Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

Система разделения государственной власти по вертикали связана с природой государства. На протяжении более 200 лет ученые изучают природу федерализма.

Родоначальником теории федерализма считается Иоханес Альтузиус (1562–1638), который разработал федеральную теорию народного суверенитета. Он утверждал, что федерация образуется в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размерам союзами. На различных уровнях общности все объединившиеся субъекты связаны между собой прямо или косвенно пактом, цель которого – разделение и использование благ на принципе равноправия. Он сделал вывод о том, что федерация в конечном счете не расчленяет, а интегрирует составные части.

Федерализм имеет давнюю историю.

Появление феномена федерализма в идеологии государственного строительства и его практическое становление тесно связано с европейской традицией строительства гражданского общества.

Именно в Европе возникли первые ростки современных представлений о демократических свободах и децентрализации власти. Они явились естественным продолжением христианских постулатов о равенстве людей перед Богом – независимо от места проживания и сословного происхождения, – которые, по сути, создали основу для формирования и реализации принципа равенства граждан перед законом.

Однако только в Новом Свете смогли воплотиться соответствующие установки в реальном государственном устройстве, да еще в границах большой, многонациональной страны. Здесь в последней трети XVIII в. на основе европейской практики того времени – английской политической системы с ее «стихийно» сформировавшейся традицией рассредоточения власти – были сформулированы принципы новой формы государственного устройства – федерализма.[46]

Американский федерализм реализовал идеи Ш. Монтескье о разделении властей. Он впервые наделил политической ролью суды, способностью их обеспечить возможность защищать права личности и независимость представителей всех ветвей власти от государственных служащих, предложил новый способ сочетания централизованного управления и местной автономии на основе закона, договорных отношений и согласительных процедур.

Американский федерализм возник более 200 лет назад. 4 июля 1776 г. 13 североамериканских колоний объявили независимость от Англии, осознав необходимость совместных действий в военной области и сотрудничества в целом.

В это время были приняты статьи Конфедерации, представлявшие собой Конституцию, на основании которой была создана лига суверенных штатов. В рамках Конституции штаты были обязаны сотрудничать в военной, внешнеполитической и других важных областях.

А. де Токвиль (1805–1859) писал, что американцы столкнулись с первой трудностью: речь шла о разделении власти таким образом, чтобы различные штаты, входящие в состав союза, продолжали управлять своими делами самостоятельно во всем, что касается их внутреннего благосостояния, и чтобы при этом вся нация, представленная союзом, существовала как единое целое и обладала бы властью, необходимой для обеспечения всех общих для нее потребностей[47].

Согласно статьям Конфедерации, штаты находились вместе лишь на вре-мя войны, и поэтому после успешного окончания войны с Англией Конфедерация полностью распалась в связи с созданием Соединенных Штатов.

Для того чтобы исправить недостатки статей (или, как сказано в Конституции 1787 г., «создать более совершенный союз»), Д. Вашингтон, А. Гамильтон, Д. Мэдисон и другие патриотические лидеры предложили штатам направить делегатов на Конституционный Конвент в Филадельфии в мае 1787 г. На этом собрании и была принята Конституция Соединенных Штатов.

Исследователи американского федерализма выделяют целый ряд его признаков. К примеру, Э. Коруин называет следующие шесть черт, характеризующих федеративную систему США:

1) союз автономных политических субстанций (штатов) ради общих целей;

2) разделение законодательных полномочий между национальным правительством и правительством штатов, где полномочия первого – законодательно закреплены, а полномочия последних – зарезервированы;

3) прямое действие обоих блоков полномочий внутри их сфер по отношению ко всем лицам и собственности в их территориальных пределах;

4) двойное гражданство, т. е. гражданское членство в двух политиях с совмещенными правами и свободами, а также обязанностями и ответственностью;

5) каждый уровень обеспечен полным аппаратом для претворения законов в жизнь – законодательным, судебным и административным;

6) верховенство национального правительства в пределах его сферы полномочий над любым конфликтным утверждением государственной власти.[48]

В противоположность тенденциям партикуляризма, или сепаратизма, американский федерализм был направлен главным образом на укрепление институтов федерального государства, в то время как федерализм в европейском мышлении возник ввиду опасности государственной централизации, и поэтому его последователи подчеркивали необходимость сохранения самостоятельности отдельных членов.

Федеративное государство находится по определению между двумя полюсами: конфедерацией и единым (централизованным) государством. Оно пытается эффективно урегулировать конфликт между многообразием и единством за счет (территориального) разделения государственных функций между двумя самостоятельными политическим субъектами – членами федерации и федеральным центром.

В федеративном государстве необходимо устанавливать подлинный баланс между унитарными и федеральными структурными элементами. Для достижения этого баланса нужно гораздо более активно, чем в условиях единого государства, заниматься регулированием.

Государственное право должно упорядочить существование и соотношение двух уровней: горизонтального уровня между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, вертикального уровня между субъектами федерации и федеральным центром. Необходимо обеспечивать безукоризненное распределение задач и разграничение компетенций, регулировать финансовые отношения, предусмотреть механизмы улаживания конфликтов и принять другие нормативные правовые акты, отвечающие специфике федеративного государства.

Федеративное устройство государства в наибольшей степени отвечает обеспечению мирного, соревновательного сосуществования национальных государств, усилению объективно наличествующих преимуществ и ослаблению негативных сторон в функционировании больших и малых стран. Через систему сдержек и противовесов, а также при широком участии общественности в политическом процессе, такое устройство позволяет исключить принятие крайних решений, поощрять многообразие в общественном развитии и противодействовать единообразию; на деле предоставлять каждому региону, каждой местности достаточно широкие полномочия для самостоятельного решения своих внутренних проблем, передав от них центру необходимый объем власти для выполнения функций, представляющих общий интерес.

По своей сущности федерализм есть средство урегулирования отношений и объединения людей в сообщество на разных уровнях территориальной организации власти. Он содержит в себе принципы позитивной, т. е. компромиссной и демократической, системы организации публичной власти и оказывается наиболее гибким способом гармонизации отношений в странах со стабильными характеристиками и полиэтничной культурой[49], а также в государствах, которым присущи стагнационные внутритерриториальные конфликты, создающие угрозу территориальной обособленности и сепаратизма отдельных регионов. Федерализм – это средство объединения государств и государственных объединений, которые тяготеют к единому союзному образованию.

Германия является унитарным федеральным государством. В ее истории практически не было периода ярко выраженного централизма. Раздробление Священной Римской империей германской нации, привело к беспрецедентной региональной и культурной децентрализации.

Федералистские структуры разного рода играли важную роль в истории Германии. Но федерализм в смысле государственности появился в Германии лишь сто двадцать лет тому назад. Первым германским федеральным государством был Северогерманский союз, возникший в 1867 г. Первым формальным федеральным государством стала Германская империя, образованная в 1871 г. Ее отличали сильные династические компоненты, гипертрофированный перевес Пруссии, на которую приходилось почти две трети населения и территории, а также вся финансовая система, превратившая империю в «нахлебника», так как главным источником общеимперских доходов были матрикулярные взносы (денежные отчисления) земель. Веймарская Республика, которая после катастрофы Первой мировой войны сталкивалась с проблемами из-за деления на земли с сильно отличающимися друг от друга политическими и экономическими потенциалами (например, население Пруссии составляло 41,8 млн человек, и она имела 26 из 66 мест в Рейхсрате, население Липпе насчитывало 188 тыс. граждан, и у нее было одно место в Рейхсрате), так и не смогла, несмотря на многочисленные попытки проведения «имперской реформы», удовлетворительно решить проблему отношений между центральным правительством и субъектами федерации.[50]

Современные теории федерализма широко используют знание прикладных наук – теории управления и кибернетики – для объяснения природы федеративного государства. Одним из достаточно популярных в мировой науке является понимание природы государства как социально-государственной системы с двумя уровнями управления.

Федеративным является государство, имеющее два уровня управления одной и той же территорией и одним и тем же населением, где каждому из названных уровней управления гарантирована автономия, по крайней мере, в одной сфере деятельности[51]. Особенность федерализма состоит в том, что наряду с собственно федеративными связями в модели конкретного государства присутствуют элементы унитаризма и конфедеративных отношений[52].

Американский исследователь Д. Циммерман также определяет федеративную систему через сравнение ее с унитарной и конфедеративной системами. Он пишет, что эта система соединяет в себе преимущества унитарной системы и конфедеративной, но в своей основе содержит сложные межуровневые отношения[53].

Можно выделить основные принципы образования и функционирования федеративной системы. Среди них: равноправие субъектов федерации, независимо от величины их территории или численности населения; плюрализм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой; широкие возможности субъектов федерации активно и беспрепятственно участвовать в федеративных политических процессах[54].

Исследователи американского федерализма выделяют целый ряд его признаков. Э. Корвин называет одну из черт федеративной системы – разделение законодательных полномочий между национальным правительством и правительствами субъектов, где полномочия первого законодательно закреплены, а полномочия последних зарезервированы[55].

Одной из характерных черт федеративных систем является плюрализм законодательной власти, так как в них существует как федеральный законодатель, так и свой собственный законодатель в каждой из составляющих федерации.

В данной проблеме наблюдаются три аспекта: материальное распределение законодательных полномочий, верховенство федерального законодательства и участие союзных образований в федеральном законодательстве.[56]

Право принимать законы является одним из основных атрибутов суверенитета во внутреннем устройстве государства. В недавно принятых конституциях различных стран содержатся подробные пояснения, касающиеся распределения материальных полномочий между законодательными властями разного уровня. Примером того могут служить Конституции Российской Федерации, Щвейцарии (новая федеральная Конституция от 18 апреля 1999 г.), а также Конституция Испании и статьи нового раздела V итальянской Конституции.

Большинство федеральных конституций относят к компетенции союзных образований остаточные полномочия: Соединенные Штаты (10‑я поправка), Германия (Основной Закон, ст. 70.1), Австрия (Конституция, ст. 15, любые законодательные или исполнительные действия, не относящиеся к компетенции Федерации, находятся в ведении администрации земель). То же самое относится и к итальянской Конституции; после принятия в октябре 2001 г. новой редакции главы V регионы осуществляют законодательную власть во всех областях, не отнесенных к компетенции государства (ст. 117). Статья 73 Конституции Российской Федерации основывается на аналогичном принципе.[57]

Вместе с тем во всех федеративных государствах наблюдается тенденция к развитию федерального законодательства в ущерб законодательству союзных образований.

Д. Елазар выделяет еще один элемент любой федеративной системы. Это наличие бессрочного союзного договора, который должен включаться в писаную Конституцию[58].

Следует отметить, что не существует единой модели федеративных отношений, например, федерализм в Индии, Канаде и Германии имеет различные формы. Россия также имеет много отличительных черт федерализма, которые связаны с особенностями политической системы, возникшей после распада СССР. Одна из таких черт – этнический характер федерализма, который проявляется в том, что Российская Федерация включает в себя субъекты двух типов: республики, образованные на территориях компактного проживания титульной нации (или группы наций), и регионы (все иные субъекты федерации), образованные только по территориальному принципу.

Выработка политического курса в федеративном государстве включает процесс соглашений, договоров, заключающихся на различных уровнях. Характерной чертой федерализма является то, что центральная власть в предусмотренных конституцией формах вовлекает субъекты федерации в процесс принятия решений[59]. Отличительной чертой этого процесса на федеральном уровне является «политика компромисса»[60].

Часть 1 ст. 1 Конституции России относит федеральную систему к основам российского государственного устройства. Статья 5 Конституции конкретизирует федеральную систему, говоря о конституционной автономии субъектов федерации (ч. 2 ст. 5), единстве системы государственной власти, распределения этой власти между органами государственной власти Российской Федерации, а также закрепляет принцип равноправия субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5).

Непосредственное детализованное устройство федеральной системы можно найти в третьем разделе Конституции, а именно в статьях с 65 по 79.

Большое значение для регулирования федеральной системы можно найти в третьем разделе Конституции, а именно в статьях с 65 по 79. Большое значение для регулирования федеральной системы имеют также положения, определяющие состав и компетенцию Совета Федерации (ч. 2 ст. 95, ст. 101 и 102).

Ряд положений Конституции, которые находятся в различных ее частях, имеют прямое отношение к федеративным отношениям. Статьи 106, 125 или ст. 130–133, регулирующие такие аспекты федеральных отношений, как участие субъектов федерации в процессе принятия федеральных решений или организация местного самоуправления. Анализ этих статей говорит о том, что подлинной децентрализации власти и наличия у субъектов государственности говорить рано.

Властные полномочия, входящие в компетенцию субъектов федерации, ограничены. Распределение государственных полномочий урегулировано в ст. 71 и 72 Конституции РФ. Перечень этих полномочий достаточно всеохватывающий, и для самих субъектов не остается практически никаких имеющих реальное содержание полномочий.

Закрепленные в ст. 71 и 72 Конституции РФ властные полномочия конкретизируются положениями ст. 76 в отношении законодательства и положениями ст. 77 в отношении исполнительной власти. На основании ч. 2 и 5 ст. 76 нормативные правовые акты субъектов, принятые по предметам совместного ведения, не должны противоречить федеральным законам: причем для федерации Конституция не предусматривает каких-либо ограничений по предметам, находящимся в совместном ведении.

Похожий унитаризм можно наблюдать и у исполнительной власти: организация структуры исполнительной и законодательной власти внутри субъектов федерации должна основываться на общих принципах, устанавливаемых федеральным законом.

Тем не менее, необходимо отметить наличие у членов федерации собственной законодательной и исполнительной власти; третья (судебная) власть представлена лишь частично. Статьи 118–126 содержат конституционное регулирование судебной власти. Во всей главе упоминаются лишь федеральные суды. Возможность субъектов осуществлять правосудие самостоятельно в Конституции не упоминается. Исходя из этого можно сделать вывод о том, что субъекты федерации не имеют права на самостоятельную судебную юрисдикцию: исключение составляют лишь конституционные суды субъектов РФ, являющиеся проявлением ограниченного суверенитета субъектов, а также суды, выходящие за рамки государственной судебной системы, например мировые суды.

Субъекты РФ не могут существовать без собственных надежных финансовых источников. Федерализм не имеет большой ценности в системе, в которой субъекты не располагают достаточными финансовыми средствами. В западных федеративных системах вопрос о жизнеспособности членов федерации зависит от того, принадлежит ли субъектам право собирать и устанавливать налоги.[61] Правовых норм, регулирующих эти проблемы и защищающие интересы субъектов на конституционном уровне нет.

Судебная практика поддерживает позицию федерального центра. Так, рассматривая вопросы, связанные с избирательным правом и избирательной системой, Конституционный Суд опирается на принцип соответствия правовых актов субъектов Конституции РФ. С точки зрения ст. 5 Конституции РФ регулирование подобных вопросов должно осуществляться с учетом избирательных прав граждан, закрепленных в конституциях субъектов федерации.

Конституционный Суд РФ неоднократно подтверждал право субъектов федерации на издание нормативных актов по предметам, находящимся в совместном ведении федерации и ее субъектов. Однако федерация может в любой момент, и без каких-либо для себя ограничений на законодательном уровне вмешиваться в урегулирование этих вопросов. В таких случаях субъекты федерации обязаны привести свое законодательство в соответствие с законодательством федерации.

В Российской Федерации существуют большие различие между субъектами федерации, а также между другими территориальными и этническими образованиями. Это положение заложено в Конституции. Существует наличие различных типов федеральных субъектов, что находится в противоречии с принципом равноправия субъектов федерации. Конституция делает различие между республиками, краями, областями, городами федерального значения и автономными округами, особенностью которых является то, что они одновременно являются как частью другого субъекта, так и частью самой федерации.

Дальнейшему расслоению федерации способствует также конституционная практика, например, такой инструмент, как федеративный договор. Часть 3 ст. 11 Конституции РФ открывает возможность заключения таких договоров с целью распределения властных полномочий между субъектами и федерацией. Такие договоры были заключены Российской Федерацией примерно с половиной ее субъектов. Эти договоры не имеют образца, они различного типа и содержания, различны и их цели. Одни из них провозглашают независимость республик Татарстана, Башкортостана и Якутии, другие договоры с Кабардино-Балкарией и Северной Осетией, усиливают федеральный центр и поддерживают руководителей этих субъектов.[62]

Есть так называемые «равноправные» договоры, которые уравнивают края и области с республиками, как, например, договоры со Свердловской, Иркутской и Пермской областями. Они привели к тому, что Российская Федерация превратилась в асимметричную федерацию, со сложной схемой взаимоотношений между центром и отдельными субъектами.

Создание института полномочных представителей Президента в семи федеральных округах было утверждено Указом Президента России № 849 от 13 мая 2000 г. в целях «обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением решений».

Данная реформа легитимизировалась в целом как реализация полномочий президента в качестве гаранта Конституции. В соответствии с Конституцией РФ: «Президент… назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации» (ст. 83, п. «к»). «Президент принимает меры по охране суверенитета российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласование и взаимодействие органов государственной власти» (ст. 80, п. 2). Относя к ведению федерации установление системы федеральных органов власти, Конституция позволяет федеральным органам исполнительной власти «создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц» (ст. 78, п. 1). Исходя из этого, полномочия Президента как главы государства были делегированы его представителям в регионах.

Фактически же принятие данного указа означало создание принципиально нового административно-политического института, по многим параметрам радикально меняющим существующую систему управления.

При помощи института полпредов Президент пытается решить ряд важнейших задач. Одна из основных задач – приведение законодательства субъектов федерации в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством.

Актуальным также является проведение через полпредов необходимых мероприятий, предотвращающих техногенные катастрофы и социальные катаклизмы, проведение в регионах назревших и не всегда популярных социально-экономических реформ.

Требует реализации задача «чистки» региональных органов власти, противодействие срастанию власти и криминала, коррупции. Поэтому большинство полпредов были назначены из бывших силовиков.

Просматривается в перспективе укрупнение субъектов федерации на базе федеральных округов. И в этой связи решается вопрос межрегиональной интеграции.

В федеративном государстве исходное значение имеет консенсус на двух уровнях. Первый – между государством и гражданами, составляющими в совокупности народ, учреждающий основной закон государства. Второй уровень консенсуса – договоренность между федерацией и составными частями государства – субъектами федерации[63].

Субъекты Российской Федерации располагают неравным объемом ресурсов. Огромный разрыв в уровне экономического развития между Москвой и другими регионами, с одной стороны, между различными группами регионов – с другой, является отличительной чертой российского федерализма.

Особенности финансовой системы позволяют Москве получать огромную часть доходов добывающей промышленности. Существующая система предоставляет федеральному правительству широкие дискреционные полномочия в сфере распределения бюджетных средств, и политика фискального федерализма является основой его властных полномочий.

Еще в 1909 г. известный российский правовед и историк А. С. Ященко издал работу «Международный федерализм»[64], в которой исследовал федерализм в развитии. В монографии «Теория федерализма: Опыт синтетической теории государства»[65] он определяет федерализм как «создание коллективной власти». А. С. Ященко отмечает, что «при федерализме независимые части соглашаются, объединяются; отношение юридическое существует между отдельными частями, центральная власть есть лишь соединение участвующих в ее образовании властей»[66].

В Российской Федерации процесс принятия политических решений можно представить в виде треугольника, вершинами которого являются федерация, федеральные власти, субъекты федерации. Существуют серьезная несбалансированность власти, неравномерное распределение ресурсов и разные исторические традиции.

Так называемый асимметричный российский федерализм обусловлен историческими, экономическими и социальными факторами. При всей свободе выбора другого пути не было. Была попытка отказаться от национального принципа построения федерации, однако стало очевидно, что это привело бы к серьезным политическим последствиям.

В конце XVIII – начале XX в. среди русских ученых правоведов шла полемика о соотношении понятий «конфедерация» и «федерация». Профессор А. Д. Градовский видел необходимость установления конституционных форм самоограничения власти, а это, по его мнению, вело к федерализму. Однако он был сторонником унитарного государства[67].

С. А. Котляревский высказывался за то, чтобы привить элементы федерализма унитарному государству[68].

Н. М. Коркунов считал федерацию объединением нескольких государств для решения общих задач государственной жизни, которые имеют самостоятельный источник власти в лице народа, свое войско, финансы, администрацию, суды, законодательство. Федерация также наделена самостоятельной принудительной властью[69].

В последующие годы спор о значении федерализма в России был достаточно напряженным. Философ и правовед И. А. Ильин видел в идее федерализации России попытку расчленения государства, что привело бы к серьезному политическому кризису в мировом масштабе[70]. В этот же период позиции федерализма отстаивали такие известные ученые, как Н. А. Костомаров, П. А. Кропоткин, A. И. Герцен, Н. Г. Чернышевский и ряд других.