Las relaciones entre el Gobierno y el Congreso en el régimen político peruano

Publicación

editada

en el Perú

por Palestra Editores

Cultura Chimú (entre los años 1000 y 1460 d.C.)

LAS RELACIONES ENTRE

EL GOBIERNO Y EL CONGRESO

EN EL RÉGIMEN POLÍTICO PERUANO

LAS RELACIONES ENTRE EL GOBIERNO Y EL CONGRESO

EN EL RÉGIMEN POLÍTICO PERUANO

Francisco J. Eguiguren Praeli

Primera edición, abril, 2021

Primera edición Digital, abril, 2021

© 2021: Francisco J. Eguiguren Praeli

© 2021: Palestra Editores S.A.C.

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Gabriela Zabarburú Gamarra

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú N.º 2021-04582

ISBN: 978-612-325-178-9

ISBN Digital: 978-612-325-182-6

Todos los derechos reservados. Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta obra, bajo ninguna forma o medio, electrónico o impreso, incluyendo fotocopiado, grabado o almacenado en algún sistema informático, sin el consentimiento por escrito de los titulares del Copyright.

En homenaje a Valentín Paniagua Corazao,

Henry Pease García Yrigoyen, Enrique Bernales Ballesteros y César Delgado Barreto, queridos y recordados amigos que me enseñaron tanto; con su trayectoria intachable en la actuación política y el ejercicio de la función pública, dejaron un inolvidable ejemplo de decencia y solvencia en el desempeño de sus responsabilidades en el Poder Ejecutivo y/o el Parlamento.

A Luis Antonio Eguiguren Escudero,

a quien me hubiera gustado poder conocer y compartir bastante más;

por su legado de rectitud y honestidad política y moral,

como Presidente del Congreso Constituyente, Presidente de la Corte Suprema y Presidente de la República electo, despojado por el régimen dictatorial.

A Pedro Planas Silva,

quien perdimos tan tempranamente,

en reconocimiento por sus rigurosos estudios sobre el régimen político;

con el recuerdo de su amistad e insaciable vocación de

lector e investigador de nuestra historia constitucional y política.

A Domingo García Belaunde y Marcial Rubio Correa,

primero mis maestros y luego mis entrañables amigos y colegas para toda la vida; a quienes debo y agradezco haberme encaminado, hace ya tantos años, en el Derecho Constitucional.

A Samuel Abad Yupanqui,

por ser ese “hijo” y extraordinario constitucionalista

a quien sigo admirando tanto.

En recuerdo de Javier Neves Mujica,

mi compañero de aula en la Facultad de Derecho y

la primera promoción de la Maestría en

Derecho Constitucional de la PUCP,

con quien compartimos aspiraciones comunes para

el desarrollo de la democracia y la justicia social en nuestro país.

Maestro del Derecho Laboral, que nos ha legado

un ejemplo singular de decencia e integridad;

cuya amistad, calidez, sensibilidad y fina ironía extrañaré tanto,

como también lo harán sus incontables discípulos

A Cecilia,

con amor y gratitud,

por permitirme descubrir y disfrutar la felicidad juntos,

la vida familiar y lo importante del compartir cotidianamente la vida y

sus vicisitudes; con la satisfacción de haber sabido echar el ancla.

A mi hijo José Francisco,

por todas esas diferencias que nos mantienen más unidos.

A Orlenka,

la hija que me trajo la vida,

por el cariño, la confianza y las complicidades

que compartimos desde el principio.

A mi nieta Amaia,

nueva razón para vivir.

Contenido

PREFACIO

Capítulo I

LAS PARTICULARIDADES DEL RÉGIMEN PRESIDENCIAL PARLAMENTARIZADO EN EL PERÚ

1. La paulatina configuración del régimen político en el Perú. La progresiva incorporación de instituciones parlamentarias en un esquema presidencial

2. El debate constituyente sobre la posibilidad de adopción de un régimen parlamentario

3. La Constitución de 1979 y la opción por el fortalecimiento del Ejecutivo

4. La Constitución de 1993 y la reafirmación de la tendencia al fortalecimiento del Presidente y el Poder Ejecutivo

5. Limitaciones de los mecanismos parlamentarios introducidos en el régimen presidencial peruano para dar una solución democrática efectiva a conflictos políticos entre Gobierno y Congreso

6. Algunas reflexiones finales

Capítulo II

LA RESPONSABILIDAD POLÍTICA DE LOS MINISTROS: CENSURA Y CUESTIÓN DE CONFIANZA

1. El reconocimiento de la censura como instrumento para el control parlamentario de la responsabilidad política de los ministros en el Perú

2. La regulación del voto de confianza

3. Semejanzas y diferencias entre la censura y la cuestión de confianza

4. La aprobación de la reforma del reglamento del Congreso para intentar limitar los alcances del uso y los efectos de la cuestión de confianza

5. La sentencia del Tribunal Constitucional que declaró inconstitucional la reforma que se introdujo en el reglamento del Congreso

6. Algunas controversias o imprecisiones que subsisten respecto a los alcances e implicancias de la cuestión de confianza

7. Comentarios y reflexiones finales

Capítulo III

ANTEJUICIO Y JUICIO POLÍTICO EN EL PERÚ

1. El antejuicio político en las constituciones peruanas

2. Antejuicio y juicio político en la Constitución de 1993

3. La posibilidad de revisión judicial de las sanciones impuestas por el Congreso en antejuicio y juicio político

4. La diferenciación entre antejuicio y juicio político establecida por el Tribunal Constitucional

5. Las infracciones constitucionales y la controversia sobre la necesidad de su tipificación para sancionarlas en el juicio político

6. La acusación constitucional en el reglamento del Congreso

7. Algunas conclusiones y reflexiones finales

Capítulo IV

LA RESPONSABILIDAD PENAL Y CONSTITUCIONAL DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y LA VACANCIA POR INCAPACIDAD MORAL

1. El tratamiento de la responsabilidad del Presidente de la República en nuestras Constituciones

2. La responsabilidad del Presidente y su exigibilidad en la Constitución de 1993. La necesidad de una reforma que amplíe las causales para su acusación mientras ejerce el cargo

3. La vacancia del Presidente de la República por incapacidad moral

4. La necesidad de ampliar las causales de responsabilidad penal y constitucional del Presidente de la República durante su mandato, para suprimir la vacancia por incapacidad moral

Capítulo V

LAS FUNCIONES LEGISLATIVAS DEL PODER EJECUTIVO: DECRETOS LEGISLATIVOS Y DECRETOS DE URGENCIA

1. La delegación de facultades legislativas por parte del Congreso al Poder Ejecutivo

2. Los decretos de urgencia en materia económica y financiera y los que puede expedir el Poder Ejecutivo durante el interregno parlamentario

Capítulo VI

LAS INMUNIDADES PARLAMENTARIAS

1. La finalidad de las inmunidades parlamentarias

2. La inviolabilidad por opiniones y votos de los congresistas

3. La inmunidad de arresto y proceso

4. La tendencia actual a limitar o eliminar las inmunidades parlamentarias

5. La aprobación de la reforma constitucional sobre la inmunidad parlamentaria

Capítulo VII

LAS COMISIONES PARLAMENTARIAS DE INVESTIGACIÓN

1. Definición y finalidad

2. Su regulación en la Constitución y el reglamento del Congreso

3. Creación y conformación de la comisión investigadora

4. Objeto y alcances de la investigación parlamentaria

5. Los apremios que puede utilizar la comisión, sus alcances y tipos

6. Derechos de quien comparece ante una comisión investigadora

7. Las comisiones investigadoras y los procesos judiciales en curso

8. Alcances del informe aprobado por la comisión investigadora

Capítulo VIII

LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN Y LA POSIBILIDAD DE RECURRIR AL REFERÉNDUM PARA APROBARLA SIN PASAR POR EL CONGRESO

1. La necesidad de recurrir a la interpretación de la Constitución para resolver la interrogante planteada

2. La incorporación constitucional de instituciones de participación ciudadana directa como complemento de la democracia representativa

3. El referéndum: definición y regulación constitucional

4. El referéndum promovido por iniciativa ciudadana

5. ¿El referéndum solo puede ser promovido por iniciativa de la ciudadanía o puede serlo también por el Poder Ejecutivo?

6. La posibilidad de utilizar el referéndum popular como medio alternativo, sin pasar previamente por el Congreso, para aprobar una reforma constitucional o la convocatoria a una asamblea constituyente que elabore una nueva Constitución

BIBLIOGRAFÍA GENERAL

Prefacio

Este libro se publica en el año que se conmemora el Bicentenario de la declaración de Independencia, proclamada el 28 de julio de 1821 por el general San Martín, cuando el Perú todavía seguía sometido a la dominación colonial de España. Aborda aspectos relacionados con el diseño constitucional, la evolución y el funcionamiento de diversas instituciones del régimen político peruano, buscando analizar las relaciones y conflictos que se establecen entre el Gobierno y el Parlamento.

Se presentan también nuevos problemas observados en la interpretación y aplicación de algunas de estas instituciones durante el último quinquenio, período que ha estado marcado por la permanente crisis política entre el Gobierno y el Congreso. Interesa reflexionar y buscar soluciones políticas frente a la constatación de evidentes vacíos en la regulación constitucional, que han propiciado diversas y muy controvertidas interpretaciones de la Constitución, favorecidas por no haber sido mayormente advertidas ni esclarecidas en la doctrina nacional, en buena medida al estar referidas a situaciones no vividas anteriormente durante la vigencia de la Constitución de 1993.

Si bien el debate inicial sobre la forma de gobierno a adoptar en el Perú, tras la declaración de independencia, se resolvió rápidamente en favor de la república frente a la monarquía, durante las primeras décadas de nuestra vida republicana la elección popular democrática no fue la forma habitual de acceder al gobierno, siendo los golpes de Estado por insurrecciones militares y las dictaduras lo predominante. En contraste con esta inestabilidad política y falta de funcionamiento real de la democracia representativa, desde nuestra primera Constitución de 1822, y las otras cinco que la sucedieron hasta llegar a la Carta de 1860, se estableció formalmente un régimen político de corte presidencial, al que desde el inicio y progresivamente se le fueron incorporando instituciones tomadas de los regímenes parlamentarios.

El régimen político peruano resulta así ser el más singular e hibrido a nivel latinoamericano, que ha solido caracterizarse como presidencial “atenuado” o “parlamentarizado”. Un régimen político donde el Presidente de la República es elegido por votación popular directa y concentra las funciones de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno; quien carece de responsabilidad política por sus actos y cuenta con un régimen muy limitado de causales para su acusación constitucional o penal mientras ejerce el cargo. Donde existe el Consejo de Ministros con su Presidente, que son elegidos por el Presidente de la República, quienes están sujetos a responsabilidad política, constitucional y penal ante el Congreso, tanto por sus propios actos como por los que aprueban el Presidente y el Consejo de Ministros. Un régimen político donde la validez de los actos del Presidente está condicionada a que cuenten con refrendo ministerial, existe compatibilidad entre las funciones de ministro y congresista, los ministros pueden ser censurados o plantear una cuestión de confianza ante el Congreso, y el Presidente de la República puede disolver el Parlamento.

Los excesos y arbitrariedades políticas de los Presidentes llevaron a que desde mediados del siglo XIX se fueran incorporando en la Constitución, las leyes o la práctica parlamentaria instituciones surgidas en los regímenes parlamentarios, para introducir mayores mecanismos de control político al Presidente, tanto al interior del propio Poder Ejecutivo (Consejo de Ministros, Presidente del Consejo de Ministros) como desde el Congreso (interpelación y censura de los ministros).

Tras las Constituciones de 1860 y 1920, la continuidad de esta situación llevó al Anteproyecto de Constitución de 1931 a debatir la posibilidad de transitar hacia un régimen político de tipo parlamentario, lo que si bien fue rechazado no impidió que la Constitución de 1933 contemple o “constitucionalice” mecanismos para debilitar el poder del Presidente. Como consecuencia de ello, ninguno de los gobiernos elegidos democráticamente durante la vigencia de dicha Constitución pudo concluir su mandato cuando enfrentó una mayoría parlamentaria de oposición, sucumbiendo ante crisis políticas que culminaron con golpes militares.

Quizás por ello, las Constituciones de 1979 y 1993 apostaron resueltamente por fortalecer al Poder Ejecutivo y disminuir algunas atribuciones del Congreso; contemplando mayores facultades legislativas para el Gobierno, incrementando su manejo del Presupuesto Público y prohibiendo al Congreso la aprobación de cualquier iniciativa que genere gasto público, así como incorporando la posibilidad de disolución del Congreso.

Sin embargo, a pesar que el mismo diseño constitucional del régimen político peruano se mantuvo, en sus principales rasgos, a lo largo de los últimos ciento cincuenta años, ha quedado evidenciado que puede funcionar de manera bastante distinta según si el Gobierno cuenta con una mayoría parlamentaria funcional a sus intereses, o enfrenta a un Congreso controlado políticamente por la oposición. La reciente experiencia de este último quinquenio de gobierno (2016-21), la más grave crisis política vivida durante la vigencia de la Constitución de 1993, se ha producido cuando por primera vez el Congreso estuvo dominado por una mayoría absoluta opositora al Gobierno; en una primera etapa en manos de una sola agrupación política, y luego, tras la disolución del Congreso y la elección de uno nuevo, a cargo de un conglomerado de distintas organizaciones políticas. Esta crisis política se ha manifestado en la experiencia inédita de contar con cuatro presidentes y dos Congresos en solo cinco años; donde dos de los Presidentes se vieron forzados a renunciar (ante el riesgo de ser vacados) y otro resultó vacado por incapacidad moral.

Superado desde hace algunas décadas el riesgo de golpes de Estado a cargo de los militares, la amenaza de inestabilidad política e ingobernabilidad se ha trasladado a la posibilidad de declaración de vacancia del Presidente de la República por decisión de una mayoría calificada en el Congreso, aduciendo la anteriormente rara vez invocada causal de vacancia por incapacidad moral; en realidad una suerte de (inconstitucional) “censura parlamentaria” al Presidente, o de “golpe de Estado” parlamentario. La responsabilidad política de la grave crisis vivida en este último quinquenio, si bien tuvo como principal promotor a la mayoría opositora confrontacional que controlaba el Parlamento, también fue agudizada por el gobierno del Presidente Vizcarra, que no buscó establecer algún tipo de acuerdo de gobernabilidad con el nuevo Congreso, elegido en reemplazo del disuelto, a pesar que su composición fraccionada pudo facilitarlo.

En pleno proceso electoral para el período 2021-26, todos los pronósticos electorales y evidencias fácticas vaticinan que el escenario político vivido recientemente parece que se repetirá. Es decir, que tendremos un Presidente o una Presidenta de la República sin mayor representación parlamentaria y un Congreso fuertemente fraccionado, con diversas agrupaciones de bancadas parlamentarias poco numerosas en sus integrantes, y sin mayor cohesión orgánica ni consistencia política.

El desprestigio de la política y de los políticos, su falta de representatividad y legitimidad social, hacen asomar nubes negras sobre la estabilidad del próximo régimen político a instaurarse. El escaso volumen de respaldo electoral que congregan las numerosas candidaturas presidenciales y parlamentarias, donde a pocos días de las elecciones ninguna agrupación supera el 15% de preferencias electorales y la mayoría se encuentra por debajo del 10%, evidencian el descrédito de los partidos políticos, la decepción y escepticismo de importantes sectores de la ciudadanía, que indican que no votarán por ningún candidato o que siguen sin definir su voto.

Recordemos que, en los últimos dos años, mediante referéndum popular se aprobó la reforma constitucional para prohibir la reelección inmediata de los congresistas y se rechazó el (necesario) retorno a la bicameralidad en el Congreso. Que la disolución del Congreso, dispuesta por el entonces Presidente Vizcarra, fue ampliamente respaldada por la ciudadanía; que tras la posterior vacancia de Vizcarra, aprobada por el nuevo Congreso, la movilización juvenil y popular forzaron a renunciar al Presidente Merino (electo por el Congreso); que el Congreso ha tenido que aprobar recientemente una modificación constitucional que restringe los alcances de la inmunidad parlamentaria.

Así las cosas, en pleno Bicentenario y en medio de una profunda crisis política, acentuada por la grave pandemia de la COVID-19 y una severa crisis económica, se impone una reflexión seria sobre el futuro de nuestro régimen político. Diversos sectores de la sociedad reclaman un nuevo Pacto Social, a plasmarse en una nueva Constitución surgida de la convocatoria a una asamblea constituyente, pero ambos mecanismos no se encuentran previstos en la vigente Constitución de 1993.

Ello sin perjuicio de que se puedan realizar necesarias reformas constitucionales puntuales para precisar los vacíos normativos observados en la crisis política de los últimos años, respecto de temas tales como los alcances y materias en la utilización de la cuestión de confianza por el Consejo de Ministros, los supuestos para la disolución del Congreso, las potestades legislativas del Poder Ejecutivo durante el interregno parlamentario, los mecanismos para limitar los abusos del Congreso en la vacancia por incapacidad moral del Presidente de la República, etc.

El debate constitucional actual sobre nuestro régimen político ha dejado de ser sobre los golpes de Estado militares o si resultaría positivo transitar del régimen presidencial híbrido hacia uno más parlamentario; asunto este último descartado principalmente por la crisis de legitimidad de los partidos y del Congreso. Antes que un problema de revisión del diseño constitucional del régimen político mantenido por más de ciento cincuenta años, el fortalecimiento de la institucionalidad democrática y la gobernabilidad política parecen apuntar a la necesidad de emprender cambios sustantivos en nuestro sistema electoral y en la regulación de los partidos políticos, para procurar dotarlos de una significación y representatividad de las que hoy ostensiblemente carecen.

Resulta ilustrativo de la justificada preocupación que hoy padecen amplios sectores de la ciudadanía, ante las amenazas de inestabilidad política e ingobernabilidad que se ciernen para el régimen político a instaurarse en nuestro país tras las próximas elecciones generales, que un talentoso politólogo haya planteado a las agrupaciones políticas que ocupen el Gobierno y el Congreso establecer un pacto o compromiso político, para los próximos cinco años, consistente en no aprobar la disolución del Congreso ni la vacancia del Presidente de la República. ¿Pero quién podría garantizar que ello se cumpla, en un régimen político que viene funcionando sin mayor rumbo ni verdaderos partidos políticos?

Lima, marzo de 2021

Capítulo I

Las particularidades del régimen presidencial parlamentarizado en el Perú

En el Perú, tras la declaración de la independencia en 1821, desde la primera Constitución se adoptó la república como forma de gobierno y un régimen de tipo presidencial, inspirado en el “modelo” de los Estados Unidos de Norteamérica1. Sin embargo, a este régimen presidencial se le fueron incorporando, desde el inicio y progresivamente, diversas instituciones políticas propias de los regímenes de tipo parlamentario2, que fueron alterando el modelo original y han llevado a considerar que en nuestro país existe un régimen presidencial “atenuado” o “parlamentarizado”.

Muy probablemente el caso del Perú resulta el más particular dentro de los países latinoamericanos, pues incorpora, bajo un esquema de tipo presidencial, la mayor cantidad de instituciones de origen parlamentario, insertadas con la intención de establecer límites y contrapesos frente al significativo poder real del Presidente de la República, tanto dentro del propio Poder Ejecutivo como, principalmente, desde el control del Congreso. Así, a lo largo de los años y en forma progresiva, se fueron contemplando la necesidad de refrendo ministerial para la validez de los actos del Presidente de la República; la compatibilidad entre las funciones de congresista y ministro; la existencia de un Consejo de Ministros y de un Presidente de dicho Consejo; la posibilidad de interpelación, de los votos de censura y de confianza aprobada por el Congreso hacia los ministros; la disolución del Congreso por el Ejecutivo; etc.

El hecho de que muchos de los textos constitucionales peruanos hayan sido elaborados y aprobados durante procesos de transición política desde regímenes de facto, ha tenido significativa incidencia en el tema que nos ocupa. En ciertos casos, como reacción ante los excesos del poder presidencial y de gobiernos autoritarios o dictatoriales, la nueva carta constitucional incorporó o fortaleció instituciones de tipo parlamentario, que pudieran crear mayor contrapeso al poder del Presidente. En otros, en cambio, como reacción a la experiencia de inestabilidad política derivada de los conflictos entre Gobierno y una mayoría parlamentaria opositora (como ocurrió con la aplicación de la Constitución de 1933 en los gobiernos de Bustamante y Rivero y de Belaunde) que generaron enfrentamientos agudos y bloqueo político que llevaron a la ruptura del orden constitucional y la instauración de un régimen de facto, las Constituciones de 1979 y 1993 optaron resueltamente por fortalecer las atribuciones del Presidente.

Es así que la experiencia política peruana, desde el inicio de la vida republicana y durante el siglo XX, estuvo signada por una alternancia pendular entre gobiernos democráticamente electos y regímenes de facto, inestabilidad que sin duda fue expresión política de una sociedad fuertemente segmentada y con raíces autoritarias, donde imperaba un escaso arraigo de los valores y prácticas democráticas en amplios sectores sociales y diversos escenarios de la vida nacional, así como una marcada debilidad orgánica y representativa de los partidos políticos.