Las relaciones entre el Gobierno y el Congreso en el régimen político peruano

- Con el argumento de acrecentar la legitimidad política del Presidente de la República, se incrementó el número de votos exigido para su elección popular, requiriendo obtener “más de la mitad de los votos válidamente emitidos”; a diferencia de la Carta de 1933 que solo exigía una votación superior al tercio de los votos válidos. Si ninguno de los candidatos obtenía en primera instancia dicha votación, se procedería a una “segunda vuelta” para dirimir, también mediante votación popular directa, entre los dos candidatos con las votaciones más altas. Se abandonó así el sistema de la Constitución de 1933 que establecía, cuando ningún candidato obtuviera la votación mínima exigida, que el Congreso elegiría al Presidente entre los tres candidatos que obtuvieron mayor votación popular, algo propio de los sistemas parlamentarios. La duración del mandato presidencial se estableció en cinco años, sin posibilidad de reelección inmediata hasta luego de transcurrido un período presidencial.

- El Presidente de la República, durante su mandato, solo podía ser objeto de acusación constitucional y antejuicio ante el Congreso por haber incurrido en traición a la patria, por impedir las elecciones, el funcionamiento del Jurado Nacional de Elecciones o del Tribunal de Garantías Constitucionales, o por disolver el Congreso fuera del supuesto previsto en la Constitución. Esta enumeración ya estaba prevista en la Carta de 1933 y buscaba contribuir a la continuidad en el ejercicio de la función presidencial.

- El Presidente de la República seguía conjugando las funciones de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, siendo nulos los actos presidenciales que no cuentan con refrendo ministerial, como una forma de control intraorgánico en el Poder Ejecutivo y de fundamento para que el Presidente no sea políticamente responsable ante el Congreso. En cambio, los ministros resultan individualmente responsables por sus propios actos o por los actos presidenciales que refrendan; asimismo, todos los ministros son solidariamente responsables por los actos delictuosos o infractorios de la Constitución o las leyes en que incurra el Presidente de la República o que se acuerden en el Consejo de Ministros, aunque salven su voto, a no ser que renuncien inmediatamente al cargo. Los ministros reunidos conforman el Consejo de Ministros, a cuya cabeza existe un Presidente del Consejo. Corresponde al Presidente de la República nombrar y remover al Presidente del Consejo; también el Presidente nombra y remueve a los demás ministros, a propuesta y con el acuerdo del Presidente del Consejo, respectivamente. Los ministros no pueden ejercer ninguna otra función pública, excepto la de congresista.

- Las potestades de interpelar, censurar o extender confianza a los ministros se reservan exclusivamente a la Cámara de Diputados, corrigiendo la innecesaria duplicación de funciones que establecía la Carta de 1933 al conferir esta facultad a ambas cámaras. Ello fortaleció la posición de los ministros frente al parlamento, situación que se complementó con el incremento del número de votos requeridos para que se apruebe la censura, pues mientras la Carta de 1933 habilitaba a que pueda plantearla un solo congresista, la Constitución de 1979 disponía que debía formularla no menos de 25% del número legal de diputados y su aprobación quedaba sujeta al voto favorable de más de la mitad del número legal de éstos. El ministro o los ministros contra quienes se apruebe un voto de censura tenían que renunciar, estando obligado el Presidente de la República a aceptar esta dimisión; similar es la consecuencia cuando el ministro solicitaba, por propia iniciativa, un voto de confianza y no lo obtenía. Esta Constitución disponía que la censura se debata y vote por lo menos tres días después de su presentación, precepto que no existía en la Carta de 1933 y que permitía incluso su debate y votación inmediata.

- El nuevo Gabinete de Ministros debía concurrir ante el Congreso para exponer su programa general de gobierno y principales propuestas de medidas políticas y legislativas; presentación que no daba lugar a la emisión de voto parlamentario de aprobación o rechazo de confianza.

- El Senado, además de poder invitar a los ministros para rendir informe, ejercía una importante función de control político, al quedar sujetos a su ratificación los nombramientos hechos por el Poder Ejecutivo de los magistrados de la Corte Suprema, del Presidente del Banco Central de Reserva, de los Embajadores, así como de los ascensos a general y grados equivalentes de los oficiales de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional. También correspondía al Senado designar al Contralor General, a propuesta del Presidente de la República, y a tres de los siete miembros del Directorio del Banco Central de Reserva.

- Se otorgó al Presidente de la República la facultad de disolver la Cámara de Diputados, siempre que esta haya censurado o negado confianza a tres consejos de ministros. Esta potestad presidencial solo podía ejercerla una vez durante su mandato, sin admitirse en el último año de éste, lapso en el que la Cámara solo podrá aprobar una censura mediante el voto favorable de dos tercios del número legal de diputados. El decreto presidencial de disolución de la Cámara de Diputados conllevaba la obligación de convocatoria a elecciones para ésta y su realización en el plazo perentorio de treinta días. Si no se producían las elecciones, la Cámara disuelta recobraba sus funciones y quedaba cesado el Consejo de Ministros, sin que sus miembros pudieran volver a ocupar un cargo ministerial durante el resto del mandato presidencial.

- En el campo de la función legislativa, dentro de la orientación hacia el fortalecimiento del Poder Ejecutivo, se introdujo la posibilidad de que el Congreso pueda delegarle facultades legislativas para que dicte decretos con fuerza de ley en las materias y el plazo expresamente delimitados en la ley de delegación. Asimismo, se reconoció al Presidente la potestad para dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera, con cargo de dar cuenta al Congreso. Esta última atribución, profusa e injustificadamente utilizada durante el período 1980-92, evolucionó, por obra de su uso práctico y de la interpretación predominante, hasta ser asumida como una modalidad —ciertamente muy imperfecta en su regulación— de los denominados “decretos de necesidad y urgencia”. También se reconoce la potestad del Presidente de formular observaciones a los proyectos de ley aprobados por el Congreso, mediante una suerte de “veto suspensivo”4.

- La Constitución de 1979 innovó también en materia de la aprobación de la ley anual del Presupuesto del Sector Público, disponiendo que si el proyecto remitido por el Poder Ejecutivo al Congreso, para su estudio, debate y aprobación, no era votado y aprobado antes del 15 de diciembre, entraba en vigencia la propuesta que elaboró el Poder Ejecutivo.

En definitiva, la Constitución de 1979 fortaleció las atribuciones del Presidente de la República y del Poder Ejecutivo, pero sin abandonar el carácter “híbrido” del modelo imperante en nuestra tradición constitucional. Las relaciones entre gobierno y parlamento sufrieron un cambio de orientación con respecto a la Carta de 1933, inclinando esta vez la balanza a favor del Poder Ejecutivo, sin que ello implicara la supresión (aunque sí su disminución cuantitativa y cualitativa) de numerosos mecanismos de control parlamentario.

4. LA CONSTITUCIÓN DE 1993 Y LA REAFIRMACIÓN DE LA TENDENCIA AL FORTALECIMIENTO DEL PRESIDENTE Y EL PODER EJECUTIVO

La elección de Alberto Fujimori como Presidente en 1990, permitió establecer una continuidad de tres gobiernos consecutivos democráticamente elegidos (en procesos inobjetables) situación singular en la experiencia política peruana. A su vez, supuso el primer caso práctico de utilización del sistema de segunda vuelta previsto en la Constitución de 1979 para la elección presidencial. Pero a diferencia de lo sucedido en los gobiernos precedentes de Belaunde y García, Fujimori carecía de una mayoría parlamentaria (propia o constituida mediante acuerdo político) lo que hacía temer que se repitiera aquella fatal constante de ingobernabilidad o crisis política; más aún cuando el país sufría los estragos de una década de violencia política y acción armada de grupos subversivos y terroristas.

Finalmente, el régimen democrático fue quebrantado, pero esta vez no por el habitual golpe militar sino por un autogolpe de estado montado por el propio Fujimori, con el respaldo de la cúpula militar, logrando rápidamente el apoyo de los grupos de poder económico y de amplios sectores de la población, en clara confrontación con los partidos políticos “tradicionales”. El gobierno de Fujimori ensayó diversos intentos de justificación de esta medida, pero la verdad era otra. El Ejecutivo, pese a que carecía de mayoría en el Congreso, no buscó seriamente propiciar alianzas con otras organizaciones políticas en el parlamento para construir una base de respaldo o compromiso para el desarrollo de su política, no obstante que en muchos casos esta posibilidad quedó evidenciada, como con la aprobación de reformas económicas en el Congreso o por delegación de facultades legislativas al Poder Ejecutivo. No existía un abuso de interpelaciones parlamentarias ni de censura a ministros, o una situación de ingobernabilidad por el bloqueo político del Congreso a la gestión gubernamental.

Tras el golpe de Estado del 5 de abril de 1992, se cerró el Congreso y el Tribunal de Garantías Constitucionales, se destituyó arbitrariamente a gran número de jueces, fiscales y altos funcionarios de la Cancillería. El régimen fujimorista asumió una orientación autoritaria, aspirando a concentrar todo el poder en el Presidente (y el Ejecutivo) para gobernar sin mayor oposición ni control. En claro desprecio por las reglas democráticas, se prefirió el camino dictatorial para aprobar un conjunto de decisiones políticas y económicas que requerían de reformas constitucionales previas, sin siquiera intentar establecer acuerdos sobre puntos específicos con la oposición en el Congreso.

Tampoco el Perú necesitaba de una nueva Constitución, pues ningún sector político o académico había formulado tal planteamiento; a lo más, podían establecerse algunas reformas puntuales para corregir ciertas deficiencias advertidas en la aplicación y vigencia de la Carta de 1979. Sin embargo, el régimen dictatorial de Fujimori se vio forzado —principalmente por presiones de la comunidad internacional— a anunciar un pronto cronograma de retorno a la normalidad institucional democrática, que conllevaba la elección popular de un Congreso que debía elaborar una nueva Constitución y reemplazar al parlamento que había sido arbitrariamente disuelto por el gobierno.

El país se vio así incurso en un proceso constituyente que era producto de una “salida política” antes que de una necesidad real. El denominado “Congreso Constituyente Democrático”, ampliamente dominado por el oficialismo fujimorista, elaboró una nueva Constitución que, aunque reproduce una parte significativa del articulado de la Carta de 1979, introdujo serias restricciones —de orientación neoliberal— en la intervención estatal en el régimen económico y en materia de los derechos económicos y sociales, así como un marcado retroceso en la descentralización y las competencias de los gobiernos municipales y regionales. A nivel de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, la Constitución de 1993 prosigue en el camino de acrecentar las atribuciones del gobierno y adopta un Congreso unicameral, abandonando nuestra tradicional bicameralidad.

La Constitución aprobada en el Congreso fue sometida, como estaba previsto, a un referéndum popular, el 31 de octubre de 1993, donde el “SI” obtuvo un apretadísimo (y bastante discutido) triunfo sobre el “NO”, por una diferencia de escasamente el 4% de los votos. Dicha Carta contempla las siguientes innovaciones en materia de las relaciones entre Gobierno y Parlamento:

a) Se permite la reelección presidencial inmediata, por un período adicional de cinco años. Este era quizás el principal objetivo del oficialismo y del golpe de Estado en materia de la reforma constitucional. No obstante, luego de ser reelecto en 1995 para un nuevo período de cinco años, Fujimori y sus seguidores en el Congreso aprobaron una ley, autodenominada de “interpretación constitucional auténtica”, que sostuvo que la reelección presidencial inmediata por una vez recién se computaba desde el gobierno en curso, por lo que Fujimori podría volver a ser candidato presidencial en el 2000 para un tercer período consecutivo, como en efecto sucedió, a pesar del carácter notoriamente inconstitucional de dicha norma y de la marcada oposición de la mayoría de fuerzas políticas y sectores de la población del país.

b) Aunque para acceder a la Presidencia de la República se mantiene la exigencia de obtener una mayoría absoluta de más de la mitad de los votos, se excluyen para efectos de este cómputo los votos nulos y en blanco. Ello tornaría menos difícil la posibilidad del triunfo de algún candidato en la primera vuelta.

c) Se contempla que el presidente del Consejo de Ministros pueda ser un ministro “sin cartera”, es decir,ejercer dicha función sin necesidad de que ocupe simultáneamente otro ministerio. Asimismo, se enumeran algunas atribuciones específicas del Presidente del Consejo de Ministros, tales como ser (después del Presidente de la República) el portavoz del gobierno, coordinar las funciones de los demás ministros; y refrendar los decretos legislativos, los decretos de urgencia y otras normas dictadas por el Ejecutivo. Con ello se fortalece su supremacía sobre el resto de los ministros.

d) Se establece un Congreso unicameral de ciento veinte miembros, cuya elección se realiza de acuerdo al sistema de representación proporcional. Si bien la determinación de la composición del Congreso, en atención a la organización territorial del país, se deja a la decisión de la ley, la Constitución estableció que para el proceso electoral de 1995 el Congreso se elegirá por “distrito nacional único”. Ello favorecía el centralismo y facilitaba la digitación de los candidatos al parlamento por el Presidente. Al interior del Congreso unicameral existe una Comisión Permanente elegida por este, cuyos integrantes no excederán del 25% del número total de congresistas, tendiendo a mantener la proporcionalidad de la representación parlamentaria de las distintas fuerzas políticas5.

e) Se suprime como atribuciones del Congreso la ratificación del nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema, de los ascensos al grado de general de los oficiales superiores de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, así como de los embajadores nombrados por el Presidente de la República; atribución que la Constitución de 1979 otorgaba al Senado.

f) Se establece que la obligación del Presidente del Consejo de Ministros y su Gabinete de concurrir al Congreso para exponer su programa de gobierno y las políticas y medidas de su gestión, debe efectuarse dentro de los treinta días siguientes de haber asumido sus funciones. Pero a diferencia de la Constitución de 1979, que disponía que esta presentación ministerial no daba lugar a ningún voto del parlamento, la Carta de 1993 señala expresamente que el Presidente del Consejo planteará una cuestión de confianza, lo que obliga al Congreso a votar concediéndola o negándola, con los efectos consiguientes para la continuidad del nuevo Gabinete.

g) Se mantiene la potestad del Presidente de disponer la disolución del Congreso, pero su aplicación procede cuando el parlamento haya censurado o negado confianza a dos Consejos de Ministros, a diferencia de la Carta de 1979 que exigía la caída de tres gabinetes ministeriales.

5. LIMITACIONES DE LOS MECANISMOS PARLAMENTARIOS INTRODUCIDOS EN EL RÉGIMEN PRESIDENCIAL PERUANO PARA DAR UNA SOLUCIÓN DEMOCRÁTICA EFECTIVA A CONFLICTOS POLÍTICOS ENTRE GOBIERNO Y CONGRESO

Como hemos señalado, la incorporación progresiva de un conjunto significativo de instituciones originarias del régimen parlamentario en el modelo presidencial peruano, configurando un régimen híbrido conocido como “presidencialismo atenuado o parlamentarizado”, buscaba introducir mecanismos de mayor control, contrapeso y racionalización del excesivo poder político del Presidente. Sin embargo, como sostuve en un estudio sobre el tema publicado muchos años atrás (Eguiguren, 1993, pp. 170-178), a pesar de la existencia de un andamiaje institucional parlamentario injertado en el régimen político presidencial peruano, esta mixtura origina que el funcionamiento de dichas instituciones conduzca a resultados bastante distintos de los que podría corresponderles en un modelo parlamentario.

Es por ello que cuando se producen graves conflictos entre el Gobierno y el Congreso, el régimen presidencial “atenuado” peruano presenta una “rigidez” política que no le permite realmente dar una solución democrática efectiva al problema. Esta situación, como desarrollaremos a continuación, se presenta respecto de los efectos que producen instituciones típicamente parlamentarias como la censura o negación de confianza a los ministros, la incorporación de un Presidente del Consejo de Ministros y su Gabinete, la disolución del Congreso por el Ejecutivo, etc.

5.1. La aprobación de la censura o denegación de confianza al Gabinete de Ministros, no conllevan el cambio de Gobierno ni (necesariamente) de la política gubernamental

En los regímenes parlamentarios, la aprobación de una censura o el rechazo de la cuestión de confianza contra el Primer Ministro o Jefe de Gobierno, producen la caída del Gobierno y su sustitución por otro elegido por la mayoría parlamentaria vigente. Ello debe conducir también a cambios en la orientación y gestión política, pues en dichos regímenes la continuidad del Gobierno está supeditada a que conserve la confianza política de un sector mayoritario del parlamento.

En el régimen político peruano, en cambio, si bien la aprobación de un voto de censura (o el rechazo al pedido de confianza) origina la caída y reemplazo del Gabinete o del ministro contra quienes se adopta, no implica un cambio de Gobierno ni necesariamente una variación en la política gubernamental. Y es que la Constitución establece que el Presidente de la República es el Jefe de Estado y también de Gobierno, cuya continuidad en el cargo no se ve afectada por la eventual caída del Gabinete o de algún Ministro; procediendo el propio Presidente a la libre designación del sucesor o sucesores, sin participación del Congreso. Es así que, por lo general, la aprobación de la censura o denegación de confianza conlleva un simple reemplazo de personas en el Gabinete, pero mantiene la continuidad de la misma política gubernamental, salvo que el Presidente decida introducir modificaciones en ella. Por ello, a pesar de obtenerse con la censura el cambio de Gabinete, puede subsistir o agravarse la discrepancia o el conflicto político existente entre el Congreso y el Presidente de la República.

Ahora bien, la Constitución de 1993, en su artículo 130°, establece que cada nuevo Presidente del Consejo de Ministros y su equipo ministerial deben concurrir ante el Congreso (dentro de los 30 días de asumir su función) para exponer y debatir la política general y principales medidas que se propone realizar en su gestión; estando obligado a solicitar una cuestión de confianza. De no obtenerla, el Gabinete caerá. Algunos han calificado este mecanismo como un “voto de investidura”; pero considero que no es tal, pues el Gabinete designado por el Presidente de la República asume funciones desde el momento de su juramentación. La presentación obligatoria ante el Congreso solo determina si obtiene o no un respaldo político (confianza) para su continuidad, pero no supone un requisito de confirmación o ratificación para el desempeño del Presidente del Consejo de Ministros o de la función ministerial6.

Sin perjuicio de ello, considero que debería eliminarse de la Constitución esta obligación del nuevo Gabinete de tener que presentar un pedido de confianza ante el Congreso luego de la exposición de las medidas de gobierno propuestas para su gestión. Y es que no encuentro mayor sentido político a forzar a los congresistas de oposición a votar sobre otorgar respaldo a un gobierno al que realmente no respaldan; sabiendo que si el Gabinete no obtiene tal confianza deberá dimitir y ello puede ser utilizado luego por el Presidente como fundamento para disolver el Congreso, si se produce la negación de confianza a dos gabinetes. Ello puede llevar a convertir este acto en un mero ritual, políticamente inútil, con una oposición que otorga una confianza no sincera ni duradera, solo para salir del trámite. En todo caso, más razonable sería dejar en libertad al Presidente del Consejo de Ministros para decidir si plantea o no una cuestión de confianza sobre su programa de gestión; así como a los congresistas tener libertad para determinar si quieren formular un pedido de censura al gabinete.

5.2. La composición del Gobierno y el Congreso no se modifican durante sus mandatos

En el Perú, la elección popular directa del Presidente de la República y de los congresistas se realiza por separado pero en el mismo acto electoral, manteniendo ambos órganos esta composición durante todo el mandato común de cinco años. La Constitución no contempla la renovación periódica parcial del Congreso, por lo que cualquier variación en la representatividad política real de las distintas agrupaciones parlamentarias en el electorado durante dicho período, no se verá reflejada en la composición y correlación de fuerzas políticas imperante al interior del Congreso. La Constitución prohíbe a los congresistas renunciar a su mandato y tampoco permite su revocación por los ciudadanos. De allí que los cambios en la composición política del Congreso se pueden dar cuando algunos parlamentarios renuncian a su bancada o pasan a otra agrupación, lo cual rara vez tiene mayor incidencia cuantitativa ni cualitativa en la conformación política del Congreso.

Aunque la Constitución contempla la disolución del Congreso, por decisión del Presidente, cuando ha censurado o negado confianza a dos Consejos de Ministros, mecanismo que podría incidir en la modificación de la composición política y correlación de fuerzas del parlamento por obra de una nueva elección popular, su posibilidad de implementación está bastante condicionada a decisiones del propio Congreso antes que del Presidente. Ello difiere de la mayor flexibilidad política que en los regímenes parlamentarios se otorga a la disolución del Congreso, como herramienta en manos del Gobierno a utilizar para acudir al “arbitraje” del electorado a fin de dirimir controversias agudas con el Congreso. Porque la disolución del Congreso conduce a nuevas elecciones parlamentarias, para buscar una nueva composición y correlación de fuerzas en el órgano parlamentario, que puede resultar más favorable o adversa al Gobierno, de lo que dependerá su continuidad o caída.

A su vez, el Presidente de la República, en su calidad de Jefe de Estado y de Gobierno, continuará en el cargo con independencia del cambio o la caída del Presidente del Consejo de Ministros y el Gabinete, ya sea por decisión del propio Presidente o de la aprobación de una censura o rechazo de confianza del Congreso. Además, el Presidente de la República solo puede ser acusado y destituido por el Congreso durante su mandato por un excesivamente limitado listado de causales: traición a la patria, disolución del Congreso fuera del supuesto previsto en la Constitución, no convocatoria a elecciones o por impedir el funcionamiento de los órganos electorales; supuestos que resultan, como lo ha confirmado nuestra experiencia política, muy poco factibles de aplicación.

En consecuencia, la composición y correlación de fuerzas políticas en el Poder Ejecutivo y el Congreso se establecen al momento de su elección, sin que existan mecanismos que puedan alterarla, significativamente, a lo largo del mandato común de ambos órganos. De allí que esta relativa inmutabilidad de la composición política del Ejecutivo y el Congreso, que puede tener incidencia en una correlación favorable o adversa al Gobierno en el Congreso, puede subsistir a lo largo de todo su mandato; y los conflictos entre estos órganos persistir sin solución efectiva, a pesar de que se susciten enfrentamientos y “escaramuzas” ente el Presidente, los ministros y el parlamento, lo que puede afectar la gobernabilidad y generar “bloqueos” políticos.