Las claves de seguridad del desafío migratorio actual para España y para la Unión Europea

Las claves de seguridad del desafío

migratorio actual para España

y para la Unión Europea (UE)

Key safety factors regarding

the issue of migration for Spain

and the European Union (EU)

Colección/Collection

Cuadernos de Estudios Europeos/Journal of European Studies

N.º 6

Carlos Echeverría Jesús

Colección/Collection

Cuadernos de Estudios Europeos/Journal of European Studies

(Edición bilingüe/Bilingual version)

Coordinadora/Coordinator:

Ana González

Colaboradores/Collaborators:

Vicente Garrido

Eva Ramón

© 2017 Carlos Echeverría Jesús

© 2017 Editorial UFV

Universidad Francisco de Vitoria

Crta. Pozuelo-Majadahonda, km 1,800

28223 Pozuelo de Alarcón (Madrid)

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Diseño de cubierta/Cover design: Ismael Medina

Traducción/Translation: Charles Jones

Primera edición/First edition: febrero de 2017

ISBN: 978-84-16552-16-0

ISBN edición digital/digital version: 978-84-16552-17-7

Depósito legal/Legal depository: M-34169-2016

Impresión/Printing: Safekat, S. L.

Impreso en España/Printed in Spain

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ÍNDICE

Las claves de seguridad del desafío migratorio actual para España y para la Unión Europea (UE)

1. Introducción: el antes y el después del desafío migratorio

2. El sobredimensionamiento del desafío migratorio para España y para la UE: la primera década del siglo xxi y sus principales hitos

3. Las primeras medidas de respuesta con particular atención a España

4. El agravamiento de la situación con las revueltas árabes

5. El desafío para gobernantes y ciudadanos y el papel de la UE y de otros marcos multilaterales

6. Conclusiones

Key safety factors regarding the issue of migration for Spain and the European Union (EU)

1. Introduction: before and after the challenge of migration

2. The huge migratory challenge for Spain and the EU in the first decade of the twenty-first century and its major turning points

3. The initial measures adopted as a response to this challenge, with particular attention paid to Spain

4. The worsening of the situation with the Arab unrest

5. The challenge for leaders and citizens and the role of the EU and other multilateral frameworks

6. Conclusions

Lista de siglas

ACNUR — Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados.

CPS — Comité Político y de Seguridad de la Unión Europea.

CAAS — Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen.

EUROSUR — Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras.

FRONTEX — Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de la UE.

JAI — Consejo de Ministros de Interior y Justicia de la UE.

OIM — Organización Internacional para las Migraciones.

PEV — Política Europea de Vecindad.

SIS — Sistema de Información de Schengen.

SIV — Sistema Integrado de Vigilancia Exterior.

UpM — Unión por el Mediterráneo.

1. Introducción: el antes y el después del desafío migratorio

Los grandes movimientos de población producidos a partir de principios de la pasada década en dirección a Europa Occidental han supuesto y suponen un desafío para la Unión Europea (UE) en general y para países-frontera, como es, entre otros, el caso de España, en particular. Y lo es porque los flujos procedentes de África son —y serán— no solo permanentes sino crecientes en progresión aritmética y, previsiblemente, incluso en progresión geométrica; tanto por los motivos que en esta monografía veremos como porque los flujos aún más abundantes hoy procedentes de los Estados y regiones situadas al sureste de las fronteras de la UE —y que se han incrementado exponencialmente en los dos últimos años— se deben más que a motivos económicos, que explican en buena medida los flujos procedentes de África y particularmente del África subsahariana, a motivos de seguridad en términos clásicos. Con esto último nos referimos, y queremos hacerlo con claridad en el arranque de nuestro estudio, a la conflictividad o, mejor, a la guerra. Esta última realidad, que en Europa se quiere apartar desde hace largo tiempo, no solo de nuestro territorio sino incluso de nuestro vocabulario, está, lamentablemente, presente en escenarios como Siria, Irak, Afganistán o Somalia, entre otros, y ello incide y va a seguir incidiendo dramáticamente en nuestro suelo.

Los enormes flujos provocados por la guerra en estos y otros escenarios —en buena medida masivos debido a que conflictos intratables se han hecho aún más dramáticos (como en Siria o en Irak)— comparten el hecho de ser un elemento identificador que afecta en buena medida a grupos de personas pertenecientes al orbe árabe y/o musulmán, por lo que se incorporan a debate cuestiones que tienen que ver no solo con la llegada masiva de personas sino también con su identidad, tanto en términos comunitarios como en términos religiosos. Esta última dimensión, la del islam, contribuye a hacer aún más sensible el tratamiento del desafío.

Al desmoronamiento de Estados de Oriente Próximo y del Norte de África hay que añadir el redimensionamiento acelerado de amenazas terroristas, como la representada por grupos como el Estado Islámico (EI, también conocido por las siglas en árabe del Estado Islámico de Irak y del Levante, DAESH), la red Al Qaida o los también yihadistas nigerianos de Boko Haram. A todo ello, hemos de añadir los efectos medioambientales y económicos que hacen que diversas regiones de África sean territorios cada vez más inhabitables; todos ellos son factores que están incrementando exponencialmente los flujos de migrantes que se dirigen hacia latitudes varias, en nuestro caso la de Europa Occidental.[1]

Aunque en clave histórica guerras como la de Afganistán en los ochenta o las de los Balcanes Occidentales en los noventa provocaron importantes movimientos de población y, aunque el proceso cuyo detonante fue la caída del Muro de Berlín (1989) también lo hizo, lo cierto es que las revueltas árabes y sus consecuencias nacionales y regionales, unidas al deterioro de la seguridad en estas y otras latitudes de África, están suponiendo en términos de desafío algo de mucha más enjundia y gravedad para Europa que aquellas.[2]

Lo que cambia ahora y es importante destacar —aparte de cifras mucho más altas de migrantes— es que, a partir de la década pasada y hasta la actualidad en lo que es un proceso muy acelerado de deterioro, es que, aparte de cifras mucho más altas de migrantes, es la gran variedad de los orígenes de los llegados a suelo de la UE.

Más de dos millones de personas abandonaron Irak como consecuencia del deterioro de la seguridad en dicho país árabe a partir de 2003; y, aunque la mayoría se establecieron en los primeros años en países limítrofes o cercanos, como Jordania, con motivo de la perduración de la inestabilidad en su país, parte de ellos han emprendido en años recientes un éxodo que los está llevando hacia Europa. Un fenómeno parecido se produciría también en Afganistán, pues históricamente los que huían de la guerra en dicho país centroasiático se instalaron durante lustros e incluso décadas en países limítrofes, la mayoría en Pakistán, pero al irse haciendo endémica la violencia en su país de origen muchos han emprendido, a través de Irán y de Turquía, un éxodo que los está también trayendo a territorio comunitario.

Finalmente, es obligado que nos refiramos a África. Lo haremos en términos de presente y, sobre todo, de futuro. Las tendencias demográficas y de seguridad en África obligan a considerar este continente el punto central de atención para la UE. El número de personas que en años recientes se han venido moviendo por diversas latitudes del continente crece y, lo que es más preocupante, pugnan cada vez más por abandonarlo al haberse desvanecido escenarios de oportunidad que hasta hace poco existían para absorber esos flujos. Destacamos como escenarios de oportunidad, pero hablando ya en pasado, desde Suráfrica en África Austral, pasando por Costa de Marfil en África Occidental, hasta Libia en el Norte de África. Cuando revueltas, guerras o deterioro económico y de seguridad se han combinado afectando a dichos países clave, que durante largos años ofrecieron oportunidad de empleo a millones de africanos, los flujos de migrantes comenzaron a buscar como destino la pujante y a la vez próxima Europa Occidental, pero ya fuera del continente.

Estamos usando el término migrantes para identificar a tantas personas en movimiento porque es el que nos permite incluir tanto a emigrantes económicos como a buscadores de asilo y refugio, categorías muy diferentes. Por eso deberemos ser muy cuidadosos en el uso de los términos, pues la casuística es muy variada. Así, mientras que los sirios abandonan desde 2011 un escenario claro de guerra, este no es el caso de eritreos, de senegaleses o de marfileños, y ello sin incluir a argelinos o marroquíes. Tal realidad debe ser tenida en cuenta tanto por el estudioso como por el decisor político, pues tal distinción ha de considerarse no solo para conceder o no el estatuto de refugiado a un migrante, sino también para gestionar flujos cada vez más numerosos que llegan y que seguirán llegando a suelo de la UE.

Aparte del fenómeno de la llegada, en buena medida sobrevenida y caótica, de crecientes flujos de migrantes procedentes de escenarios donde además es difícil vislumbrar prontas soluciones a los conflictos y/o a otras situaciones que los provocan, estudiaremos también en la presente monografía las profundas fisuras entre Estados miembros de la UE que aquella ha provocado y que sigue y seguirá provocando. También se han provocado fisuras dentro de los propios Estados, entre los partidarios de abrir o no las fronteras en términos de compromiso humanitario, lo que incorpora al debate cuestiones tradicionalmente difíciles de tratar y sobre las que existen opiniones encontradas, una situación que precisa de análisis sosegados para alimentar dicho debate, huyendo todo lo posible de ideas preconcebidas y de eslóganes fáciles.

Es importante señalar aquí —en el arranque de nuestro análisis— que los flujos sobrevenidos en sí más las cuestiones relacionadas con el perfil de estos han provocado, entre otras cosas, la celebración de más de una docena de cumbres de la UE en menos de dos años, lo que ha multiplicado la cadencia de los dos consejos europeos que, desde antiguo, se venían celebrando durante cada Presidencia rotatoria de la UE.

Destacaremos en nuestro estudio de entre todas las cuestiones sensibles que emergen en relación con la inmigración irregular y masiva, o potencialmente masiva, al menos dos de ellas, si bien también procuraremos, cuando menos, evocar otras. Y resaltaremos tan solo dos porque este estudio ni pretende ni puede ser omnicomprensivo al tratarse de un tema aún abierto y cargado de dificultades en su definición y en su análisis: el desafío planteado por dicha inmigración irregular masiva a la UE y a sus Estados miembros.

Uno de los temas es el papel de Turquía en la gestión de esta cuestión, asumiendo que no es un país cualquiera ni un candidato más a la adhesión a la UE —desde que le fuera concedido tal estatuto por el Consejo Europeo de Helsinki, en diciembre de 1999—, sino que es un actor cada vez más importante en la región de Oriente Próximo/Medio. Turquía tiene múltiples facetas y sus gobernantes desde 2002, los islamistas del Partido de la Justicia y el Desarrollo (AKP, en sus siglas en turco), inciden más en unas o en otras en función de las prioridades marcadas en su ambiciosa agenda política.

Y el otro gran tema que debemos evocar de forma particular está relacionado no tanto con el islam como religión sino con el islamismo como definición política de una identidad dentro de dicha religión monoteísta. Además, destacaremos dentro de dicho islamismo su versión más radical, el yihadismo salafista, reflejada en el activismo terrorista fuera de Europa, pero también dentro de ella. Esta realidad contribuye a dificultar aún más la gestión del tema aquí tratado. La vigencia del islamismo más o menos radicalizado —especialmente visible gracias al aprovechamiento que actores islamistas varios hicieron del caos generado por las revueltas árabes que se iniciaran en diversos escenarios desde el otoño de 2010— contribuye a hacer aún más difícil la gestión del desafío migratorio irregular masivo que vivimos con intensidad en los últimos años. Este segundo tema se relaciona además con el primero, Turquía, lo que aporta a nuestro estudio un contenido aún más compacto.

Como quiera que vamos a hablar y mucho de Europa, particularmente de la UE, pero también de algunos de sus Estados miembros, bueno es culminar este arranque en términos introductorios ilustrando con algunas cifras los actores y escenarios de los que luego nos ocuparemos ya en el contexto específico del tratamiento de la cuestión migratoria.

La UE posee 550 millones de habitantes, de los que 80 son alemanes. Más de 1,7 millones de trabajadores cruzan con fluidez fronteras a diario dentro del Espacio Schengen gracias a la vigencia del acuerdo de mismo nombre, un acuerdo al que nos referiremos en su momento. Esta Europa recibe cada año alrededor de 3 millones de inmigrantes, pero la presión actual, reflejada en más de un 1 millón de migrantes irregulares sobrevenidos a lo largo de 2015, preocupa tanto por el volumen como sobre todo por lo sorpresivo y dramático de su llegada, además de por las expectativas de que dichos flujos se mantengan al mismo ritmo o incluso con mayor intensidad dadas las causas que llevan a dichos migrantes a venir y dado también el perfil de quienes llegan.

Lo que está claro por las evidencias vividas en los últimos meses y hasta la actualidad, y que confirmaremos a lo largo de nuestro estudio, es que la UE —que en septiembre de 2010 reconoció que no disponía de los mecanismos para hacer frente a la crisis financiera y creó la Unión Bancaria— es el mismo actor que entre 2014 y 2016 asumió que sufría otra debilidad importante. Esta última se ha reflejado y se refleja aún hoy en su incapacidad para hacer frente, con los medios hoy disponibles como organización internacional de integración que es, al desafío de los flujos de migrantes irregulares que masivamente llegan a sus fronteras exteriores: de ahí la necesidad urgente de encontrar respuestas.

Para culminar nuestra Introducción queremos subrayar que nuestro estudio plantea como hipótesis de trabajo principal que el desafío migratorio irregular masivo en él analizado marca un antes y un después tanto para España como para el resto de los Estados miembros de la UE. Ello es así por al menos dos motivos principales. Uno es que las perspectivas de futuro, tanto en términos de conflictividad endémica en nuestro vecindario inmediato (Norte de África y Oriente Próximo y Medio) como en términos de importante crecimiento demográfico en el continente africano sin un reforzamiento de las medidas de estabilización política, económica y de seguridad que lo acompañe, son preocupantes. Y el segundo motivo tiene que ver con Turquía y con la evolución de su política interior, exterior y de seguridad que, aparte de alejar a este país del objetivo de culminar exitosamente sus negociaciones de adhesión a la UE, plantea también inquietudes legítimas en lo que al control de los flujos migratorios irregulares que se dirigen y podrían seguir dirigiéndose desde su territorio hacia el territorio de la UE respecta.

Nuestra obra viene a añadirse y, también a completar no solo en términos de actualización sino también de incorporación de más actores y factores e interrelación cada vez más compleja entre estos, a importantes obras colectivas publicadas sobre la materia en nuestro país en años recientes, y de las que queremos destacar dos por su aportación al objeto de estudio de los desafíos migratorios desde la perspectiva de España y de la UE incidiendo en la importancia de la evolución de nuestro vecindario inmediato.[3]

[1] Dado que el estudio del yihadismo salafista como ideología que dinamiza a un buen número de grupos terroristas, entre los que están los antes citados, no es el objeto central de nuestro análisis, sí recomendaremos una lectura que, además de reciente, es omnicomprensiva. Vid. Echeverría Jesús, C. (2014). La nueva dimensión del desafío yihadista salafista. Bilbao: Universidad del País Vasco-Colección de Estudios Internacionales, n.º 16, año 2014/15, 52 páginas. [Disponible en: http://www.ehu.eus/ojs/index.php/ceinik/article/view/15127]

[2] La guerra de Afganistán (1979-1989) desplazó a millones de personas a los vecinos Pakistán e Irán, pero también provocó un proceso acelerado de deterioro que permite hoy la llegada de flujos de nacionales afganos a suelo europeo. Las guerras balcánicas (1992-1995), producidas estas ya en Europa, provocaron el éxodo hacia países de Europa Occidental de más de 700 000 personas. Finalmente, la caída del Muro y el fin de la guerra fría como fenómenos ambos producidos entre las guerras de Afganistán y las balcánicas provocaron la salida desde Europa del Este hacia Europa Occidental de más de 1,5 millones de personas.

[3] Vid. Marquina, A. (ed.), (2008). Flujos migratorios subsaharianos hacia Canarias-Madrid. Madrid: UNISCI; y Rodrigues, T., Ferreira, S. y García, R. (2015). La inmigración en la península ibérica y los dilemas de la seguridad (1990-2030). Madrid: Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado de la UNED-Colección Investigación.

2. El sobredimensionamiento del desafío migratorio para España y para la UE: la primera década del siglo xxi y sus principales hitos

Aunque la década de los noventa, ya en plena posguerra fría, fue testigo de algunos movimientos de población de cierta importancia desde la perspectiva de la UE y de sus Estados miembros —conectados en buena medida a la reunificación de Alemania y al estallido de las guerras balcánicas en los Balcanes Occidentales a partir de 1992— estos no tuvieron efectos dramáticos ni en términos estatales ni en términos de la UE como tal.

La mayoría de los Estados miembros de la UE forman parte del Acuerdo de Schengen, firmado en 1985 en dicha ciudad luxemburguesa por Alemania, Bélgica, Francia, Holanda y Luxemburgo. Diez años después entró en vigor, el 26 de marzo de 1995, y desde que el Tratado de Ámsterdam está en vigor dicho acuerdo forma parte del derecho comunitario. Forman parte de Schengen 26 Estados, 22 de Aunque la década de los noventa, ya en plena posguerra fría, fue testigo de algunos movimientos de población de cierta importancia desde la perspectiva de la UE y de sus Estados miembros —conectados en buena medida a la reunificación de Alemania y al estallido de las guerras balcánicas en los Balcanes Occidentales a partir de 1992— estos no tuvieron efectos dramáticos ni en términos estatales ni en términos de la UE como tal.

La mayoría de los Estados miembros de la UE forman parte del Acuerdo de Schengen, firmado en 1985 en dicha ciudad luxemburguesa por Alemania, Bélgica, Francia, Holanda y Luxemburgo. Diez años después entró en vigor, el 26 de marzo de 1995, y desde que el Tratado de Ámsterdam está en vigor dicho acuerdo forma parte del derecho comunitario. Forman parte de Schengen 26 Estados, 22 de ellos son miembros de la UE.[1] Reino Unido e Irlanda mantienen una cláusula de exclusión que les permite solicitar su participación en una parte o en la totalidad del acuerdo, y por ello pertenecen a la red de datos conocida como Sistema de Información de Schengen (SIS). Dinamarca también disfruta de una cláusula especial. Bulgaria, Croacia, Chipre y Rumanía no cumplen aún los requisitos necesarios. El Código de Fronteras de Schengen, en vigor desde 2006, permite que cualquier Estado miembro restablezca los controles fronterizos por un tiempo limitado cuando haya motivo justificado por seguridad.

En suma, el Convenio de Aplicación de Schengen (CAAS), un cuerpo jurídico que permite la aplicación del acuerdo, supone para aquellos países que son parte de este la supresión de las inspecciones fronterizas a las personas que cruzan las fronteras interiores de los Estados participantes y las ha trasladado a las fronteras exteriores, tema este último cada vez más relevante, como veremos más adelante, sobre todo cuando dichas fronteras exteriores comienzan a sufrir la creciente presión irregular de la que trataremos aquí.[2]

Esa década de los noventa, en la que entró en vigor el Acuerdo de Schengen, fue un período de contrastes, exultante por ser posguerra fría y optimista por la emergencia de marcos como el Proceso de Barcelona (1995), que inició una Cooperación Euro-Mediterránea llena de potencialidades —entre otras cosas porque se apoyaba en el esperanzador Proceso de Paz para Oriente Medio que arrancara en Madrid en el otoño de 1991—, por la profundización de la integración europea (con el Tratado de Maastricht) y por la continuación de la ampliación de la UE misma (entrada de Austria, Finlandia y Suecia en 1995). Pero tales procesos eclipsaban otros escenarios menos esperanzadores, desde las guerras balcánicas en suelo europeo hasta lo que estaba gestándose en el vecindario inmediato de la UE, tanto en el sur (Magreb y otras latitudes africanas) como en el sureste (Oriente Próximo y Medio), en términos de inestabilidad política, económica y de seguridad.

En África podíamos ya distinguir —pues solo había que fijarse con cierto detenimiento— países de origen de flujos migratorios, países de tránsito y países de destino. Entre estos últimos aún no se veía a Europa como tal, ni a los países mediterráneos de la UE como destinatarios finales, pues aún no lo eran, al menos no de forma prioritaria como lo son ya hoy. Existían aún en el continente africano ventanas de oportunidad —como Costa de Marfil, en África Occidental, o como Libia, en el Norte de África— para absorber no solo a centenares de miles, sino incluso a millones de personas que, por motivos económicos, los más, pero también políticos, abandonaban sus países para buscar un futuro mejor.[3]