Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

Статья представляет интерес для российских ученых-федералистов в связи с развитием ассимитричной модели федерации (асимметрия бюджетная, правовая, экономическая), повышением значения Конституционного Суда РФ в разрешении федеративных споров. Германия и Россия сталкиваются с рядом аналогичных проблем: потребность в финансовом «выравнивании», противоречивость в несовпадении финансовых интересов субъектов федерации, необходимость организации переговорного процесса в рамках федерации, сложность выработки договоров и соглашений. Анализ автором Договора Солидарности выявляет ряд общих черт с Федеративным Договором.

В работе автор анализирует отношения между федерацией и землями. Федерализм в ФРГ получил название «кооперативного» федерализма.

Концепция кооперативного федерализма основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, их взаимовыгодного сотрудничества. Ш. Джеффери определяет федерализм как разделение политической ответственности между правительствами федераций и земель, отношения независимости и сотрудничества в создании политики национального уровня, основанные на развивающихся процессах переговоров и компромиссов между исполнительными ветвями каждого уровня управления.

После возникновения в 1949 г. германская федеративная система основывалась на «классической» американской модели федерализма, характеризовавшейся дуалистическим суверенитетом федераций и земель. Эта модель федерализма подразумевает равновесие между федерацией и ее субъектами, которые имеют особую компетенцию и не вмешиваются в дела друг друга.

Основной закон закреплял обязательство поддержания «единообразия условий жизни» во всей федерации.

После 1949 г. полномочия федерального центра в значительной мере усилились, а серия поправок, принятая в последующие годы, отнесла часть прежних прав и обязанностей земель к компетенции федерального уровня.

Ш. Джеффер отмечает устойчивую тенденцию к более централизованному и единообразному политическому процессу. Парламенты земель перестали играть роль значимых законодательных органов. В то же время с расширением законодательных полномочий федерального уровня, роль правительств земель в обеспечении исполнения федеральных законов последовательно возрастала. В равной мере увеличивалось и число федеральных законов, касающихся существенных интересов земель и требующих согласия Бундесрата, до вступления закона в силу. Как известно, Бундесрат (собрание правительств земель) играет значительную роль в области федерального законодательства и, кроме того наделен общим (приостанавливающим) правом вето на федеральное законодательство и правом абсолютного вето по отношению к федеральным законам, которые он сочтет несовместимыми с существенными интересами земель.

Оба уровня управления все более и более связывались сложной системой отношений, которые блокировали их работу в большинстве областей германской публичной политики. В 1969–1970 гг. была проведена серия конституционных реформ, которые определили бывшие полномочия земель в области высшего образования, экономического развития регионов. Сельскохозяйственных структур и береговой охраны как «общие задачи» федерации и земель.

Оригинальная «финансовая Конституция» предусмотрела передачу доходных статей от особых налоговых поступлений целиком одному или другому уровню управления для обеспечения их отдельных обязательств.

Обновленная «финансовая Конституция» предусматривала объединение доходных статей главных налогов федерации и земель (налоги на годовой доход и на добавленную стоимость). Она также устанавливала сложную систему перераспределения налоговых поступлений вертикально между федерацией и землями и горизонтально между более и менее богатыми землями. Ее конечная цель заключалась в обязанности земель закончить финансовый год, по крайней мере, с 95 %-ным показателем от среднего дохода на душу населения в сообществе земель в целом (система финансового уравнивания).[92]

Система финансового уравнивания была приспособлена к различиям в уровне доходов земель и почти не принимала во внимание специфичные для каждой земли расходы. Земли, на которые повлиял структурный экономический упадок, не только потеряли доходы, но также увеличили свои траты в связи с экономическим разладом.

Некоторые земли обратились в Конституционный Суд по поводу предполагаемой несправедливости системы уравнивания.

При анализе правовой регламентации устройства федеративного государства можно отметить, что всякое федеративное государство хотя и состоит из отдельных субъектов, но представляет собой одно целое государство. То есть федеративное государство имеет единую территорию, население, живущее на этой территории, и власть, которая действует на всей территории. Федеративное государство – это сложная система, и система эта имеет некоторые закономерности: чем сильнее взаимосвязь между элементами системы, тем выше степень целостности самой системы; никакая часть целого не может превалировать над целым.

На этапе принятия Конституции РФ 1993 г. имелись разногласия по ключевым аспектам разделения государственной власти, причем не только между центром и регионами, но и между субъектами Российской Федерации. Конституционная модель федерализма представляла собой поиск компромисса и в то же время сохраняла противоречия. Конституция 1993 г. имела ряд важных отличий, существенно улучшивших ситуацию в обществе. Так, по Конституции 1993 г. Россия стала более централизованной федерацией по сравнению с федеративным устройством, определяемым в Конституции (Основном законе) РФ в редакции 1992 г. В ней закреплен принцип единого и неделимого суверенитета Российской Федерации (ст. 4), снижен статус республик (ранее они считались «суверенными»). В ведение Российской Федерации отнесены некоторые вопросы, которые ранее были вопросами совместного ведения; стали более жестко регулироваться международные и внешнеэкономические связи, закреплен централизованный характер судебной системы, ужесточен режим единого регулирования прав и свобод человека и гражданина. По Конституции, все субъекты РФ равноправны, за ними всеми закреплен единый для всех субъектов Российской Федерации перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), а также принцип остаточной компетенции субъектов Федерации (ст. 73).

Действующая Конституция РФ – документ политического компромисса, но в нем существует ряд концептуальных противоречий.

Одно из очень серьезных противоречий – противоречие между принципом равноправия субъектов Российской Федерации и разной конституционно-правовой природой субъектов Российской Федерации.

Различия в правовом статусе составных частей России связаны с национальным фактором, и пока будет сохраняться национальный принцип в организации республик и автономий как субъектов Российской Федерации, будут существовать и различия[93].

Республика в составе России, по Конституции, определена как государство. В принятом в мире восприятии государство – это этатическое, а не этническое понятие. Нация любого государства представляет собой многонациональный народ. Поэтому быть гражданином – это право, которое связано не с национальной принадлежностью, а право, которое возникает из особой связи человека любой национальности с государством.

В какой-то мере Конституция 1993 г. несет некоторые пережитки советской системы построения государства. Это проявляется в том, что именно бывшие автономные республики в составе России названы республиками-государствами.

Республики в составе Российской Федерации имеют право принимать конституцию, в то время как другие субъекты Российской Федерации издают основные законы в виде уставов.

Национальные республики, а также автономные области и края РСФСР никогда не имели реального государственного суверенитета. Государственная же самостоятельность российских национальных автономий в советский период была производна от государственной воли общероссийского центра[94].

Проблема места и роли федерализма в решении национального вопроса приобрела в последнее время особую актуальность, научную и практически-политическую значимость. В последние годы определяются пути и перспективы федерального развития России. Существует несколько подходов. Одни связывают укрепление единства и целостности Российской Федерации с развитием и совершенствованием национальной государственности и местного самоуправления в направлении последовательной и глубокой демократизации. Другие видят в федерализации и построении национальной государственности источник чуть ли не всех наших проблем в национальном и иных вопросах, предлагают отказаться от федерализма и национально-государственных форм и призывают вернуться к губернизации страны (без учета этнотерриториального момента), к унитаризму и т. п.

Идеи национально-государственного нигилизма в России имеют давние корни, начиная с концепции царской империи о «единой и неделимой» России и идей большевиков, в том числе Г. Пятакова и его сторонников с левацким лозунгом «Прочь границы» и утверждениями, что создание национальных государств – это пройденный этап[95].

В 60‑е гг. появились статьи П. Г. Семенова, И. М. Кислицина, К. Нурбекова, которые писали о «добровольном слиянии советских народов» и призывали к переходу от федерализма к унитаризму[96].

В конце 80‑х – начале 90‑х гг. появились работы В. А. Тишкова, который высказывался против выбора в качестве субъектов федерации «национальных государств», и С. В. Чешко, выступающего за переход к новому типу федерации, построенному по территориальному принципу, или к унитарному государству с широким местным самоуправлением[97].

В 1990 г. Ю. В. Бромлей и С. В. Чешко заявили, что национально-территориальный принцип внутреннего государственного устройства страны «неизбежно ведет к неравноправию народов и граждан, изоляции народов друг от друга и от достижений мировой культуры, искусственному ограничению экономических связей, осложняет межэтнические отношения территориальными претензиями»[98].

Данные взгляды получили дальнейшее развитие в 1994 г. Так, по результатам коллективной конфликтологической экспертизы на тему «Российский социум в 1994 г.» большая группа ученых пришла к выводу: «Практика советского и постсоветского периодов ярко продемонстрировала, что понятие большой “общенародной” федерации, состоящей тем не менее из национально-территориальных образований, изначально конфликтогенно и ведет в тот тупик, из которого трудно выйти»[99].

Опираясь на опыт многих федераций, можно сделать выводы по данному вопросу. Судьба многих государств зависит не столько от формы их национально-государственного устройства, сколько от характера существующего в них общественно-политического и социально-экономического строя. Всеми признается тот факт, что в 30‑80‑е гг. федерализма в нашей стране не существовало.

Примечания