Правовое обеспечение системы государственного жилищного надзора в Российской Федерации. Монография
- -
- 100%
- +
Информация о книге
УДК 347.254(075.8)
ББК 67.404.2я73
П68
Рецензенты:
А. В. Мелёхин, д-р юрид., проф., заведующий отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере административных правоотношений НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации;
В. А. Гуреев, д-р юрид. наук, доцент кафедры «Гражданское право» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.
Авторы:
В. А. Баранов, канд. юрид. наук, доц. – введение, п. 2.3, 2.4 гл. 2, заключение;
В. В. Гущин, д-р юрид. наук, проф. – п. 1.1 гл. 1;
И. А. Дроздова, слушатель Института сокращенных программ Финуниверситета – п. 3.1 гл. 3, гл. 5;
О. Н. Петюкова, д-р юрид. наук, проф. – п. 1.2 гл. 1;
А. И. Райлян, канд. юрид. наук, доц. – п. 2.5 гл. 2, гл. 4;
С. В. Степашкин, канд. пед. наук – п. 3.2 гл. 3;
Ю. В. Трунцевский, д-р юрид. наук, проф. – п. 2.1, 2.2 гл. 2;
В. А. Ширяев, канд. юрид. наук – п. 1.3 гл. 1.
Под редакцией кандидата юридических наук, доцента В. А. Баранова, доктора юридических наук, профессора О. Н. Петюковой.
Монография представляет собой анализ российского и зарубежного законодательства о государственном жилищном надзоре и муниципальном жилищном контроле, а также материалов правоприменительной практики и доктринальных положений о соотношении категорий надзора и контроля.
Сформулированы предложения по совершенствованию деятельности государственных органов, осуществляющих надзорные функции в жилищной сфере. Практическое использование результатов монографического исследования позволит исключить дублирование проверочных мероприятий на разных уровнях, повысить эффективность защиты жилищных прав граждан.
Издание адресовано руководителям управляющих компаний, государственным и муниципальным служащим, осуществляющим надзорные и контрольные функции в жилищной сфере, а также ученым-правоведам, преподавателям, аспирантам и студентам юридических вузов.
Монография подготовлена по результатам научно-исследовательской работы по Государственному заданию Финуниверситета 2013 года.
Информационная поддержка при подготовке монографии оказана СПС «Консультант Плюс».
УДК 347.254(075.8)
ББК 67.404.2я73
© Коллектив авторов, 2014
© ООО «Проспект», 2014
Введение
В настоящее время в Российской Федерации доля ветхого и аварийного жилищного фонда составляет 3,1 % жилья. Больше всего ветхого и аварийного жилья в следующих субъектах Российской Федерации: в Магаданской области – 11,1 %; Республике Саха (Якутия) – 14,4 %; Республике Дагестан – 18,9 %; Республике Тыва – 19,1 % и Республике Ингушетия – 20,8 %1.
Хотя в целом по России за последние 5 лет наметилась тенденция к уменьшению доли ветхого и аварийного жилья на 0,1 %, но в 50,6 % регионах доля этого фонда в среднем выросла на 0,8 %.
Больше всего площадей жилищного фонда, требующего капитального ремонта, находится в таких населенных пунктах, как Кысыл-Сыр (Якутия) – 92,1 %; город Облучье (Еврейская автономная область) – 91,4 %; поселок Медведево (Марий-Эл) – 86,3 %; поселок Заиграево (Бурятия) – 85,6 %; поселок Нижнеангарск (Бурятия) – 82,5 %; поселок Серебряный Бор (Якутия) – 80,9 %; поселок Александро-Невский (Рязанская область) – 71,8 %; поселок Чокурдах (Якутия) – 66,2 % и поселок Солнечный (Якутия) – 61,6 %2.
Приведенные статистические данные обосновывают необходимость своевременного выявления этого фонда, постановки его на учет и принятия неотложных мер по капитальному ремонту помещений аварийного жилищного фонда и сносу домов ветхого жилищного фонда, что является одной из гарантий защиты прав граждан на благоприятные условия проживания.
Проблемы совершенствования выполнения контрольно-надзорных функций федеральными органами исполнительной власти довольно часто обсуждаются не только представителями научного сообщества, но и должностными лицами органов государственной власти3.
Важную роль в этой дискуссии играют инициативы Президента Российской Федерации. Так, о необходимости оптимизации различных составляющих государственного контроля было сказано Президентом Российской Федерации в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 05.11.2008, Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 гг. (утв. Президентом РФ от 31.07.2008 № Пр-1568).
Указом Президента РФ от 15.05.2008 № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» Правительству Российской Федерации было поручено разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов, предусматривающих усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). Следствием данного Указа Президента Российской Федерации стало принятие Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»4 (далее – Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ), вступившего в силу с 1 мая 2009 г.
Надзорная, контрольная деятельность в жилищной сфере в Российской Федерации характеризуется межотраслевым характером правового регулирования, разноуровневым субъектным составом, что является причиной несогласованности большей части правовых предписаний. Также следует отметить и несовершенство системы органов надзора и контроля, которая заключается в отсутствии иерархической подчиненности имеющихся органов на федеральном уровне. Система органов надзора и контроля в жилищной сфере скорее состоит из служб, ведомств и органов, на которые в большей части случаев возложены одни и те же определенные надзорные и контрольные функции, что приводит, с одной стороны, к дублированию полномочий и отсутствию комплексного характера их деятельности, а с другой стороны, к наличию круга важных направлений деятельности, оказавшихся вне предмета надзора и контроля. Все это является одной из причин неэффективного функционирования органов надзора и контроля в жилищной сфере.
Надзорную и контрольную деятельность в жилищной сфере регулируют более четырехсот нормативных правовых актов, в число которых входят законы, постановления, указы. Такое количество нормативных правовых актов в этой области без попытки их систематизировать скорее дезорганизует работу системы органов жилищного надзора и контроля, нежели определяет порядок их работы. В то же время обилие нормативных правовых предписаний разноотраслевого характера при отсутствии систематизированного источника правового регулирования негативно сказывается также и на деятельности поднадзорных (подконтрольных) субъектов, так как они не имеют четкого представления о приоритетном характере своей деятельности, который может быть предметом надзора (контроля). Полномочия органов исполнительной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях часто дублируются.
Результатом такого положения является незащищенность прав граждан в жилищной сфере, увеличение числа случаев нарушения финансовой дисциплины управляющими компаниями, ухудшение качественного состояния жилищного фонда, судебные споры по поводу правомерности осуществления надзорных (контрольных) проверок отдельными субъектами контрольно-надзорной деятельности в жилищной сфере.
Такое положение в системе жилищного контроля сигнализирует о незавершенности этой системы, отсутствии ее целостности и четких правовых оснований деятельности.
Работу по совершенствованию организации и осуществления надзора и контроля в жилищной сфере, как представляется авторскому коллективу, необходимо начинать с выявления и анализа существующих проблем, не позволяющих эффективно решать насущные задачи.
Можно утверждать, что сегодня отсутствует не только единая система жилищного надзора и контроля, но и единая концепция ее формирования.
В федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах не разграничиваются понятия контроля и надзора. Из содержания правовых норм следует, что законодатель применяет контроль и надзор как взаимосвязанные дефиниции. Кроме того, в действующем административном законодательстве не определены общие правовые основы осуществления административной контрольно-надзорной деятельности и основы административно-правового статуса органов и учреждений, реализующих функции административного контроля, надзора.
Актуальность исследования обусловлена и тем, что в связи с реформой системы федеральных органов исполнительной власти с одновременным пересмотром их структуры в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 на федеральном уровне надзорные функции за деятельностью соответствующих государственных и муниципальных органов, осуществляющих контроль за соблюдением требований градостроительного и жилищного законодательства, обязательных норм и правил, регулирующих строительную деятельность, по вопросам обеспечения безопасности зданий, повышения их эксплуатационной надежности, была возложена на Федеральную службу по технологическому надзору. Однако в дальнейшем при реструктуризации исполнительных органов власти эта функция ни одному из вновь созданных органов не была передана.
Прокурор Советско-Гаванской городской прокуратуры Хабаровского края Собчук М. В. справедливо отмечает, что дело не просто в нарушениях установленных правил должностными лицами или в недостатке бюджетных средств. Проблема, по его мнению, заключается в том, что еще недостаточно урегулирована деятельность уполномоченных органов и должностных лиц в сфере жилищно-коммунального хозяйства5. Этот недостаток можно отнести и к деятельности надзорных и контролирующих органов в жилищной сфере.
Наряду с проблемами организационного характера имеются и иные проблемы. Прежде всего речь идет о пробелах в нормативно-правовом регулировании, что непосредственно сказывается в процессе юрисдикционной деятельности судебных органов, правоприменительной практики органов жилищного надзора и контроля.
Цель данной работы – разработать предложения по совершенствованию деятельности системы государственных органов, осуществляющих надзорные функции в жилищной сфере, на основе оптимизации законодательной базы, регламентирующей их деятельность.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля.
Предметом исследования являются действующее российское и зарубежное законодательство в сфере государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля, правоприменительная практика в исследуемой сфере, а также доктринальные положения о соотношении категорий надзора и контроля.
Методологической основой работы стал общенаучный метод диалектики. Также в процессе исследования были использованы специальные научные методы: логический, сравнительно-правовой, системно-структурный, системно-функциональный и контент-анализ текстов нормативных правовых актов и судебных решений. При осуществлении научного исследования авторский коллектив руководствовался требованиями основополагающих гносеологических принципов восхождения от абстрактного к конкретному, объективности, всесторонности и полноты исследования.
Эмпирическую основу исследования составили федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регламентирующие порядок организации и осуществления государственного надзора и муниципального контроля в жилищной сфере, а также результаты правоприменительной деятельности арбитражных судов и судов общей юрисдикции по рассмотрению заявлений (исков) по оспариванию решений органов государственного жилищного надзора и органов муниципального жилищного контроля. Исследование основывалось на результатах анализа научных трудов, объектом исследования которых являлись общественные отношения, складывающиеся в жилищной сфере в целом и, в частности, в сфере оказания жилищно-коммунальных услуг, осуществления надзора и контроля в жилищной сфере.
В результате исследования проанализировано состояние правового обеспечения осуществления государственными органами надзорных функций в сфере жилищных правоотношений; сформулированы предложения о разработке программы подготовки сотрудников управляющих компаний в целях совершенствования их деятельности.
Практическое использование полученных результатов позволят исключить дублирование проверочных мероприятий на разных уровнях осуществления государственного надзора и муниципального контроля в жилищной сфере, повысить эффективность защиты жилищных прав граждан, уменьшить случаи злоупотреблений в сфере оказания жилищно-коммунальных услуг, придать деятельности компетентных органов объективности и гласности.
Глава 1
Теоретико-правовые основы осуществления жилищного надзора в Российской Федерации
1.1. «Административный надзор» и «государственный жилищный надзор» как теоретические дефиниции
Научный и практический интерес к административному надзору в настоящее время вызван рядом объективных и субъективных факторов, в первую очередь связанных с проведением административной реформы6 и принятием Концепции административной реформы на период 2006–2010 гг.7
Понятие «административный надзор» достаточно широко используется в современной законодательной базе, а в юридической литературе по данной правовой категории среди ученых-административистов ведутся научные споры и дискуссии.
Единого общепринятого подхода к данному понятию пока не выработано, хотя, очевидно, административный надзор является функцией исполнительной и муниципальной власти и проявляет себя на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Понятие «административный надзор» вошло в категориальный аппарат юридической науки на рубеже 60-х гг. XX в. В этот же период термин «административный надзор» был закреплен в законодательстве, а именно в Положении об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденном Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26.07.1966 № 5364-VI8.
И это первый, наиболее узкий подход к понятию административного надзора, ибо он состоит в отождествлении административного надзора со специальным видом правоохранительной деятельности. Иными словами, сфера применения административного надзора охватывает в этом случае только наблюдение за исполнением специальных правил и требований, установленных законами, актами правительства, ведомственными актами, а также и самими органами, осуществляющими этот надзор9. В этом определении подчеркивается, что административный надзор является только функцией милиции.
Второй подход к решению рассматриваемой проблемы также имеет публично-правовую направленность, но значительно расширяет сферу применения административного надзора; помимо деятельности только правоохранительных органов, в него включается деятельность специализированных государственных инспекций10.
Таким образом, согласно двум первым подходам административный надзор учеными-административистами рассматривался как специализированная функция правоохранительных органов и государственных инспекций по наблюдению за исполнением специальных правил и норм, установленных уполномоченными на то органами.
Третий подход более уже трактует административный надзор как специфическую правовую форму управленческой деятельности органов государства11. В юридической литературе административный надзор часто отождествляется с контролем, но ряд ученых считают, что это два разных понятия и их не следует отождествлять.
В настоящее время дискуссионными остаются вопросы, касающиеся определения правовой природы административного надзора; проблеме административного надзора уделяется существенное значение, изучению подвергаются различные аспекты данного явления12.
В юридической литературе административный надзор, как правило, рассматривается в соотношении с контролем13.
По мнению М. С. Студеникиной, контроль осуществляется в отношении организационно неподчиненных субъектов14, с чем трудно согласиться.
Административный надзор имеет не только общие черты с контролем, но и отличия, поэтому его необходимо отграничить от контроля.
При раскрытии сущности административного надзора необходимо использовать интеграционный подход, включающий следующее:
– назначение административного надзора, т. е. обеспечение безопасности и защита законных прав и интересов государства, общества и граждан, что возможно лишь при непосредственном влиянии государства на данные процессы путем правового воздействия;
– инструментарий административного надзора, т. е. специальные методы, способы, приемы (охрана, защита и правовое регулирование поднадзорных объектов), с помощью которых достигаются задачи и цели административного надзора;
– процедурную регламентацию административного надзора, ибо для органов и должностных лиц, осуществляющих административный надзор, характерна административно-процедурная деятельность;
– оценку результатов административно-надзорной деятельности, которая направлена на определение соответствия поднадзорного объекта тем параметрам, которые указаны в законе;
– применение мер государственного принуждения.
Таким образом, административный надзор представляет собой функцию федеральных и региональных специализированных органов исполнительной власти по обеспечению законности, конституционных прав и свобод, безопасности в соответствии с законодательными надзорными процедурами в отношении неподчиненных юридических и физических лиц с использованием совокупности специальных юридических приемов, способов и методов, влияющих на производственную и иную деятельность поднадзорного объекта.
В настоящее время в Российской Федерации существует значительное количество государственных органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор. Действующая система и структура федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». В данном нормативном правовом акте сохранена трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти, установленная Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с ним в систему федеральных органов исполнительной власти включены три вида государственных органов: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. При этом осуществление функций по контролю и надзору было возложено на такой вид федеральных органов исполнительной власти, как федеральные службы. Они являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, при этом их деятельность в области контроля и надзора в нормативных правовых актах не разграничена. Поэтому с учетом выявленных признаков необходимо формировать административно-надзорную деятельность в жилищной сфере.
С 1 августа 2011 г. государственный жилищный надзор осуществляется исключительно уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Он включает предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами власти, юридическими и физическими лицами требований жилищного законодательства и нормативных актов об энергосбережении.
Органы государственного жилищного надзора проверяют соблюдение правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и порядка предоставления коммунальных услуг. Вместе с тем этими органами не осуществляется надзор в области защиты прав потребителей.
Разъяснено, что территориальными органами Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее – Роспотребнадзор) могут рассматриваться материалы проверок, проведенных по вопросам соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований жилищного законодательства. Это, в частности, касается правоотношений с участием граждан по вопросу предоставления им коммунальных услуг. По результатам проверок территориальные органы Роспотребнадзора могут обратиться в суд с заявлением в защиту прав и законных интересов неопределенного круга потребителей коммунальных услуг или вступить в рассматриваемое судом дело для дачи заключения в целях защиты прав потребителей. Кроме того, должностными лицами Роспотребназора могут быть возбуждены дела об административных правонарушениях.
В полномочия Роспотребнадзора не входит оценка обоснованности (проверка правильности) ценообразования в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг. Федеральный государственный контроль (надзор) в этой области осуществляется Федеральной службы по тарифам (далее – ФСТ России).
Как известно, 1 августа 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 242-ФЗ), которым среди прочего был внесен ряд изменений в положения Жилищного кодекса РФ (далее – ЖК РФ), в частности, в ст. 20, касающуюся распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений.
При этом новой редакцией ст. 20 ЖК РФ было не только введено понятие государственного жилищного надзора, но и установлено, что государственным жилищным надзором является исключительно региональный государственный надзор, общее определение которого приведено в п. 3 ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Однако внесенные изменения не затронули полномочия других субъектов надзорно-контрольной деятельности в жилищной сфере (Роспотребнадзора, ФСТ России).
Таким образом, систему государственных органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор в сфере жилищно-коммунального хозяйства (далее – ЖКХ), можно рассматривать на двух уровнях:
– первый уровень: Федеральные органы исполнительной власти, которые в соответствии с действующим законодательством РФ уполномочены на осуществление функций по надзору – Роспотребнадзор, ФСТ России;
– второй уровень: Государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации – государственные жилищные инспекции15.
На муниципальном уровне осуществляется муниципальный контроль органами муниципальной власти или отдельными должностными лицами.
1.2. Доктринальное определение предмета надзорной деятельности в юридической литературе
Как известно, государственная функции по контролю и надзору предполагает прежде всего осуществление действий по контролю и надзору за соблюдением субъектами права общеобязательных правил поведения.
В работе «Административно-правовая ответственность за правонарушения в сфере жилищных правоотношений»16 дается анализ статистических данных, связанных с работой органов прокуратуры по выявлению нарушений жилищного законодательства.
Увеличилось количество дел о выселении граждан из жилых помещений. Например, если в 2003 г. с участием прокуроров было рассмотрено 40,5 тыс. дел о выселении, то за 2007 г. эти цифры возросли и составили соответственно 47,2 тыс. дел о выселении (+16,5 %). Из рассмотренных судами 76,7 % таких дел на начало 2008 г. удовлетворено более 4 тыс. исковых заявлений.
В 2007 г. прокурорами рассмотрены 101,6 тыс. жалоб на нарушения жилищного законодательства, из них 22 тыс. признаны обоснованными, и жилищные права граждан восстановлены.
В то же время возросло количество дел, связанных с нарушением законодательства должностными лицами и органами исполнительной власти. Так, в 2007 г. количество дел данной категории возросло на 10,6 % и при этом на 3,6 % увеличилось число удовлетворенных жалоб (до 6,5 тыс.).