Las relaciones entre el Gobierno y el Congreso en el régimen político peruano

Durante los primeros veinte años del siglo XXI las casos parecieron mejorar, pues tras la caída del decenio autoritario de Fujimori (fines del 2000) y el aporte del “Gobierno de Transición” a cargo de Valentín Paniagua, cuatro regímenes consecutivos fueron elegidos democráticamente (Toledo, García, Humala y Kuczynski) y se logró que culminen su mandato transfiriendo el poder a otro régimen democrático. Sin embargo, durante el último período presidencial (2016-21) se ha asistido a una nueva e inédita etapa de inestabilidad política, propiciada por el control del Congreso en manos de la oposición. Así, el Presidente Kuczynski se vio forzado a renunciar, tras 2 intentos parlamentarios de vacancia por incapacidad moral; el Vicepresidente Vizcarra, que lo sustituyó, afrontó otros 2 pedidos de vacancia por similar causal, el segundo de los cuales alcanzó los votos necesarios para vacarlo de la presidencia; el Presidente Merino, que ocupó el cargo por ser Presidente del Congreso, duró pocos días y debió renunciar ante la movilización social de protesta; finalmente, el Congreso designó como Presidente a Francisco Sagasti para culminar este mandato. En pleno siglo XXI, y en democracia, 4 Presidentes en menos de 5 años.

Es por ello por lo que puede afirmarse que, en el Perú, usualmente, las relaciones políticas entre Gobierno y Parlamento han sido disfuncionales y desequilibradas. Así, cuando quien ejercía el Poder Ejecutivo contó con el respaldo de una mayoría en el Congreso, logró concluir su mandato, pero se instauró un régimen con concentración de poder y virtual ausencia de control y contrapeso parlamentario. En cambio, cuando el Ejecutivo no logró contar con el apoyo de una mayoría parlamentaria frecuentemente se suscitaron entre ambos órganos agudos enfrentamientos que generaron situaciones de crisis política. En el pasado tales crisis solían culminar con un golpe de Estado a cargo de los militares; más recientemente tuvimos la experiencia del autogolpe de Fujimori (1992) y luego la ya referida inestabilidad política vivida durante los gobiernos de Kuczynski y Vizcarra, donde los presidentes cayeron por acción del Congreso; donde incluso se produjo el primer caso de disolución constitucional del Congreso (2019) y la elección de otro Parlamento para completar su mandato, lo que no supuso la superación de los conflictos políticos.

Ello lleva a sostener que la experiencia política peruana muestra cómo un mismo marco normativo constitucional, con un régimen presidencial “atenuado” por la incorporación de instituciones propias de regímenes parlamentarios, puede funcionar de manera bastante distinta según la composición y correlación de fuerzas políticas existente al interior del Congreso y de su relación de colaboración u oposición con el Poder Ejecutivo, lo que ha incidido en que se hagan más visibles o no los elementos parlamentarios del régimen político presidencial diseñado en las constituciones peruanas.

1. LA PAULATINA CONFIGURACIÓN DEL RÉGIMEN POLÍTICO EN EL PERÚ. LA PROGRESIVA INCORPORACIÓN DE INSTITUCIONES PARLAMENTARIAS EN UN ESQUEMA PRESIDENCIAL

Las Bases Constitucionales de la República (1822) y la primera Constitución peruana de 1823 adoptaron el régimen presidencial. El Presidente de la República se elige por votación popular por un período de 4 años y sin reelección inmediata (artículo 74); pero se exigió para la validez de los actos presidenciales que cuenten con refrendo ministerial (artículo 73°). Se establece que habrán 3 Ministros de Estado: Gobierno y Relaciones Exteriores; Guerra y Marina; y Hacienda (artículo 82°); se contempló la responsabilidad solidaria de los ministros por las resoluciones adoptadas en común y la responsabilidad individual por los actos propios de su despacho (artículo 84°). La iniciativa legislativa se reserva exclusivamente a los representantes parlamentarios (artículo 61°) pero la Constitución de 1826 reconoce también la iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo. El Congreso contaba con una Cámara de Diputados y se contempla un Senado Conservador; los diputados gozan de inviolabilidad por sus votos y opiniones (artículo 57°) y las acusaciones penales en su contra son conocidas por el Congreso, no pudiendo durante sus funciones ser demandados civilmente ni ejecutados por deudas (artículo 59°). La Cámara de Diputados se renueva por mitades cada 2 años, debiendo luego de 4 años renovarse totalmente (artículo 55°).

Desde la segunda mitad del siglo XIX, empezaron a incorporarse otras instituciones propias del régimen parlamentario, como la compatibilidad entre la función ministerial y la parlamentaria, la existencia de un Consejo de Ministros y de un Presidente de dicho Consejo, la interpelación y el voto de censura contra los ministros (que nació de la práctica parlamentaria), así como la obligación de renuncia impuesta al ministro censurado. El propósito de la incorporación de estas instituciones parlamentarias era introducir algunos mecanismos de moderación y control ante la concentración de poder que ejercía el Presidente de la República y los reiterados excesos en que incurría.

La compatibilidad, entre las funciones de Congresista y su nombramiento como Ministro, característica de los regímenes de tipo parlamentario, fue tratada y resuelta de manera contrapuesta y oscilante en nuestras diversas constituciones del siglo XIX. Así, mientras la Constitución de 1823 no lo preveía, la Carta de 1826 admitió que un congresista pueda ser designado Secretario, a condición que dejara de pertenecer a la Cámara. A su turno, la Constitución de 1828 estableció su prohibición absoluta, mientras que las de 1834 y 1839 volvieron a admitirla, pero disponiendo la pérdida del cargo parlamentario. Los textos constitucionales de 1856, 1860 y la efímera Carta de 1867 (que fue reemplazada por la restitución de la longeva Constitución de 1860) establecieron la posibilidad de que el congresista pueda ser designado Ministro, pero señalaban que al aceptar un cargo proveniente del Jefe del Poder Ejecutivo (el Presidente de la República) se producía la vacancia del mandato parlamentario.

Una ley de 1887 aprobó la reforma constitucional que habilitaba exclusivamente la compatibilidad de las funciones de Congresista con la de Ministro, sin que conlleve la vacancia del mandato parlamentario. Ya en el siglo XX, la Constitución de 1920 mantuvo la compatibilidad de ambas funciones, pero con la suspensión del mandato parlamentario mientras se ejerza la labor ministerial. La Carta de 1933 eliminó esta última restricción, estableciendo la conservación y ejercicio de ambas funciones. Incluso se admitió que los parlamentarios que ejerzan cargos de ministros puedan asistir a las sesiones de sus Cámaras, con derecho a participar en los debates y a votar en ellos.

Si bien la Constitución de 1856 (que solo rigió cuatro años y era de inspiración liberal) instauró formalmente la existencia del Consejo de Ministros, se pueden hallar sus antecedentes en la responsabilidad solidaria de los ministros, ya prevista en la Carta de 1823, y en una práctica reiterada de reuniones entre el Presidente y sus ministros para abordar temas políticos de importancia. La Ley de Ministros de 1862 confirmó el carácter de cuerpo consultivo del Consejo de Ministros, pero no pudo, finalmente, establecerse su competencia deliberativa para ciertos asuntos, en mucho porque prevaleció el criterio de la Constitución de 1860 (para entonces vigente) que no le confería esta atribución. Poco después, al aprobarse la Ley de Ministros del 19 de febrero de 1863, que introdujo algunas reformas a la norma de 1862, quedó reconocido el voto deliberativo del Consejo de Ministros como requisito para la validez de ciertos actos del Poder Ejecutivo3. Las Constituciones de 1920 y 1933 recogieron y dieron continuidad a esta reforma. Pero, aunque el Presidente de la República requiere para la validez de sus actos la refrendación de algún ministro o del Consejo, es el propio Presidente quien nombra y remueve con entera libertad a sus ministros. A su vez, el Consejo de Ministros podía reunirse sin la presencia del Presidente de la República, pero sin poder adoptar ninguna decisión normativa o política de importancia.

Aunque la existencia del Presidente del Consejo de Ministros estaba contemplada en las leyes de ministros de 1862 y 1863, sus atribuciones —por la orientación presidencial del régimen político— resultaban mucho menores de las que corresponden a un Primer Ministro o Jefe de Gobierno de los sistemas parlamentarios. Su competencia se limitaba a poder convocar a reunión del Consejo de Ministros, fijar la agenda del orden del día de los temas a discutir en la sesión, y presidirla en caso de que no esté presente el Presidente de la República. Su potestad para seleccionar a los ministros del gabinete y proponerlos al Presidente de la República, era rara vez ejercida en la práctica. No llegaba a ser realmente un intermediario entr e el Presidente y los Ministros, ni un “jefe” o superior de éstos.

La Constitución de 1933 buscó darle mayor importancia al Presidente del Consejo de Ministros, no solo porque mencionaba expresamente su existencia (a diferencia de las Cartas anteriores) sino porque establecía que el Presidente de la República debía consultar su consentimiento para disponer la separación de algún Ministro. El Presidente del Consejo —al asumir sus funciones— debía concurrir al Congreso para exponer la política general del gobierno. A pesar de ello, Manuel Vicente Villarán anota que la figura del Presidente del Consejo de Ministros no adquirió gran relevancia política, señalando:

La institución de la Presidencia del Consejo de Ministros no tiene la utilidad ni la importancia que pensaron sus autores de 1856 y 1862. El volumen político del Presidente de la República no deja sitio al presidente del Consejo. La Presidencia del Consejo, débil de nacimiento, está casi atrofiada. El caso se halla dentro de la lógica del sistema de gobierno presidencial, que excluye como exótica e inadaptable la existencia de un Jefe de Gabinete que posea algo más sustancial que un título de honor y precedencia. Al lado de un Presidente, que es Jefe Supremo del Poder Ejecutivo, no cabe un Primer Ministro con poderes de un verdadero Jefe de Ministerio, so pena de crear una dualidad intolerable y nociva (1994, p. 59).

La potestad de las Cámaras de interpelar a los ministros surgió de la práctica parlamentaria, especialmente en la Convención de 1855-56, pero fue solo en la Constitución de 1860 donde se le reconoció formalmente y se estableció que el ministro o ministros involucrados tenían la obligación de concurrir a contestar la interpelación formulada desde el Congreso o de alguna de sus Cámaras. Fue también la práctica parlamentaria la que definió que la interpelación debía versar sobre hechos y temas concretos, que tenía que ser interpuesta por escrito y ser respondida oralmente, suscitándose luego un debate entre el ministro y los congresistas. Recién la Constitución de 1933 reguló con mayor precisión este instituto, disponiendo que la interpelación procedía si era admitida por un quinto de los parlamentarios hábiles, ya sea de una Cámara o del Congreso, según quién la convoque. Con ello se respetaba de mejor manera el derecho de las minorías, pues la ley de 1878 exigía que la interpelación fuera aprobada por acuerdo de la Cámara, lo que obviamente exigía la conformidad de una mayoría.

En cuanto al voto de censura, fue también la convención constituyente de 1855-56 (que por su predominio liberal buscaba imponer limitaciones al Poder Ejecutivo) la que impulsó incorporarla desde la práctica parlamentaria. Así, la Ley Orgánica de Ministros, que se aprobó el 4 de diciembre de 1856, establecía en su artículo 37°: “No merece la confianza pública el Ministro contra quien emitan las Cámaras un voto de censura”. El antecedente más remoto de esta institución parlamentaria entre nosotros, según Villarán, es un voto de censura planteado en 1847. Pero la Constitución de 1856 no contempló la censura, sino solo lo hizo la ley de ministros de dicho año, aunque sin estipular su fuerza jurídica obligatoria, pues no imponía al ministro censurado la renuncia forzosa ni al Presidente tener que aceptar la dimisión.

Tampoco en la Constitución de 1860 se plasmó el voto de censura, por considerarse contrario a nuestro sistema presidencial, a la separación de poderes y a la autonomía del Presidente de la República. Sin embargo, dicho cuerpo legislativo aprobó la Ley de Ministros de 1862 que sí contemplaba expresamente la censura, pero como atribución del acuerdo de ambas Cámaras y sin disponer la obligación de renunciar al ministro censurado. Dicha ley señalaba que el voto de censura procede “para desaprobar la conducta de un ministro por las faltas que cometa en el ejercicio de sus funciones y que no merezca acusación”.

Un aspecto verdaderamente importante, es que no obstante las limitaciones a la procedencia y eficacia del voto de censura establecidas en la Ley de Ministros de 1862, la práctica parlamentaria siguió un camino diferente. En efecto, lo corriente fue que bastara la aprobación de la censura por una sola Cámara y que el ministro censurado renunciara necesariamente, procediendo el Presidente de la República a aceptar esta dimisión. La Constitución de 1920 vino a reconocer y formalizar dicha práctica, aclarando que el voto de censura era un problema de desconfianza hacia el ministro y no de desaprobación por la comisión de faltas o delitos; la Carta de 1933 confirmó este temperamento, aunque prefirió retomar el término “censura” en vez de “desconfianza”. Asimismo, convalidó la costumbre de que el pedido de censura podía ser formulado por un solo parlamentario, aunque obviamente su aprobación requería la decisión favorable de la mayoría de la Cámara. Dispuso también que el voto de censura deba ser votado en la misma sesión en que se solicitaba.

2. EL DEBATE CONSTITUYENTE SOBRE LA POSIBILIDAD DE ADOPCIÓN DE UN RÉGIMEN PARLAMENTARIO

Los frecuentes excesos del poder presidencial propiciaron algunas propuestas encaminadas a adoptar un régimen parlamentario; pero fueron rechazadas por considerarse ajeno a nuestra tradición política y carecer de partidos sólidos con organización disciplinada e ideas políticas definidas, lo que hacía impensable contar con mayorías estables como las que requiere dicha forma de gobierno. Villarán da cuenta de una propuesta del Presidente Manuel Pardo (en 1872) a favor de aprobar que se pueda llamar a congresistas al cargo de ministros, manteniendo su mandato parlamentario, como un camino hacia el régimen parlamentario (1994, p. 77); y recoge también las reflexiones del diputado José María Químper respecto a que si bien el Gobierno debe considerar la posición política de la mayoría parlamentaria, la instauración de un régimen parlamentario resultaba prematura por las deficiencias de los partidos políticos antes anotadas (Villarán, 1994, p. 80).

Un debate similar se retomó durante la convención constituyente de 1919, que aprobó la Carta de 1920, pero la mayoría desestimó la propuesta de un régimen parlamentario por considerar que con las atribuciones de control y fiscalización conferidas al Congreso (interpelación y censura de ministros, compatibilidad entre los cargos de parlamentario y de ministro, potestad para nombrar comisiones investigadoras, etc.), este órgano contaba ya con poder suficiente frente al Ejecutivo, lo que hacía innecesario seguir avanzando hacia un sistema parlamentario. Villarán señala que, aunque fue común que los presidentes conformen gabinetes mixtos, incorporando a algunos congresistas, rara vez se invitaba como ministro a personajes con gran peso político o dominio en el parlamento, “temeroso de que intenten dominarlo a él, utilizando su valimiento parlamentario”; pero que también era poco frecuente que los jefes de mayorías o grupos parlamentarios estén interesados en ser ministros (1994, p. 85).

Quizás el hito más importante en este debate hacia la transición hacia un régimen parlamentario se presentó con motivo de la Constitución de 1933, elaborada poco después del derrocamiento del gobierno de Augusto Leguía, que se había mantenido once años en el poder (1919-1930) mediante sucesivas y cuestionadas reelecciones. Dicha Carta respondió a una natural reacción de desconfianza y cuestionamiento ante el excesivo poder presidencial, optando por restringir las atribuciones del Ejecutivo y fortalecer las del Congreso, al punto que algunos la califican como una Constitución “orientada hacia el parlamentarismo”. En la Exposición de Motivos del Anteproyecto de Constitución de 1931, elaborado por la comisión que presidió Manuel Vicente Villarán, se señalaba:

La primera interrogación que nos hemos hecho los autores del anteproyecto es si debían alterarse los poderes que nuestra historia constitucional asigna al Presidente de la República. No es raro escuchar opiniones favorables a un cambio de régimen y a la implantación entre nosotros del gobierno parlamentario. El carácter bien conocido de esta forma de gobierno, es anular o reducir a casi nada el poder personal del Jefe del Poder Ejecutivo, trasladando su autoridad al gabinete. La objeción capital contra esas opiniones tiene un carácter práctico. El gobierno parlamentario o de gabinete es un régimen que las constituciones pueden preparar pero no crear. Se establece y realiza por obra de fuerzas políticas ilegislables que logran, en circunstancias determinadas, dar a las mayorías congresionales potencia bastante para dominar al Presidente y obligarlo a ceder la realidad del gobierno a gabinetes impuestos por las Cámaras (...). El Perú no ha podido establecer el parlamentarismo, a pesar de que los textos constitucionales y la ley de ministros contienen absolutamente todos los elementos que lo hacen legalmente posible (...). Y a pesar de todo continúan gobernando los presidentes y no los gabinetes (...). En el Perú el Congreso ha carecido de fuerza para implantar en los hechos el parlamentarismo que se halla de derecho en las entre líneas de la Constitución. Lo que ha faltado en el Perú para dar vida al parlamentarismo no son textos escritos, sino una redistribución de valores políticos entre el Congreso y el Presidente de la República, cuyo resultado fuese romper definitivamente el equilibrio de fuerzas hacia el lado del Congreso. Hasta ahora, la balanza se ha inclinado del lado del Presidente, y la observación de nuestra historia y nuestra psicología y costumbres políticas conduce a la creencia de que, en el próximo porvenir, las mayorías de los congresos carecerán de aquella popularidad, cohesión y disciplina, de aquella inflexible y agresiva voluntad de poder, que serían necesarias para colocar al Presidente bajo su tutela, imponerle gabinetes parlamentarios y gobernar por medio de ellos. La institución del Presidente con facultades propias y extensas de gobernante efectivo, está sustentada en el Perú y en la América toda por una fortísima tradición y por hábitos populares incoercibles. Responde a un estado social y económico que impone sus leyes inflexibles a la evolución política. No podemos imaginar la abolición del régimen presidencial sino como resultado de un cambio de cosas profundo precedido tal vez de una revolución [...] (pp. 40-41).

Algún tiempo después, Villarán (1994) escribiría:

En realidad, la Constitución de 1933 contiene, sobre el papel, todos los resortes legales que permitirían a nuestros congresos establecer el régimen parlamentario si tuvieran el grado necesario de poder político efectivo de que han carecido hasta ahora. Esta Constitución representa el punto más avanzado de la serie de reformas que los Congresos han venido acumulando en la dirección del gobierno parlamentario. Casi nada falta, en la letra de la legislación, para hacerlo posible. Sin embargo, al lado de la literatura constitucional, y en oposición a ella, prevalece en la vida real con inexorable perseverancia el gobierno presidencial, hondamente arraigado en las costumbres y cuyo vigor parece acentuarse como reacción frente a las fórmulas escritas que intentan sustituirla (pp. 182-183).

Considero que estas aseveraciones tienen el gran mérito de denotar un claro conocimiento de la relación que tiene que existir entre los postulados normativos sobre el régimen político, contenidos en la Constitución, y su vinculación o posibilidad de aplicación en la realidad política y social del país. Pero, aunque compartimos mucho de lo expresado en dichas afirmaciones, creemos algo exagerado sostener que nuestros textos constitucionales contenían todos los elementos necesarios para instaurar el parlamentarismo y que solo faltó la voluntad política de las cámaras para hacerlo posible.

Aspectos centrales de todas nuestras constituciones han sido la elección popular directa del Presidente de la República, su doble condición de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, su carencia de responsabilidad política ante el Congreso, así como su atribución para nombrar autónomamente a los ministros, sin intervención del Congreso. Aquí se encuentran los elementos políticos medulares de un régimen presidencial, que excluyen la principal fuente del poder político y la legitimidad de un régimen parlamentario, pues en este solo el parlamento emana de la elección popular directa, lo que le permite nombrar al Jefe de Gobierno y al Gabinete que conforman el Poder Ejecutivo, quienes son políticamente responsables ante el parlamento. Si a ello sumamos el liderazgo real, a nivel social y político, ejercido por el Presidente desde el inicio de nuestra vida republicana, la tradición caudillista y autoritaria, las supuestas posibilidades de tránsito de un sistema presidencial a otro parlamentario ciertamente se presentaban muy poco viables.

En todo caso, este Anteproyecto de Constitución fundamentó su opción por la continuidad de un régimen esencialmente presidencial en el Perú, pero cuidando de mantener instituciones de corte parlamentario destinadas a atenuar el poder del Jefe de Estado y a controlar sus actos por el Congreso. Para contribuir a la estabilidad del régimen, se propuso que la elección del Presidente y el Congreso se realicen simultáneamente y por un término similar de mandato, suprimiendo el sistema de renovación parcial periódica de la Cámara de Diputados.

La Constitución de 1933 plasmó la continuidad de este modelo presidencial “híbrido”, aunque acrecentando algunas de las atribuciones del Congreso. Los miembros del congreso constituyente sostuvieron que, dado que nuestra forma de gobierno se apartaba del presidencialismo y el parlamentarismo puros, optaban por mantener este sistema “ecléctico”, al que denominaban “parlamentarismo atenuado o moderado”. A su entender, con ello se apartaban de las exageraciones del presidencialismo, pero evitaban los riesgos del parlamentarismo incontrolado (Villarán, 1994, p. 182).

3. LA CONSTITUCIÓN DE 1979 Y LA OPCIÓN POR EL FORTALECIMIENTO DEL EJECUTIVO

El funcionamiento del régimen político plasmado en la Constitución de 1933 resultó muy accidentado, pues ningún gobierno electo en procesos inobjetables logró concluir su mandato entre 1933 y 1968, siendo derrocado por un golpe militar. Se pusieron de manifiesto las dificultades para la estabilidad política de un sistema de corte presidencial, debido al incremento de algunas atribuciones del Congreso tomadas del régimen parlamentario, sobre todo cuando el Congreso era dominado por una mayoría opositora al Poder Ejecutivo. Así, durante los gobiernos de Bustamante (1945-48) y de Belaunde (1963-68), se produjeron agudos conflictos debido al bloqueo de las propuestas legislativas gubernamentales, la aprobación en el parlamento de leyes objetadas por el Ejecutivo, reiteradas interpelaciones o censuras al gabinete o a ministros, etc. Ello generó cuadros de virtual ingobernabilidad que, finalmente, tuvieron como desenlace la producción de un golpe militar.

La crítica política principal que se hizo al régimen adoptado en la Constitución de 1933 fue que el incremento de los rasgos parlamentarios del régimen constitucional y de las atribuciones del Congreso, condujeron a la inestabilidad política e gobernabilidad. Esta experiencia fue tomada en cuenta por los constituyentes que elaboraron la Constitución de 1979, proceso desarrollado como parte del retorno a la constitucionalidad para culminar el gobierno de la Fuerza Armada que rigió el país entre 1968-80. De allí que un rasgo característico de dicha Constitución fue su opción resuelta al fortalecimiento de la posición y atribuciones del Presidente de la República y el Poder Ejecutivo. Esto se logró tanto mediante el reconocimiento constitucional de algunas nuevas potestades al Presidente, como a través del recorte o la disminución de ciertas atribuciones que la Carta de 1933 confería al Congreso. Entre las principales características y novedades de la Constitución de 1979 en esta materia, cabe señalar: