Политическая наука. 2017. Спецвыпуск

Роль инфраструктурных проектов в современной государственной политике

Аннотация. Основной предмет статьи составляют вопросы реализации инфраструктурных проектов в контексте государственной политики. Актуальность темы определяется, в частности, новым политическим фоном, возникшим вокруг инфраструктурных проектов в последние годы. На первый план здесь выходят инициативы президента США Д. Трампа и председателя КНР Си Цзиньпина. В статье обращается особое внимание на высокий уровень неравенства в современном мире как предпосылку формирования консолидированных проектов глобального развития. Инфраструктурное неравенство – это существенные ограничения для экономики. Недостаток инфраструктур не только препятствует экономическому развитию, но также консервирует отсталость. В то же время развитие инфраструктуры требует немалых инвестиций, а кроме этого – формирования новой государственной политики по их привлечению и регулированию. Автор отмечает, что, несмотря на процессы глобализации, национальное государство на данный момент остается основным актором развития инфраструктуры. Однако часто возникает ситуация, когда при потенциально высоком социальном запросе на развитие инфраструктуры государство как основной политический актор по разным причинам его игнорирует. В то же время попытки продвижения узкогрупповых, элитарных интересов не могут встретить широкой поддержки ни среди населения, ни среди партнеров, дискредитируют политическую систему и даже сложившийся мировой экономический и политический порядок. На этом фоне проекты, которые предлагают другую парадигму, будут выглядеть намного более привлекательными и реалистичными.

Ключевые слова: государственная политика; инфраструктура; экономическое развитие; борьба с бедностью.

Abstract. This study seeks to understand the process of infrastructure projects implementation. The new political environment appeared for the last decades, determines the necessity for a profound academic analysis of infrastructure policy. Thus, for example, new initiatives provided by president D. Trump in the USA and ones suggested by Xi Jinping in China significantly change the infrastructure strategies.

The author stresses the high level of inequality in modern World and evaluates it as a sign predicting the formation of consolidated global development projects. Infrastructure inequality is a significant limitation for economy. The lack of new infrastructure projects limits economic potential of a country and preserves underdevelopment. At the same time, the infrastructure development demands large investments in a sector and calls for a new investment policy approach.

The author claims that in spite of the globalization influence, modern nation-states are the key actors of infrastructure development. However, it is a frequently appearing situation, when a government, being the main actor in this field, ignores people`s demand for infrastructure building.

The attempts of interest groups, representing only elite`s interests, are not popular among the society and its counteragents and, thus, discredit a political system or even the World political and economic order. In this sense, projects suggesting an alternative view on infrastructure development will be seen as much more attractive and realistic for the population.

Keywords: public policy; infrastructure; economic development; struggle against poverty.

Развитие инфраструктуры входит в политическую повестку многих политических лидеров и политических сил. Д. Трамп в своей предвыборной программе заявлял о развитии инфраструктуры и после выборов сформировал пакет из 50 инфраструктурных проектов общей стоимостью 137,5 млрд долл. [Администрация Трампа… 2017]. Китайский лидер Си Цзиньпин еще в 2013 г. выступил с инициативами по созданию Экономического пояса Шелкового пути и Морского шелкового пути, которые теперь известны как инициатива «Один пояс, один путь» [Китайский глобальный проект… 2016, с. 13], во многом определяющая содержательную повестку рассуждений о развитии на евроазиатском пространстве. В своих инфраструктурных предложениях Китай поражает не только масштабом4, но и широтой охвата5, а также глубиной и стратегичностью замысла своих инфраструктурных проектов, их целевыми установками и ценностным содержанием.

Эти выступления нельзя отнести ни к субъективным, ни к популистским – требование развития инфраструктуры является объективным, этот вопрос постоянно представлен в национальной и мировой повестках. Совпадение риторики ведущих мировых лидеров связано с уникальными возможностями инфраструктурных проектов аккумулировать финансовые, технологические, людские и политические ресурсы и достигать с их помощью впечатляющих результатов. Игнорирование таких возможностей чревато оттеснением на периферию мирового развития: «выпадением» из ключевых экономических, торговых, транспортных цепочек6, консервацией отсталости со всем «букетом» сопутствующих социально-политических проблем. В современных условиях эти процессы могут протекать стремительно, в течение жизни одного-двух поколений – хорошим примером являются стремительная информатизация и цифровизация, которые способны полностью поменять экономический ландшафт в считаные годы. Поэтому развитие инфраструктуры сейчас является вызовом для всех без исключения государств, независимо от уровня развития, а искусство государственной политики будет заключаться в том, чтобы обеспечить развитие даже при очень ограниченных ресурсах и неблагоприятной мировой экономической и политической коньюнктуре, в том числе в условиях жесткой геополитической конкуренции.

Китайская инициатива, безусловно, имеет геополитическую основу, и экспертам сейчас остается только рассуждать, является ли это китайским «планом Маршалла»7 или инициативой, которая приведет к изменению расстановки политических сил в регионе или даже к новому типу китайского лидерства как «несущего ответственность и берущего на себя ответственность большого государства» [Китайский глобальный проект… 2016, с. 25–27].

Отношение к инфраструктурным проектам подчеркивает явный контраст в политике нынешнего американского и китайского лидеров: если Д. Трамп в своей инаугурационной речи пообещал «больше не навязывать американский образ жизни» другим народам [Трамп… 2017], а после вступления в должность заявил о выходе США из Транстихоокеанского партнерства, то китайский лидер в эти же дни выступил в Давосе в поддержку и защиту глобализации [Си Цзиньпин призвал… 2017]. Показалось, что эпоха глобализации по-китайски, на основе идеи «Пояса и пути», уже началась.

Инициатива, основанная на принципе инклюзивного со-развития является чрезвычайно привлекательной. На фоне пристального внимания к китайскому проекту забывается, что в России параллельно разрабатывался аналогичный по замыслу и даже терминологии проект «Трансевразийский пояс “Развитие” [Yakunin, 2014], который китайскими экспертами ставится в один ряд с другими евразийскими проектами [Ли Синь, 2016, c. 18]. Изложенные в них идеи и принципы коррелируют с целями «Повестки устойчивого развития 2030 ООН» (далее – «Повестка») [Transforming our world…]. Повестка была принята на саммите ООН в 2015 г. в Нью-Йорке и, как отмечают эксперты, никогда еще мировые лидеры не брали на себя обязательства предпринять совместные усилия для реализации столь масштабной и уникальной программы [Бобылев, Соловьева, 2016, с. 30].

«Повестка» устанавливает 17 целей устойчивого развития, из которых как минимум четыре непосредственно касаются развития инфраструктуры: в части обеспечения людей системами водоснабжения и канализации, доступа к энергосетям, создания устойчивой инфраструктуры, в том числе комфортной городской среды8. Вся Повестка посвящена проблемам и тревогам развития человечества: ужасному неравенству, бедности, дисбалансам развития.

Повестка, задуманная как план развития человечества, остается скорее совместной декларацией, чем прямым указанием к действию для национальных правительств, так как ее имплементация требует принятия соответствующих национальных документов [Бобылев, Соловьева, 2016, с. 37], тщательного стратегического планирования и адекватного ресурсного обеспечения. Вопросы реализации инфраструктурных проектов в контексте государственной политики и составляют основной предмет настоящей статьи.

Повестка ООН фиксирует высокий уровень неравенства, прежде всего между странами и регионами. Это неравенство заметно как в макроэкономических показателях, так и в показателях развития инфраструктуры: исследование McKinsey показывает, что качество инфраструктуры сильно коррелирует с уровнем доходов (см. рис. 1) [Bringing Global Infrastructure Gap, 2016].

Как правило, чем выше ВВП на душу населения, тем выше уровень развития инфраструктуры (см. рис.). Существуют страны, в которых инфраструктура оказывается развитой намного лучше или намного хуже основного тренда: среди примечательных «лидеров» как небольшие европейские страны – Швейцария и Финляндия, так и Китай. Не дотягивают до тренда – Бразилия, Венесуэла, Норвегия и Россия, которых объединяет сырьевая экономика, хотя нельзя утверждать, что это является основным фактором, определяющим такой результат. Опять же, многое зависит от конкретных параметров, определяющих качество развития инфраструктуры.

Рис.

Корреляция индекса качества инфраструктуры и ВВП на душу населения

Инфраструктурное неравенство – это существенные ограничения не только для экономики, но и просто для жизни людей. Например, сегодня в мире насчитывается порядка 1,1 млрд человек, страдающих в разной степени от нехватки воды [Лихачева, 2013, с. 497], чуть более половины (58%) имеют возможность пользоваться водопроводной питьевой водой в жилых помещениях [Бобылев, Соловьева, 2016, с. 32].

Естественная потребность человека в воде была имплицитно включена в перечень базовых прав человека в Декларации о праве на развитие, принятой в 1986 г. Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций. Согласно резолюции, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в июле 2010 г., каждый человек имеет право на доступ к достаточному количеству воды для личных и бытовых нужд [Лихачева, 2013, с. 497]. Взаимосвязь между дефицитом воды и бедностью самая прямая: во‐первых, вода является ценным ресурсом, востребованным не только в сельском хозяйстве и ЖКХ, но и в промышленности и энергетике, которые производят продукцию с большей добавленной стоимостью. Во‐вторых, как показывают исследования, именно бедные слои населения платят самую высокую относительную цену за доступ к водным ресурсам, которая может достигать до 20% расходов домохозяйства [Лихачева, 2013, с. 506].

Недостаток других инфраструктур также консервирует отсталость. Транспортные системы африканских стран, сформированные в колониальный период, представляют собой железные дороги из глубины территории к порту – для вывоза полезных ископаемых в метрополию [Agenor, 2006, p. 5]. Инфраструктура создавалась в логике действий метрополии, в соответствии с ценностно-целевыми установками «железнодорожного империализма» [Railway Imperialism, 1991], предполагавшего прежде всего получение контроля над пространством и не преследовавшего цели развития соответствующей территории и ее населения.

Дефицит инфраструктуры в африканских странах к югу от Сахары приводит к чудовищным перекосам в ценообразовании. В Руанде на покрытие своих затрат фермеры получают только 20% от стоимости кофе, остальные 80% «съедаются» плохими дорогами [Agenor, 2006].

Таким образом, отсутствие инфраструктуры в странах с низким уровнем дохода является одним из основных препятствий для роста и развития экономики: высокие транспортные издержки тормозят развитие торговли, перебои в электроэнергии приводят к простоям производств, а ограниченный доступ к чистой воде подрывает здоровье нации, снижая качество человеческого капитала.

Конечно, инфраструктура является не единственной причиной бедности, равно как не может она являться и панацеей, единственным условием развития9. Фундаментальной причиной экономического неравенства является процесс концентрации экономической деятельности в местах, которые обладают конкурентными преимуществами, что позволяет снижать издержки бизнеса. К таким преимуществам «новой экономической географии», разработанной П. Кругманом, относятся факторы «первой природы» (природные ресурсы и выгодное географическое положение, снижающее транспортные издержки) и «второй природы» (агломерационный эффект, высокий человеческий капитал, лучшая институциональная среда) [Зубаревич, 2009, с. 38–39]. Инфраструктура находится внутри этой самой «второй природы», но эффективно она работает только при наличии человеческого капитала и соответствующей институциональной среды. Во многом благодаря этому региональные различия являются более сглаженными в странах Западной Европы и США, и намного более ярко выражены в развивающихся странах. Россия по уровню развития инфраструктуры относится сейчас скорее ко второй категории, при этом дисбалансы стремительно нарастают, особенно в части развития человеческого потенциала в разрезе российских регионов: по этому показателю Москва сопоставима с Чехией и Мальтой, Тюменская область – с Венгрией и Польшей, Санкт-Петербург и Татарстан – с Болгарией, а Тыва и Ингушения – с Монголией, Гватемалой и Таджикистаном [Зубаревич, 2009, с. 51].

Наличие таких дисбалансов в эпоху развития связи и Интернета (7 млрд человек (95% населения земного шара) могут пользоваться услугами сотовой связи, почти половина из них (3,3 млрд человек) имеют доступ в Интернет) неизбежно сказывается на миграционных потоках: люди стремятся туда, где есть больше возможностей для развития, в своей стране или за рубеж [Бобылев, Соловьева, 2016, с. 32]. В совокупности с военными конфликтами это создает мощные миграционные потоки и генерирует нестабильность даже в относительно благополучных государствах, в том числе в Евросоюзе.

При развитии инфраструктуры важно учитывать контекст. В некоторых регионах, где наблюдается жесткий дефицит инфраструктуры, порождающий серьезный экономический ущерб для национального хозяйства, развитие транспортных, энергетических и телекоммуникационных сетей может стать сильным стимулом к развитию экономики в целом. В других же регионах, где отсутствует нехватка или проблемы с доступом к сетям, нагнетание дополнительных инвестиций в инфраструктурные проекты, особенно если это осуществляется за счет заемных или коротких активов, даст скорее негативный эффект: пустующая невостребованная инфраструктура, неспособная генерировать должный уровень прибыли, неизбежно порождает проблемы возвратности и ликвидности в финансовом секторе. Другим негативным последствием может стать усугубление деградации депрессивных регионов: строительство новых транспортных коммуникаций может усилить отток населения из периферийных районов – экономические расстояния сокращаются не только для бизнеса, но и для них, при этом будут уезжать наиболее квалифицированные кадры [Зубаревич, 2009, с. 40].

Поэтому при формировании политики решения проблем инфраструктурного неравенства не может быть универсальных рецептов, а некоторые решения могут показаться парадоксальными. Так, например, в условиях ограниченности ресурсов сложно равномерно распределить инвестиции на развитие инфраструктуры в разных регионах, чтобы выровнять дисбалансы. Но, учитывая тенденцию к экономической концентрации, агломерации, уже относительно более развитые на фоне других регионов, могут стать источниками дополнительного роста при развитии в них инфраструктуры. В России такие эффекты возможны при развитии, например, Московской агломерации, в которой ощущается недостаток энергетической и транспортной инфраструктуры, а отдельные реализованные проекты, такие как МЦК, оказываются весьма успешными [Yakunin, 2017]. Однако подобные решения могут сталкиваться с социальным неодобрением и политическим противодействием.

В этих условиях вопросы необходимости инфраструктурного развития для преодоления неравенства возникают с неизбежностью, но их решение сталкивается с рядом ограничений: ресурсных, социально-экономических, политико-управленческих.

Развитие инфраструктуры требует немалых инвестиций. Эксперты McKinsey в докладе Bringing Global Infrastructure Gaps утверждают, что с 2016 по 2030 г. миру потребуется инвестировать 3,3 трлн долл. (или 3,8% от мирового ВВП) ежегодно только для поддержания существующих темпов экономического роста [Bringing Global Infrastructure Gap, 2016]. Однако если наметившаяся тенденция к сокращению инвестиций продолжится, то будет профинансировано всего 11% от этого объема, т.е. 350 млрд долл. в год.

Финансовые ресурсы необходимо изыскать, что особенно сложно для развивающихся стран. Закон экономической концентрации по умолчанию будет работать и здесь: бизнес будет инвестировать туда, где уже есть хорошие предпосылки для роста, слаборазвитые регионы опять останутся без ресурсов, а государственных финансов окажется недостаточно. Возникает проблема финансового неравенства, которая требует решения инструментами государственной политики, в том числе в рамках международных проектов помощи развивающимся странам. Одну из моделей такой помощи предлагает Китай в своем проекте «Один пояс, один путь».

Для уже развитых в инфраструктурном плане государств (того же Китая) возникает другая проблема – описанного выше «инвестиционного перегрева» и задача государственной политики – определить момент, когда нужно перестать наращивать инфраструктурные активы экстенсивным способом.

Таким образом, финансирование инфраструктуры требует тонкой настройки государственной политики по привлечению инвестиций и управлению ими.

Еще более важной проблемой является определение приоритетов развития. Срок службы инфраструктуры исчисляется десятилетиями, а мир меняется слишком быстро, как с технологической, так и с социально-политической точек зрения. Если сегодня общественность в одних странах волнуют проблемы доступа к водным ресурсам, в других – занятости и достойного заработка, а в третьих – охраны окружающей среды, то как ситуация изменится через 10–20 лет? Для реализации инфраструктурных проектов требуются серьезные механизмы прогнозирования, а также системной оценки возможных социально-экономических эффектов. Нельзя исключить и влияние политического фактора.