Принцип законности: современные интерпретации

Авторы:

Антонов М. В., канд. юрид. наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (Санкт-Петербургский филиал); Баранова М. В., д-р юрид. наук, канд. культурологии, почетный работник высшего профессионального образования РФ, член Российской академии юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России; Беляев М. А., канд. филос. наук, научный сотрудник сектора философии права, истории и теории государства и права Института государства и права Российской академии наук; Ветютнев Ю. Ю., канд. юрид. наук, доцент кафедры теории и истории права и государства Волгоградского института управления – филиала РАНХиГС при Президенте РФ; Вопленко Н. Н., д-р юрид. наук, почетный работник высшего профессионального образования РФ, профессор кафедры теории и истории государства и права Волгоградского института бизнеса; Денисенко В. В., канд. юрид. наук, доцент кафедры теории государства и права, международного права и сравнительного правоведения Воронежского государственного университета; Купцова О. Б., канд. юрид. наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России; Малиновский А. А., д-р юрид. наук, профессор, зав. кафедрой теории права и сравнительного правоведения МГИМО (Университет) МИД России; Честнов И. Л., д-р юрид. наук, заслуженный юрист РФ, профессор кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры РФ.

ebooks@prospekt.org

© Коллектив авторов, 2019

© ООО «Проспект», 2019

Законность: вчера, сегодня, завтра (предисловие к коллективной монографии)

М. А. Беляев, В. В. Денисенко

Вниманию читателей предлагается коллективный труд, посвященный одному из ключевых понятий юриспруденции – законности. Это понятие является настолько традиционным и устоявшимся в употреблении, что, видя его вынесенным в заголовок книги, некоторое время можно пребывать в состоянии недоумения, поскольку решительно непонятно, что нового исследователи, пусть даже и весьма авторитетные, могут сказать на данную тему. Однако этой наивной установке допустимо противопоставить, по крайней мере, два возражения. Во-первых, фундаментальные научные понятия, как правило, ценны не новыми аспектами содержания, а тем кристаллизованным в них общим смыслом, в котором оказываются выражены определенные культурные достижения человечества. Поэтому каждое новое обращение к таким понятиям значимо в пропедевтическом отношении, ибо социализирует личность как интеллектуально, так и морально. Во-вторых, сама по себе законность, конечно, не нуждается в радикальном переосмыслении, но концепты науки не существуют изолированно друг от друга, скорее даже наоборот – их нерасторжимая связь лишь иногда оказывается ослабленной или разорванной – и то в силу определенных логических потребностей, как это бывает, например, при дефинировании. В обычном же состоянии научного дискурса, когда налицо диалектическое единство статики и динамики, от общих понятий протягиваются незримые семантические связи во все тексты, производимые сообществом, как актуальные, так и потенциальные. Сетевая структура предполагает возможность установить связь между любыми двумя понятиями науки, даже если одно из них находится в центре сети, а второе – на самой дальней периферии. Поэтому обновление тезауруса юридических дисциплин непременно затрагивает и такие понятия, как «законность», «правопорядок», «справедливость», «демократия», «равенство» и др. Ну а с тем фактом, что понятийный аппарат права постоянно впитывает в себя новую терминологию, причиной чего является активное нормотворчество (хотя и не одно лишь оно), спорить, как нам хочется надеяться, никто не будет.

Важно иметь в виду, что в исследовательской литературе законность понимается многопланово. Это, прежде всего, правовой принцип, руководящая идея, отвлеченная от частностей, сопровождающих ее реализацию. Функциональное назначение любого принципа – регулирование отношений на более высоком уровне, нежели это делается посредством конкретных нормативных предписаний. Принцип законности экономичен с точки зрения юридической техники, поскольку, коль скоро существует правило «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы», нет нужды закреплять эту же обязанность в отношении, например, каждого органа государственной власти по отдельности, особенно учитывая, что их перечень отнюдь не является неизменным. Но принцип законности обладает особой важностью и с точки зрения юридической эпистемологии. Здесь атрибут «фундаментальный» нужно трактовать весьма точным образом. Дело в том, что наиболее распространенным в науке способом обоснования утверждений является сведение их к базовым суждениям (или единственному базовому суждению), которые далее уже не обосновываются. Они представляют собой твердое основание, базис или фундамент, а их пересмотр равнозначен научной революции. Именно так обстоит дело с законностью в юриспруденции. Когда мы желаем понять, к примеру, смысл ч. 1 ст. 195 ГПК РФ, устанавливающей, что решение суда должно быть законным и обоснованным, некоторую помощь в этом нам оказывает разъяснение, данное в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении». Пункт 2 этого постановления гласит, что решение является законным, «когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права»1. Вводя это общее правило, Пленум ВС РФ уточняет: «Если имеются противоречия между нормами процессуального или материального права, подлежащими применению при рассмотрении и разрешении данного дела, то решение является законным в случае применения судом в соответствии с частью 2 статьи 120 Конституции Российской Федерации, частью 3 статьи 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» и частью 2 статьи 11 ГПК РФ нормы, имеющей наибольшую юридическую силу». Разъяснения даны подробные, так что напрасно уточнять, в силу каких оснований следует применять нормы сообразно их юридической силе (а не каким-то другим образом), ибо ответ на этот вопрос состоит всего лишь в отсылке к принципу законности. Об основаниях самого принципа интересоваться уже даже не бессмысленно, а просто иррационально. Скажем иначе: если некто ставит под сомнение обязанность всех без исключения следовать закону, он не может получить юридического ответа на свои сомнения. Безусловно, ему дозволяется выйти в сферу нравственной философии или социологии, где его могут посетить некие прозрения на сей счет (не такие уж и бессмысленные, надо отметить), но правовая доктрина такому сомнению помочь не в силах.

Из сказанного следует, что обращение к законности как принципу организации правовой системы полезно как для тренировки абдуктивного мышления, т. е. вывода наилучшего общего объяснения для отдельных юридических установлений, так и для умения определять границы сферы права как предмета мысли. Критика основополагающих принципов никем не может быть запрещена (это было бы проявлением какой-то дурной идеологии), но осуществить ее внутри определенного дискурса оказывается невозможным по чисто познавательным причинам, поскольку эти принципы конститутивны и трансцендентальны. С другой стороны, философская критика правовых принципов, если она образует некую систему, не может быть возвращена в поле юриспруденции во всем своем богатстве, так как языковые ресурсы этого поля специфичны по выполняемым задачам и одновременно весьма ограниченны. Так что разница между теорией права и философией права видна всегда достаточно отчетливо (в том случае, конечно, если перед нами настоящая теория и настоящая философия, т. е. социальная критика, рефлексивно соотнесенная с собственными основаниями, а не просто мировоззрение, искусно выраженное в общих понятиях и категориях). Исключение не составляют и главы данной книги.

С другим измерением законности мы сталкиваемся при принятии соответствующими субъектами юридически значимых решений. В данном случае законность можно определить как метод или способ деятельности. Это приблизительная дефиниция, но приемлемая. Здесь речь идет не об устройстве правовой системы, а о том поведении, благодаря которому – если оно периодически воспроизводится – система не превращается в законченный набор формальностей. Кстати сказать, чисто формальное право («право в книгах») было бы идеальным с точки зрения логики, так как оно лишено противоречий, в особенности на уровне принципов (в силу их малочисленности), а кроме того, не нуждается в изменениях, но лишь в дополнениях, образуемых по модели дедуктивного следствия из общих посылок (тех же самых принципов). Реальный же правопорядок – система, постоянно поддерживаемая в открытом, незавершенном состоянии, причиной которого можно считать многовариантность выбора, открывающуюся перед каждым, кто должен применять право. В жизни нет тех значений, которые есть в юридическом языке, поэтому решение субъекта есть акт не интеллектуальный, а преимущественно волевой. Он был бы интеллектуальным, если бы речь шла исключительно о сравнении похожих между собой объектов, но поскольку между должным и сущим всегда был и будет разрыв (благодаря философии, он никогда не затушевывался, но напротив, снова и снова обнажался, пробуждая вечные вопросы), сопоставительный подход в правовой деятельности не исчерпывает собой всего разнообразия прилагаемых субъектом усилий по реализации правовых предписаний. Говоря иначе, законность, понимаемая как метод, является или может являться содержанием волевого аспекта деятельности, трансформирующей семантически и логически неопределенный хаос повседневного существования в высокодифференцированный предмет правового регулирования.

Если исходить из законности как принципа означает уметь установить между ней и самой отдаленной правовой нормой безусловную (интеллектуально-обязывающую) объяснительную связь, то законность как метод предполагает умение производить такие действия, в которых проявляется связь причинно-следственная. Субъект здесь берет на себя ответственность за принимаемое решение, а степень выводимости оснований его поведения из того или иного юридического текста играет подчиненную роль. Идеал законности в данном случае должен быть всецело усвоен, интериоризирован, и тогда он будет действовать вне зависимости от степени просвещенности конкретного лица, страха ответственности и иных неправовых обстоятельств. Законности как методу следует обучать (а законность как принцип кажется чем-то очень простым, чуть ли не тривиальным, пригодным для моментального усвоения), собственно, этим и должны заниматься юридические вузы или факультеты.

Наконец, следует сказать о третьем измерении законности, рассмотрев ее как состояние, т. е. совокупность фактических данных, выделенную из массива прочих фактов по определенным критериям. Достаточно ознакомиться с подходящими авторитетными источниками, чтобы понять, о чем идет речь. К примеру, в докладе Академии Генеральной прокуратуры РФ «Законность: состояние и тенденции в 2010–2014 гг.» имеется раздел 3 «Комплексная оценка состояния законности в различных сферах», в котором приведены следующие подразделы:

• общая тенденция состояния правонарушаемости;

• состояние конституционной законности;

• состояние законности в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

• состояние законности в сфере охраны прав несовершеннолетних;

• состояние законности в сфере экономики;

• состояние законности в сфере защиты прав предпринимателей;

• состояние законности в сфере экологии;

• состояние законности в таможенной сфере;

• состояние законности в транспортной сфере;

• состояние законности в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах;

• состояние законности при производстве предварительного дознания и следствия;

• состояние законности при производстве по делам об административных правонарушениях;

• состояние законности в исполнительном производстве;

• состояние законности в сфере исполнения уголовных наказаний2.

Очевидно, что данные подразделы структурированы тематически, сообразно задачам, возложенным на органы прокуратуры Конституцией РФ и федеральным законом. Посмотрим, как наполняется конкретный раздел на примере разд. 3.5 «Состояние законности в сфере экономики». Вначале приведена общая характеристика экономики России в 2010–2014 гг., перечислены основные негативные тенденции, сведены в таблицы экономические и социальные показатели развития России с 2009 по 2013 гг. Далее подробно охарактеризованы те факторы, которые предопределяли приоритеты надзорной деятельности прокуратуры в указанный период. Представлена статистика выявленных нарушений (причем показано, что активизация правотворчества не оказала должного позитивного влияния на состояние законности в сфере экономики), охарактеризованы отдельные сферы надзора (бюджетное законодательство, система государственного и муниципального заказа, сфера ЖКХ, законодательство о государственной и муниципальной собственности). Приведены важные предложения по оптимизации контрольно-надзорных мероприятий в отношении субъектов предпринимательской деятельности и т. д. В общем, здесь дана развернутая картина или даже схема того, в каких «точках» публичная власть воздействует на общественное бытие, направляя его в упорядоченное русло, а показатели зарегистрированных правонарушений (и, соответственно, данные о том, как органы прокуратуры реагируют на это) здесь выполняют роль обратной связи, необходимой для нормального функционирования любой достаточно сложной системы, что технической, что человеческой.

Этот беглый взгляд на законность в ее третьем значении позволяет понять главное. Фактическое состояние общества (для простоты можно приравнять его к эмпирически наблюдаемому) самым тесным образом связано и с законностью как принципом права, и с законностью как методом осуществления деятельности, но при этом на исполнение законов оказывают влияние и иные факторы, общее количество которых чрезвычайно велико. Правовая система иногда не имеет возможности их регулировать, иногда просто не распознает, поскольку они не могут быть зафиксированы с помощью юридического языка. Поэтому фактичность законности остается до некоторой степени неопределимой и непрогнозируемой в своей конкретности, а кроме того, не зависящей от значимости одноименной руководящей идеи. Наверное, было бы точнее сказать, что разрыв между тремя аспектами одной сущности всегда может быть восстановлен, но приемы и способы такого восстановления далеко не всегда открываются заинтересованному наблюдателю как очевидные.

Подводя итог предисловию, мы хотели бы еще раз обратить внимание на то, что законность – тема для правовой науки комплексная и не завершенная, притом не в силу внутреннего содержания, а по причине крайне сложно выполняемых на практике требований, которые данный принцип предъявляет к реальности. Показательно, что зарубежная мысль тяготеет к иному концепту, известному у нас как «верховенство права» (rule of law), который, с нашей точки зрения, эпистемологически является еще более неоднозначным. Он предполагает несовпадение права и закона, самоограничение власти именно посредством права, а также возможность измерения степени данного самоограничения (см. Индекс верховенства права, ежегодно публикуемый некоммерческой неправительственной организацией World of Justice Project). Не исключено, что отечественная наука обратит более пристальное внимание как на сам концепт, так и особенно на методы его социологического изучения (известно, что любой рейтинг не свободен от натяжек и условностей – важно только понять, в чью пользу они работают и, соответственно, против чего/кого они нацелены). Рискнем высказать и более общую гипотезу: если верно, что лучшие идеи и практики непременно оказываются предметом заимствования, то мы спокойны: теме «Законность» в ближайшие годы определенно не грозит отсутствие научной проблематизации.

Глава 1

Теоретико-правовое содержание категории «законность»

Н. Н. Вопленко

Законность – одна из универсальных, стержневых категорий правовой науки, обеспечивающая единство общетеоретических и отраслевых наук и их выход на практику в качестве основополагающего критерия ее правильности. В общей теории права понятие законности продолжает оставаться дискуссионным, что, впрочем, не мешает идентификации данного явления в юридической практике, которая исходит из того, что законными признаются такая деятельность в сфере права и ее результаты, которые не противоречат действующему законодательству и, следовательно, являются правомерными. Дискуссионный характер общего понятия законности и ее определения в значительной степени обусловлен многообразием выполняемых ею социально-юридических функций. Действительно, инструментальная роль законности многогранна, а ее связи с другими явлениями социальной и правовой жизни способствуют формированию в общественном сознании весьма сложного образа «права в действии», затрудняющего познание собственного содержания. Такое состояние отражается и в наиболее типичных определениях понятия законности. Так, Н. Г. Александров и И. С. Самощенко рассматривали законности как правовой режим господства права3; М. С. Строгович – как принцип деятельности органов государства, должностных лиц, общественных объединений и граждан4; С. С. Алексеев и А. Ф. Ефремов – как принцип права5; Л. С. Явич и С. Э. Жилинский – как соответствие правовой деятельности закону6; П. М. Рабинович – как состояние правомерности человеческой деятельности7. Ю. П. Еременко видит в законности конституционную обязанность правомерного поведения8; А. Б. Лисюткин – правовую форму движения общества к состоянию правомерности9; Н. В. Витрук – идею, требование и режим реального выражения права в законах государства10; Н. Н. Вопленко и В. В. Демидов – систему социальных и юридических требований правомерного поведения11 и т. д.

Все эти подходы к пониманию законности основываются на выделении в ней наиболее важных функциональных характеристик, а порою и абсолютизации их при формулировании общего понятия. Между тем перечень выполняемых законностью функций в общественной и правовой жизни достаточно широк, и его можно продолжить. Так, законность вполне правомерно рассматривать в качестве:

• нормативной предпосылки правового порядка;

• центральной идеи правовой культуры;

• нормативного стержня механизма правового регулирования;

• инструмента легализации справедливости в сфере права;

• юридического средства борьбы с преступностью;

• основной идеи правовоспитательной работы;

• одной из основных функций государства, реализуемой в деятельности по охране прав и интересов общества, охране правопорядка и т. д.

Все это свидетельствует о многоплановости понятия законности и ее обусловленности многообразием функций права. Однако это не снимает вопроса о поиске и выделении существенных свойств самой законности, позволяющих определить ее понятие. К таким признакам, на наш взгляд, следует отнести:

а) наличие законодательства в качестве нормативной основы законности;

б) систему социальных и юридических требований правомерного поведения всех субъектов права;

в) правомерность деятельности субъектов по созданию и реализации права как практический результат осуществления законности.

Законодательство в широком смысле, включающее в себя законы, а также основанные на них подзаконные нормативные акты и дополнительные источники права, санкционированные государством, составляет нормативную «почву» законности. Думается, ушло в прошлое ограниченное понимание законности, якобы требующее соблюдения только законов и некоторых иных актов высших органов государственной власти, высказанное в работах А. Е. Лунева, С. С. Студеникина, Ц. А. Ямпольской и отчасти М. С. Строговича12. Так, три первые автора связывали законность с необходимостью соблюдения законов, указов Президиума Верховного Совета СССР, постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, а М. С. Строгович подчеркивал, что «сущность законности составляет соблюдение и исполнение именно законов», хотя и уточнял, что изданные на основе законов подзаконные акты также подлежат неуклонному соблюдению13. Очевидно, что подобные ограничения нормативной силы законности противоречат такому фундаментальному свойству права как системность правовых норм, иерархичность их юридической силы. Поэтому вряд ли прав Н. В. Витрук, полагающий, что понимание законности как исполнения всех нормативно-правовых актов, всех правовых норм, установленных и санкционированных государством, объективно принижает значение закона в системе нормативно-правовых актов, и «законность есть исполнение закона и только закона»14. Более того, по его мнению, содержание законности «составляет само наличное законодательство, а также законодательство, которое адекватно выражает правовые принципы, общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и интересы человека, объективные тенденции социального прогресса»15.

Здесь необходимо возразить, что содержание законности не составляет законодательство, каким бы оно ни было совершенным, содержание составляют требования его неуклонного соблюдения. Само же законодательство составляет лишь юридическую почву, нормативную основу возможной законности. Она же выглядит как основанная на всеобщей государственной обязательности система требований правомерного поведения всех субъектов, оказавшихся в сфере действия законодательства. Основное же замечание состоит в том, что содержанием, а точнее, предпосылкой законности автор называет лишь такое законодательство, которое адекватно воплощает в себе принципы, общечеловеческие идеалы, потребности, интересы человека и объективные тенденции социального прогресса. Возникает закономерный вопрос о том, как быть с несовершенным законодательством, «условным», по терминологии наших законодателей в Федеральном Собрании РФ? Если кому-то оно кажется таковым, то его можно не соблюдать? Ни для кого не является секретом, что многие нормативные акты современной России и их отдельные нормы не являются совершенными, а тем более не соответствуют «объективным тенденциям социального прогресса», и, следовательно, в соответствии с мыслью Н. В. Витрука, в юридической практике следует руководствоваться «выборочной» законностью, то есть субъективным произволом в оценке качества и степени обязательности конкретных правовых требований.

Подобные рассуждения о «выборочной», «ограниченной» законности являются своеобразным отголоском так называемой концепции «правозаконности», получившей в последние годы значительное распространение в научной литературе. Она возникла как попытка преодоления формального характера требований неуклонного соблюдения права в условиях несовершенства действующей системы законодательства и необходимости повышения гуманистической природы права в обеспечении прав и свобод личности. Как пишет С. С. Алексеев: «Правозаконность означает строжайшее и неукоснительное проведение в жизнь не любых и всяких норм, а начал гуманистического права, прежде всего неотъемлемых прав человека, и, кроме того, также связанных с ними ряда других институтов… в том числе общедемократических правовых принципов, частного права, независимого правосудия»16. Аналогично отмечает А. А. Чечулина: «Квинтэссенцию правозаконности составляет постулат о том, что обязательность позитивного права может быть обусловлена именно и только его правовой природой, особым содержанием, выражающим естественные права человека»17. Все эти достойные уважения попытки связать требования неуклонного соблюдения правовых норм с практикой осуществления прав и свобод личности приводят к пониманию законности в качестве требования «реального выражения права в законах государства»18 и к формулированию понятий «правовой и антиправовой законности»19. Главная же идея этих рассуждений сводится к тому, что требования законности должны распространяться только на так называемые правовые законы и иные источники права, воплощающие в себе идеи свободы и справедливости. Правозаконность, следовательно, есть гуманистическое требование соблюдения правового законодательства, обеспечивающего права и свободы личности. И это, по мысли С. С. Алексеева, позволяет именовать данную теорию философией законности, отвечающей требованиям современного гражданского общества20.