Канада: современные тенденции развития. К 150-летию государства
- -
- 100%
- +
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ НАУКИ
ИНСТИТУТ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ И КАНАДЫ РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
Утверждено к печати Ученым советом ИСКРАН
Редакционный совет:
академик РАН С.М. Рогов (председатель);
д. и.н. В.Н. Гарбузов;
к. т. н. П.С. Золотарёв;
д. э.н. Е.Г. Комкова;
чл. – корр. РАН В.А. Кременюк;
д. полит.н. А.Н. Панов; д.э.н. В.Б. Супян
Рецензенты:
д. э.н., проф. А.З. Бобылёва (МГУ им. М.В. Ломоносова);
д. полит.н. Н.А. Шведова (ИСКРАН)
Авторский коллектив:
Соколов В.И., к.э.н. (гл. 1–4,19); Григорьева Е.Е., к.б.н. (гл. 10); Демчук А.А., к. филос.н. (гл. 2–4); Исраелян Е.В., к.и.н. (гл. 15–17; 22–23); Комкова Е.Г., д.э.н. (гл. 11,14, 21; 25); Максимова Д.Д., к. полит.н. (гл. 18); Немова А.А., к.э.н. (гл. 5,12,13, 23); Николаева А.А. (гл. 19); Хорошилов Е.Е., к.э.н. (гл. 6–9, 24); ЕЦукина Т.А. (гл. 20)
В подготовке работы к публикации принимали участие О.Б. Кузнецова, В.Б. Поволоцкий, Е.К. Рогулъская, Н.А. Счётчикова
© Институт США и Канады РАН, 2017
© Издательство «Весь Мир», 2017
Введение
Канада: от отсталой колонии к передовой демократии
В 2017 г. Канада празднует 150-летие своей государственности. За этот срок страна совершила большой исторический рывок, превратившись из колонии в высокоразвитую державу с весомым международным авторитетом.
«От моря до моря» – национальный девиз, написанный на гербе Канады, – отражает особенности географического положения и масштабы территории. По ее величине Канада – вторая после России страна в мире, канадские берега омывают три океана – Тихий, Атлантический и Северный Ледовитый. Она обладает богатейшими и разнообразными природными ресурсами.
Канада – страна «переселенческого капитализма», ее недаром называют «нацией иммигрантов». Со времен первых переселенцев из Европы в ней формировался многоэтнический состав населения. В юбилейный год численность канадцев приблизилась к 37 миллионам.
Страна принадлежит к числу современных передовых демократий с чертами яркого своеобразия в государственном устройстве. Британское наследие здесь причудливо сочетается с французскими социокультурными традициями и сильным воздействием американского фактора. При этом Канада развивалась эволюционным путем; без разрушительных революций и глубоких потрясений она превратилась из британской колонии в суверенное государство, имеющее хорошую репутацию в мировом сообществе.
Канада – член «Большой семерки», страна с высокоразвитой, открытой и диверсифицированной экономикой. В годы глобального кризиса 2008–2009 гг. ее финансовая система была признана международными экспертами как самая устойчивая. Канадская экономика тогда быстро вышла из рецессии и до 2014 г. занимала в «Группе семи» лидирующие позиции по темпам роста ВВП. Вместе с тем в последние полтора десятилетия удельный вес Канады в мировом хозяйстве падал. Впрочем, это происходило со всеми ведущими рыночными странами, по мере того как их стали догонять, а потом и обгонять крупнейшие развивающиеся рынки. По данным МВФ, на долю Канады в суммарном ВВП мира в 2015 г. приходилось всего 1,4 %, а в населении – 0,5 % (аналогичные показатели по России – 3,3 и 2,0 %). В начале XXI века доля Канады в мировом ВВП была заметно весомее – порядка 2 %. В то же время удельный вес Канады в мировой экспортной торговле до сих пор удерживается на более высоком уровне – 2,4 %.
Отличаясь большой степенью вовлеченности в международные торгово-инвестиционные обмены, Канада активно участвует в регулировании процессов, связанных с преодолением тарифных и нетарифных барьеров в мировой торговле и движении капитала. Выступая сторонником свободной торговли, правительство страны при этом использует разветвленные механизмы государственной поддержки экспорта и защиты конкурентных позиций национальных производителей.
Канада стремится выйти из тени экономической зависимости от США и проводить относительно самостоятельную внешнеэкономическую стратегию. Страна активно ищет новых партнеров и новые модели партнерства. Это происходит в рамках интеграционных процессов в Северной Америке (НАФТА) и всего Западного полушария, а также в других регионах мира, в особенности в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Несмотря на обострение геополитической обстановки и «санкционную войну», сохраняется потенциал и для конструктивного сотрудничества Канады с Россией, прежде всего на Севере и в Арктике.
На собственном опыте Канада показывает, какой может быть роль державы «среднего ранга» в современном мире, демонстрирует, как государство с относительно небольшим населением и недолгой историей может активно участвовать в международных процессах и порой серьезно влиять на ход их развития. Особую репутацию эта страна заслужила благодаря участию в создании и деятельности миротворческих сил ООН и урегулировании региональных конфликтов, являясь сторонником политических методов разрешения споров.
Канада обладает уникальным опытом принятия решений в различных областях на основе партнерских отношений, на пути выработки общественного консенсуса. Здесь созданы особые институциональные механизмы согласования интересов при разработке и принятии как хозяйственных, так и политических решений. При этом соединяются разные знания и опыт, что во многих случаях позволяет преодолевать разногласия, достигать согласованности в действиях и оптимизировать конечный результат.
Большой позитивный опыт накоплен Канадой в области федеративных отношений, при том, что эта страна относится к числу самых децентрализованных федераций мира. Несмотря на разнообразие природно-климатических и этноконфессиональных характеристик, большие различия в ресурсных и экономических потенциалах регионов страны, центральной власти и провинциям неоднократно удавалось совместно преодолевать кризисные и конфликтные ситуации, сохраняя динамичное экономическое и социально-политическое единство. Так, в последние годы резко снизилась популярность идей сепаратизма и ослабла угроза выхода Квебека из состава федерации. Вместе с тем обладающая богатейшими нефтегазовыми ресурсами провинция Альберта, которая в недавнем прошлом была одним из главных локомотивов роста национальной экономики, теперь получает поддержку за счет федеральных трансфертов, поскольку переживает глубокую рецессию после падения в 2014 г. рыночного спроса и цен на эти виды топлива.
Широко известный канадский бренд – политика мультикультурализма. Она тщательно разработана и солидно финансируется на государственном уровне. Не менее важно и то, что она реализуется при поддержке и участии общества. Канадские подходы признаны успешными внутри страны и за ее пределами (по контрасту с неудачами политики мультикультурализма в большинстве европейских государств). Прибывающие в эту страну иммигранты в своем большинстве признают общенациональные ценности, причисляют себя к канадцам, хотя нередко сохраняют и даже подчеркивают принадлежность к той или иной этнической группе. В этом важное отличие канадской «культурной мозаики» от американского «плавильного котла».
Вклад Канады в развитие мировой науки и техники, литературы и искусства, международной политики, к сожалению, не очень хорошо известен за пределами страны. Канадцы же по праву гордятся многими согражданами. Среди них выдающийся пианист и интерпретатор Баха Гленн Гульд; Леонард Коэн (1934–2016) – поэт, писатель, певец и автор песен; астронавт Кристофер Хэдфилд – единственный канадец, побывавший на российской орбитальной станции «Мир» и затем дважды участвовавший в экспедициях на Международной космической станции и работавший в открытом космосе; лауреат Нобелевской премии по литературе Элис Манро; знаменитый дипломат (впоследствии премьер-министр Канады) Лестер Пирсон, получивший Нобелевскую премию мира за предложение создать первые в истории ООН чрезвычайные силы для урегулирования Суэцкого кризиса в 1956 г. Среди нобелевских лауреатов в области науки и техники несколько канадских химиков, физиков, медиков. Родом из Канады создатель «Цирка дю Солей» Ги Лалиберте и талантливый режиссер Робер Лепаж.
Канадский опыт экономического и политического развития многосторонен и заслуживает изучения. Причем интерес представляют не только достижения, но и неудачи, неразрешенные противоречия, повороты вспять в политике и экономике.
В монографии, посвященной 150-летию образования независимого государства Канада, проанализированы современные процессы и события, которые могут во многом определить дальнейшие трансформации в основных сферах политической, экономической и общественной жизни страны. Этот системный и комплексный подход отражен в содержании книги, имеющей шесть основных разделов: «Политическая власть: традиции и ожидания», «Новые тенденции в экономическом развитии», «Внешнеэкономические связи Канады в XXI веке», «Основные приоритеты и направления внешней политики», «Культура и общество», «Российско-канадские отношения на современном этапе».
Освещены в монографии и такие вопросы, как история становления и особенности современной политической системы Канады; итоги всеобщих выборов 2015 г., которые привели к смене правящей партии; экономическое положение страны в эпоху глобальной нестабильности; многообразные изменения в функционировании финансовой системы; внешнеэкономические и внешнеполитические связи; отношения с США; интересы Канады в Арктике; особенности канадской политики мультикультурализма; вклад страны в мировую культуру. Особое внимание уделено различным аспектам российско-канадских отношений, которые проанализированы на основе новейших материалов и с привлечением ряда малоизвестных источников.
Результаты анализа наиболее значимых событий и процессов были апробированы авторами в статьях в ведущих научных журналах и докладах на всероссийских и международных конференциях.
Монография предназначена для использования не только научными работниками, преподавателями и студентами высших учебных заведений. Отдельные части работы могут представлять практический интерес для экономических и финансовых регуляторов Российской Федерации, для владельцев и менеджеров российских компаний, которые сохраняют деловые контакты с канадскими партнерами или рассчитывают возобновить их в будущем.
Книга может быть интересной и для более широкого круга читателей. Особенно в связи с тем, что в 2017 г. Канада отмечает 150-летний юбилей с момента создания независимого федеративного государства на основе бывших британских колоний.
День Канады (Canada Day) – главный национальный праздник страны. 1 июля 1867 г. был подписан Акт о Британской Северной Америке, который оформил создание Доминиона Канада. Конституционный акт 1982 г. ознаменовал передачу конституции под юрисдикцию Канады, и это завершило непростой путь страны к полному суверенитету и независимости от Великобритании. Тогда же, в 1982 г., было изменено и название праздника, который вместо Дня Доминиона стал именоваться Днем Канады.
* * *Когда работа над этой книгой была почти закончена, ушел из жизни один из главных инициаторов ее создания, ключевой автор и ответственный редактор, многолетний руководитель отдела Канады Института США и Канады РАН Василий Иванович Соколов. Ему и посвящен заключительный раздел книги «Памяти Василия Ивановича Соколова».
Раздел I
Политическая власть: традиции и ожидания
Глава 1
Особенности политической системы Канады: история становления и современность
Политическая система Канады определяется двумя конституционными актами 1867 года – Актом о Британской Северной Америке (British North America Act) и Конституционным актом Канады (Constitutional Act of Canada), дополненным в 1982 г. Эти акты определяют политический строй Канады как конституционную монархию, основанную на принципах федерализма (преамбула Конституционного акта 1867 г.), верховенства закона, свободы и демократии (статья 1 Конституции 1982 г.). Хотя по Акту 1867 г. Канада обозначена как конфедеративное государство, реальная практика его становления и развития происходила в рамках федеративного устройства (10 провинций и 3 территории).
Конституционный акт 1982 г. ознаменовал прежде всего процесс передачи конституции страны из Великобритании в Канаду, называемый «патриацией конституции». Вместе с тем новая конституция определила все процедуры возможных конституционных изменений. Изменения основного закона, касающиеся основ федерации (монархический режим, количество мест в парламенте от провинций, состав Верховного суда, создание новых провинций, официальные языки страны), могут осуществляться при единогласном решении федерального и всех провинциальных парламентов. Изменения другого порядка (например, функции одной из двух палат парламента, представительство провинций в парламенте, изменения внутренних границ, гарантии использования языка в той или иной провинции и т. д.) требуют согласия не менее семи провинций с населением не менее 50 % от общего числа канадцев.
Особой частью Конституции 1982 г. стала Хартия прав и свобод (Charter of Rights and Freedoms), официально провозгласившая основой канадского общества следующие права человека: демократические (право участия в выборах), фундаментальные (свобода слова, вероисповедания, создания общественных структур), передвижения, равенства (исключение дискриминации), использования языков и юридические права.
Устройство парламента Канады было юридически определено в статье 17 Акта о Британской Северной Америке 1867 г., согласно которой «единый парламент для Канады», следуя вестминстерской традиции, состоит из трех элементов – монарха, верхней палаты – Сената и нижней палаты – Палаты общин[1].
Главой канадского государства на сегодняшний день является королева Великобритании. Ее постоянный представитель – генерал-губернатор Канады – назначается королевой на пять лет по рекомендации премьер-министра Канады. Генерал-губернатор помимо многих официальных функций наделен широкими полномочиями и в законодательной сфере: он утверждает законопроекты, созывает нижнюю палату парламента, обладает правом ее досрочного роспуска, назначает премьер-министра и высших должностных лиц. Однако на практике почти все свои полномочия генерал-губернатор осуществляет по рекомендации правительства Канады. Таким образом, де-факто главой исполнительной власти является премьер-министр Канады, которым в силу конституционного соглашения становится лидер партии, получившей большинство на выборах в Палату общин – единственный представительный орган парламента (сенаторы в Канаде назначаются генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра).
Из трех конституционно закрепленных ветвей власти наибольшим весом и влиянием в Канаде де-юре обладает законодательная ветвь власти[2], поскольку именно из членов парламента формируется действующее в стране правительство во главе с премьер-министром. Поэтому в Канаде в отличие от США, где нередки столкновения между законодательной и исполнительной властью, такие конфликты практически исключены (в силу того, что парламентское большинство и правительство составляют депутаты от одной и той же партии или, потенциально, коалиции партий). Все спорные вопросы разрешаются в стенах парламента. К тому же в Канаде по конституции референдумы, плебисциты и другие формы прямой демократии имеют лишь рекомендательный характер[3].
Следует отметить и то обстоятельство, что монархия рассматривается в стране как адекватная сегодняшним вызовам форма государственного правления, радикальные изменения которой могли бы привести к нежелательным последствиям. Монарх действует в Канаде через своих представителей, отбираемых с 1952 г. из числа канадских граждан: на федеральном уровне – генерал-губернатор, на провинциальном – генерал-лейтенант, на территориальном – комиссар. Назначение этих лиц из числа известных общественных, политических деятелей, а ранее и военачальников происходит по рекомендации премьер-министра страны или премьеров провинций и территорий. Именно представитель монарха имеет формальное право утверждать все принятые парламентом законопроекты, распускать парламент, назначать всеобщие выборы и новое правительство, премьер-министра, членов Верховного суда. Однако на практике эти права представитель монархии реализует с учетом мнений и по рекомендации представителей других ветвей власти, ограничиваясь в своей деятельности преимущественно представительскими и церемониальными функциями.
Теоретически, краеугольным камнем в политической системе Канады является то, что правительства – федеральное и провинциальные – пользуются властью, но не обладают ею; власть остается прерогативой короны и как бы «вверяется» правительствам[4]. Королева «царствует, но не правит»[5]. Значит, власть формально принадлежит внепартийному институту. Считается, что правительства ограничиваются краткосрочными задачами, потому что их главная цель – оставаться у власти, быть переизбранными, тогда как для монарха главное – это благополучие страны в долгосрочной перспективе, обеспечение полноценности и независимости политического процесса в стране[6]. В моменты кризисных ситуаций монархия играет необходимую роль конституционного арбитра, ее легитимная власть при этом служит защитой от злоупотреблений и узурпации[7]. В определенной степени королевская власть объединяет федеральное правительство с провинциальными правительствами в одно федеративное государство[8].
В практической деятельности институт монархии играет важную роль в покровительстве над различными благотворительными организациями Канады. Так, генерал-губернатор шефствует над Канадским раковым обществом, Канадской ассоциацией медсестер, Канадским обществом Красного Креста, Королевским канадским обществом спасения и организацией «Спасем детей – Канада» и т. д. Он же – главнокомандующий вооруженными силами Канады, имеет звание командира полка в нескольких полках, осуществляет формальное назначение министра обороны и ключевых военачальников.
Характерная особенность канадского парламента – закрепленная конституцией необходимость корректировать численный состав Палаты общин и число ее членов от каждой провинции и территории по результатам проводимой раз в десять лет переписи населения. К примеру, в начале своей работы в 1867 г. Палата общин насчитывала 181 депутата, а в составе 41-го парламента Канады (2011–2015) было уже 308 депутатов, каждый из которых представлял один избирательный округ. Численность избирательных округов и, соответственно, депутатов в составе 42-го парламента в 2015 г. увеличилась до 338[9].
Как и в других странах с парламентской системой власти, в Канаде правительство, как правило, формируется политической партией, получившей в результате всеобщих выборов абсолютное или относительное большинство мест в избираемой на всеобщих выборах палате парламента (в Канаде – Палата общин), а лидер партии-победительницы становится премьер-министром. Назначение на пост премьер-министра, производимое генерал-губернатором Канады, – чисто формальный акт и носит символический характер, поскольку в силу политической традиции глава государства не может отказать в таком назначении. Наличие непосредственной связи между составом парламента и формированием правительства обеспечивает эффективность исполнительной власти на основе контроля правящей партии над парламентом и всей его законодательной работой. Важное значение имеет строгая партийная дисциплина парламентариев, которая в Канаде, по мнению экспертов, наиболее выражена по сравнению с другими западными демократиями[10].
Организационно Палата общин состоит из двух основных частей: неофициальной (партийной) и официальной. В партийную часть входят кокусы (caucus) партий, являющиеся парламентскими органами представленных в Палате общин политических партий. Форма работы кокусов – закрытые регулярные заседания. Обычно по отдельным направлениям государственного управления и отраслям экономики создаются комитеты кокусов партий.
Официальная часть Палаты общин состоит из ряда должностных лиц и комитетов. Основным должностным лицом является спикер, председательствующий во время заседаний палаты и следящий за соблюдением регламента и порядком выступлений и дебатов. Спикер Палаты общин избирается на первой сессии парламента нового созыва из числа депутатов палаты, входящих в правительственное большинство. Срок полномочий спикера, как правило, ограничен сроком полномочий Палаты общин. Неотъемлемым элементом организационной структуры палаты служит действующая система комитетов. Постоянные комитеты создаются в начале каждой сессии парламента. Важнейшие из них – комитеты по внешней политике и международной торговле, обороне, финансам, процедурным вопросам и делам Палаты общин. Специальные комитеты создаются для рассмотрения отдельных вопросов или законопроектов. Палата общин преобразует себя в «комитет всей палаты», как правило, при рассмотрении проекта бюджета, а также при заслушивании докладов комитетов. Также имеются объединенные комитеты, сформированные совместно с Сенатом.
По сложившейся практике кандидаты в депутаты представляют одну из политических партий, хотя конституция страны допускает участие в выборах независимых кандидатов. Нередко независимыми могут стать депутаты, покидающие партию по тем или иным соображениям.
Верхнюю палату канадского парламента – Сенат (Senate) в настоящее время составляют 105 сенаторов, которые, как уже отмечалось, не избираются населением, а назначаются генерал-губернатором по представлению премьер-министра (как правило, из числа однопартийцев действующего премьер-министра) в соответствии с нормой представительства от провинций и территорий. В основе формирования Сената лежит принцип регионального представительства. Провинции Онтарио и Квебек имеют в верхней палате по 24 места, у западных провинций (Британская Колумбия, Саскачеван, Альберта и Манитоба) – по 6 мест, у Новой Шотландии и Нью-Брансуика – по 10 мест, у Ньюфаундленда и Лабрадора – по 6 мест, у Острова Принца Эдуарда – 4 места. По одному представителю в Сенате имеют три федеральные северные территории (Нунавут, Северо-Западные территории и Юкон).
Кандидат на должность сенатора должен быть не моложе 30 лет, постоянно проживать в провинции, от которой назначается, владеть недвижимой собственностью со стоимостью не менее 4 тыс. долл.[11] и не иметь долгов. В соответствии с поправкой к Конституции, принятой в 1965 г., сенаторы могут оставаться в должности до достижения 75-летнего возраста (изначально сенаторы назначались пожизненно).
Как и в Палате общин, организация Сената характеризуется наличием двух взаимосвязанных частей – официальной (представленной должностными лицами и комитетами палат) и формально неофициальной (партийной). Спикер Сената в отличие от спикера Палаты общин не избирается тайным голосованием, а назначается из числа сенаторов генерал-губернатором Канады по совету премьер-министра. По традиции спикером становится член правящей партии. Спикер председательствует в Сенате, контролируя его ежедневную работу. Система комитетов Сената практически идентична комитетской системе Палаты общин. Комитеты создаются на основе резолюций Сената и подразделяются на постоянные, специальные и объединенные.
Сенат в отличие от Палаты общин лишен права выступать инициатором внесения финансовых законопроектов. Он также не может осуществлять контроль над деятельностью правительства и выражать ему вотум недоверия. На практике Сенат ограничивается проверкой и изучением законопроектов и внесением в их текст незначительных изменений.
Малая эффективность работы Сената, недемократичный характер его формирования стимулировали появление многочисленных проектов реформы структуры, порядка деятельности, формирования и полномочий этой палаты. Вопросам реформирования Сената большое внимание уделяло консервативное правительство Канады, правившее с 2006 по 2015 г. Так, в 2006 г. в парламент был внесен правительственный законопроект, ограничивающий пребывание в Сенате восьмилетним сроком[12]. Однако законопроект не прошел всех стадий законодательного процесса. Неудачей закончилась и недавняя попытка консерваторов сделать Сенат выборным или вообще упразднить его. В 2014 г. Верховный суд Канады постановил, что для реформы Сената правительству необходимо заручиться поддержкой не менее семи провинций, представляющих половину населения страны, а для упразднения Сената необходимо одобрение парламента и всех десяти канадских провинций[13].