эффективных механизмов регулирования этой сферы с целью создания условий для повышения миграционной привлекательности РФ, с одной стороны, и противодействия нелегальной миграции, с другой. В настоящее время миграционная привлекательность РФ по сравнению с другими странами, осуществляющими прием мигрантов, сравнительно невысока и распространяется в основном на граждан, прибывающих из стран СНГ. При этом трудовые мигранты, прибывающие в нашу страну в последние годы, по сравнению с их предшественниками имеют более низкий уровень знания русского языка, образования и профессионально-квалификационной подготовки.

По мнению директора по науке Центра миграционных исследований Ж. А. Зайончковской[21], необходимо усилить работу по привлечению миграционных потоков в нашу страну, поскольку резкий спад рождаемости по истечении определенного периода времени привел к тому, что уходящее на пенсию трудовое население не полностью восполняется новыми трудовыми ресурсами. Точка зрения о том, что мигранты отбирают рабочие места у местных жителей, по мнению Ж. Зайончковской, является глубоким заблуждением, так как именно приток неквалифицированной рабочей силы позволяет гражданам РФ получить возможность устроиться на более престижную работу. А отсутствие мигрантов, готовых на любую работу и за любые деньги, может привести к тому, что некому будет заполнять нишу малооплачиваемого низкоквалифицированного труда.

Таблица 1.1. Доля миграции в компенсации естественной убыли населения Российской Федерации в 2001–2010 гг., тыс. человек*[22]

* Отношение миграционного прироста к естественной убыли в %%.

В табл. 1.1 наглядно показано, как миграционный прирост компенсирует естественную убыль населения Российской Федерации. Как видно из таблицы, в 2006–2010 гг. произошло резкое увеличение миграционного прироста более чем в три раза по сравнению с предыдущим периодом, однако темпы миграционного прироста в эти годы все еще не позволили в полной мере компенсировать естественную убыль населения. Следует сказать, что одновременно с миграционным приростом произошло двукратное сокращение естественной убыли населения, что также способствовало процессам компенсации.

По данным Росстата на 1 декабря 2012 г., численность постоянного населения в целом по РФ составила 143,3 млн человек. По сравнению с 1 января 2012 г. увеличение составило 276,2 тыс. человек[23], или 0,19 %. При этом доля миграционного прироста в данном увеличении населения России составила 98,3 % от общего показателя.

Это особенно важно также в связи с тем, что в настоящее время во многих регионах нашей страны локальные рынки труда по-прежнему испытывают нехватку рабочей силы. По мнению директора Центра миграционных исследований, председателя независимого исследовательского совета по миграции стран СНГ и Балтии Ж. Зайончковской, в связи с ежегодным сокращением численности населения в трудоспособном возрасте среднегодовая убыль населения этой возрастной группы в России составляет примерно 1 млн человек вплоть до 2020 г. и далее до 2050 г. При этом в 2040-е гг. сокращение численности населения будет еще более значительным, чем в настоящее время, а между 2025 и 2030 гг. оно несколько снизится. Таким образом, к 2025 г. Российская Федерация может потерять около 12–13 млн граждан[24] трудоспособного возраста, которые выйдут на пенсию. Даже увеличение пенсионного возраста населения не сможет решить данную проблему окончательно, а только отодвинуть ее на несколько лет. Поэтому чтобы экономика России развивалась, она нуждается в привлечении иностранной рабочей силы.

Экспертами Высшей школы экономики в рамках Стратегии-2020 было проведено масштабное исследование «Восприятие населением мер государственной миграционной политики», по результатам которого большинство граждан России были согласны с утверждением о необходимости трудовых мигрантов для развития экономики страны и в целом относятся к иностранным мигрантам терпимо. В результате исследования было опрошено 25 тыс. человек в 49 субъектах Российской Федерации.

Согласно данным опроса Высшей школы экономики[25], 39 % граждан России полагают, что стране не нужны мигранты. Для сравнения: в Великобритании, Италии, США такого же мнения придерживаются в два раза большее количество людей. По мнению экспертов, это связано с более рациональным подходом российских граждан к иностранной рабочей силе, поскольку около 50 % опрошенных респондентов не хотели бы, чтобы граждане России занимались уборкой улиц или другим трудом, не требующим квалификации, даже если оплата за такой труд будет выше, чем у мигрантов. Результаты опроса показывают, что ниша для трудовых мигрантов в России имеется – это сфера ЖКХ и строительства. По мнению экспертов, предубеждения россиян по отношению к иностранным работникам связаны прежде всего с нелегальной миграцией.

По мнению директора региональной программы Независимого института социальной политики Н. В. Зубаревич[26], чтобы изменить отношение людей к мигрантам в России, необходимо, чтобы миграционное законодательство в стране было полностью прозрачным, а также проводилась всеобщая борьба с коррупцией. Существующие в России правила приема на работу иностранной рабочей силы выгодны прежде всего сотрудникам сферы ЖКХ и строительства, нередко нечистым на руку, которые выплачивают гастарбайтерам за работу значительно меньше положенного, остальное оставляя себе. Все это заставляет мигрантов устраиваться на работу нелегально, в результате чего бюджет страны недополучает огромные суммы денежных средств.

Так, например, в 2010 г. только по официальным каналам в страны СНГ было переведено около 10 млрд долларов, из которых большая часть – нелегальная. В результате бюджет Российской Федерации недополучил около 4 млрд долларов[27] в качестве налоговых отчислений. Во время исследования эксперты Высшей школы экономики столкнулись с тем, что значительная часть граждан, выступающих против присутствия мигрантов в стране, сами являются приезжими. Подобная ситуация существует и за рубежом. Так, в Великобритании за ограничение миграции выступают 49 % респондентов, рожденных за границей.

1.2. Формирование эффективных механизмов регулирования миграционной сферы

Борьба с нелегальной миграцией в России должна проводиться в комплексе и не сводиться только к репрессивным методам, поскольку таким образом проблемы миграции решить невозможно. Простое механическое ужесточение миграционной политики может привести лишь к увеличению доли нелегальной миграции и к еще большей коррупции в среде правоохранительных органов. Поэтому в первую очередь нужно использовать эффективные рычаги миграционной политики, позволяющие существенно сократить уровень нелегальной миграции в России.

Для этого необходимо создавать удобные легальные каналы трудовой миграции, позволяющие контролировать данный процесс и направлять его в нужное русло. По мнению бывшего директора Центра миграционных исследований Е. В. Тюрюкановой, «Правильная миграционная политика не просто нужна – она крайне необходима, чтобы, с одной стороны, обеспечить нужды экономики в кадрах, а с другой – чтобы избежать противоречий, конфликтов и обеспечить интеграцию приезжих в российском обществе»[28].

Высокоразвитые страны мира, проводящие активную миграционную политику, накопили положительный опыт, свидетельствующий о том, что миграционные процессы ускоряют социально-экономическое развитие. Поэтому с помощью грамотной миграционной политики, основанной на эффективной системе управления миграционными процессами, наша экономика может развиваться стабильнее.

В отличие от международных мигрантов население нашей страны обладает более низкой территориальной мобильностью. Это связано прежде всего со сложностями в трудоустройстве, с большими затратами на переезд и обустройство на новом месте, относительной неразвитостью транспортной системы, недостаточным рынком арендуемого жилья, высокой стоимостью жилья и его арендной платы, а также низкими доходами большей части населения.

В результате низкой территориальной мобильности населения складывается ситуация, когда в одном регионе имеется дефицит рабочей силы, и предприятия поэтому не могут функционировать нормально, а в другом – наличие большого числа безработных, которые не могут найти себе работу. Для повышения мобильности населения в стране необходимо, чтобы в регионах создавались новые рабочие места с достойной оплатой, позволяющие удовлетворять спрос на квалифицированную рабочую силу, а также чтобы был достаточно развит и эффективно функционировал рынок жилья. Нужно иметь возможность легко продать старое и купить новое жилье, сдать или снять квартиру, необходимо наличие развитой транспортной инфраструктуры, позволяющей менять место жительства с минимальными издержками. Этому будет способствовать совершенствование механизмов управления потоками трудовой миграции в стране в соответствии с учетом миграционной ситуации в субъектах Российской Федерации.

В Концепции государственной миграционной политики РФ на период до 2025 г. предложен целый блок направлений, позволяющих стимулировать развитие внутренних миграций в стране. К ним относится снятие административных барьеров при регистрации и оформлении трудовых мигрантов, экономические инструменты стимулирования внутренних миграций, развитие транспортной инфраструктуры, рынка жилья и др.

Следует сказать, что в последние годы мобильность населения РФ несколько возросла. Опросы, проведенные крупнейшим российским кадровым агентством «Анкор», показали, что трудовая мобильность граждан РФ в период кризисных явлений и сразу после них увеличилась на 50 %, в отличие от докризисного периода, когда это увеличение составляло 39 %. В данном опросе приняли участие 7,5 тыс. человек[29], из них 32 % – руководители среднего звена, 47 % – специалисты.

Значительное воздействие на численность и состав населения современной России оказывают процессы межрегиональной внутренней миграции. Анализ внутренних миграций в России показывает, что в настоящее время наблюдается устойчивая тенденция перемещения людей из северных и восточных регионов Российской Федерации в центральные и южные районы. Причинами такой миграции внутри страны является значительная дифференциация уровней социально-экономического развития центра и регионов, природно-климатических условий, различие в транспортно-географическом положении территорий и др., что усиливает дисбаланс в распределении населения по территории Российской Федерации.

По мнению директора Центра трудовых исследований НИУ ВШЭ, члена экспертной группы «Стратегии-2020» В. Гимпельсона[30], основными направлениями трудовой мобильности в РФ являются: село – малый город – крупный город – столица. Это связано в первую очередь с поисками большего заработка и лучших условий жизни, так как в крупных городах у граждан появляется значительно больше возможностей для достижения поставленных целей. В связи с этим в настоящее время происходит обнищание российских регионов с точки зрения потери трудовых ресурсов. Поэтому региональные органы власти должны приложить все усилия для улучшения инвестиционного климата регионов, способствующего нормальному развитию бизнеса, созданию новых качественных рабочих мест и др.

Необходимо отметить, что регионы РФ по своей привлекательности для притока трудовых мигрантов, по уровню и качеству жизни населения, по состоянию рынков труда и деятельности субъектов хозяйствования, а также по позиции региональных органов власти в отношении прибывающих мигрантов весьма неоднородны. Поэтому в зависимости от миграционной привлекательности того или иного региона приток мигрантов может быть иногда настолько значительным, что может оказать дестабилизирующее воздействие на социально-экономическое развитие территории.

Государственное регулирование трудовой миграции позволит систематизировать данный процесс и направить его в нужное русло, чтобы уменьшить степень воздействия на систему социальной защиты населения, здравоохранение, образование, жилищное и транспортное обслуживание в регионе и др.

Проблема разграничения компетенции федеральных миграционных органов и их региональных и местных представительств решается путем принятия федеральными органами исполнительной власти нормативно-правовых актов, определяющих компетенцию непосредственно подчиненных им миграционных органов в регионах и на местах. На их основе в субъектах РФ и на местном уровне принимаются положения о миграционных органах субъектов Федерации и местных миграционных органах, создаваемых в муниципальных образованиях субъекта РФ. Уместно в рассматриваемом аспекте говорить о наделении региональных и муниципальных миграционных органов достаточной компетенцией для решения целого ряда задач с целью недопущения подобных дестабилизирующих ситуаций в регионах РФ, имеющих достаточно высокую миграционную привлекательность.

В целях координации деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти по реализации единой государственной миграционной политики была образована Правительственная комиссия по миграционной политике[31]. В ее задачи входит совершенствование системы мер по регулированию внешней трудовой миграции в соответствии с потребностями РФ и субъектов РФ; выявление незаконных мигрантов и пресечение незаконной миграции; выявление перспективных территорий для расселения мигрантов; определение направлений использования средств на миграционные мероприятия, а также совершенствование информационного обеспечения реализации государственной миграционной политики.

В настоящее время важно оценивать экономические последствия решения миграционных проблем на уровне отдельных субъектов Российской Федерации. Для этого необходимо повышать эффективность регулирования миграционной ситуации в каждом регионе страны. Основой совершенствования системы регулирования миграционных процессов является сравнительная оценка миграционного климата регионов России для определения возможных позитивных и негативных моментов, вызванных притоком или оттоком большого числа мигрантов. Это позволяет обосновывать основные направления регулирования миграционных потоков в современных условиях.

Сравнение регионов Российской Федерации по их привлекательности с точки зрения притока или оттока трудовых мигрантов должно проводиться по таким основным показателям, как уровень социально-экономического развития региона; уровень и качество жизни населения; инвестиционная привлекательность региона; состояние рынков труда; отношение региональных органов власти и местного населения к мигрантам; уровень развития инфраструктуры и др. Это позволит создать основу для более эффективного регулирования миграционных потоков с точки зрения их стабилизирующего воздействия на социально-экономическое развитие региона.

С этой целью необходимо создавать режимы благоприятствования и приоритеты в миграционной политике России по отношению к уровню квалификации трудовых мигрантов, образованию, компетентности, конкурентоспособности, а также культурной и поведенческой совместимости с принимающим сообществом. Российская Федерация может устанавливать также этнические и страновые предпочтения при выборе трудовых мигрантов. В случае наличия среди претендентов соотечественников выбор падает в первую очередь на них, поскольку они воспитывались в традициях русской культуры и поэтому способны к скорейшей адаптации и включению в систему социальных связей российского общества. Подобная практика выбора мигрантов существует во многих странах мира. В результате такого отбора мигранты быстрее и легче адаптируются к условиям жизни того региона, в котором им предстоит жить и работать.