Völkerrecht

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Diplomatischer Schutz (Burkhard Schöbener)

I. Allgemeines

II. Rechtliche Natur des diplomatischen Schutzes

III. Voraussetzungen des diplomatischen Schutzes

1.Völkerrechtswidriges Verhalten

2.Staatsangehörigkeit/Staatszugehörigkeit

3.Erschöpfung des innerstaatlichen Rechtswegs

IV. Ausgewählte Sonderfälle der Ausübung diplomatischen Schutzes

1.Mehrstaatigkeit

2.Staatenlosigkeit

3.Bestimmung der Staatszugehörigkeit juristischer Personen

4.Übertragung des Rechts auf diplomatischen Schutz

5.Internationale Organisationen

V. Art und Umfang der Schutzausübung

VI. Anspruch auf diplomatischen Schutz in der BR Deutschland

Lit.:

C.F. Amerasinghe, Diplomatic Protection, 2008; L. Gramlich, Diplomatic Protection against Acts of Intergovernmental Organs, GYIL 27 (1984), 386; ILC, Draft Articles on Diplomatic Protection with Commentaries, 2006; Th. Kleinlein/D. Rabenschlag, Auslandsschutz und Staatsangehörigkeit, ZaöRV 67 (2007), 1227; G. Ress/T. Stein (Hrsg.), Diplomatischer Schutz im Völker- und Europarecht, 1996; G. Ress, Der internationale diplomatische Schutz und die Grund- und Menschenrechte, HGR VI/2, 2009, § 179; M. Ruffert, Diplomatischer und konsularischer Schutz, HStR X, 3. Aufl. 2012, § 206.

I. Allgemeines

Unter diplomatischem Schutz versteht man eine Handlung zugunsten von natürlichen oder (privatrechtlichen) juristischen Personen gegenüber völkerrechtswidrigem Verhalten fremder Hoheitsgewalten (→ Verantwortlichkeit, völkerrechtliche) durch den → Staat, dessen → Staatsangehörigkeit/Staatszugehörigkeit die betroffene Person innehat (Heimatstaat). Das Ziel des diplomatischen Schutzes besteht darin, einen anderen Staat zur Einhaltung seiner völkerrechtlichen Verpflichtungen zu bewegen sowie ggf. eine Wiedergutmachung für die entstandenen Schäden zu erlangen. In der Regel wird zwar von diplomatischem Schutz durch bzw. gegenüber Staaten gesprochen, allerdings können auch andere Völkerrechtssubjekte, wie etwa → Internationale Organisationen, an der Ausübung von diplomatischem Schutz beteiligt sein.

Die Regeln des diplomatischen Schutzes sind noch immer eines der Gebiete im Völkerrecht, die am meisten vom Gewohnheitsrecht und somit von der Staatenpraxis geprägt sind. Von der International Law Commission (ILC) wurde der Versuch unternommen, die geltenden Regeln zu kodifizieren. Der von ihr 2006 vorgelegte und von der → UN-Generalversammlung zur Kenntnis genommenen Entwurf (Draft Articles on Diplomatic Protection; im Folgenden: ILC-Entwurf), kann in weiten Teilen als Ausdruck des momentan geltenden → Völkergewohnheitsrechts angesehen werden.

II. Rechtliche Natur des diplomatischen Schutzes

Die rechtliche Natur des diplomatischen Schutzes ist insbesondere in der neueren Völkerrechtslehre umstritten.

Nach der traditionellen und bis heute herrschenden Auffassung wird das Individuum (jedenfalls im Grundsatz) nicht als Träger subjektiver Rechte anerkannt, sondern ausschließlich als Objekt der Völkerrechtsordnung (→ Individuum, Rechtsstellung). Ein Völkerrechtsverstoß, den ein Staat in Bezug auf einen fremden Staatsangehörigen begeht, wird deshalb in der Regel nicht als Verstoß gegen im Völkerrecht begründete Rechte des Individuums angesehen, sondern als Verletzung der Rechte des Heimatstaates. Bei der Ausübung diplomatischen Schutzes handelt es sich folglich um ein originäres Recht des Staates. Dieser Ansicht folgten sowohl der StIGH im sog. Mavrommatis-Fall (Mavrommatis Palestine Concessions [Greece v. United Kingdom], PCIJ Ser. A, No. 2 (1924), 12) als auch der → IGH im Nottebohm-Fall (Nottebohm Case [Liechtenstein v. Guatemala], ICJ Reports 1955, 4).

An der tradierten Vorstellung wird seit geraumer Zeit Kritik geübt. Der Grund hierfür ist, dass das moderne Völkerrecht in zunehmendem Maße Individuen eigene Rechtspositionen einräumt, insbesondere in menschenrechtlichen Verträgen (→ Menschenrechte, allg.). Während das Völkerrecht in früherer Zeit dem Einzelnen keine Rechte zuerkannte und die Ausübung diplomatischen Schutzes dogmatisch somit nur durch die Mediatisierung des Individuums erklärt werden konnte, ist diese Notwendigkeit angesichts der gestärkten Rechtsstellung des Individuums nach einer im Vordringen begriffenen Ansicht mittlerweile entfallen. Daher sei zumindest in all denjenigen Fällen, in denen ein Staat gegen eine Rechtsnorm verstößt, die gerade dem Individuum Rechte verleihen soll, davon auszugehen, dass der Heimatstaat des Betroffenen bei der Ausübung diplomatischen Schutzes ein Recht seines Staatsangehörigen in Prozessstandschaft wahrnehme. Diese Auffassung kann sich u. a. auf die Aussage des IGH im LaGrand-Fall (LaGrand Case [Germany v. USA], ICJ Reports 2001, 446) stützen, wonach Art. 36 Abs. 1 b) WÜK ein eigenes Recht des Beschuldigten darstellt.

Praktisch relevant werden die unterschiedlichen Auffassungen insbesondere bei der Frage, wer auf das Recht des diplomatischen Schutzes verzichten kann. Geht man davon aus, dass der Heimatstaat bei der Gewährung diplomatischen Schutzes ein eigenes Recht wahrnimmt, kann auch nur der Heimatstaat auf dieses Recht wirksam verzichten. Sollten sich z. B. ein Gaststaat und ein ausländischer Investor darauf geeinigt haben, dass der private Vertragspartner auf diplomatischen Schutz durch seinen Heimatstaat verzichtet (sog. Calvo-Klausel, → Fremdenrecht, völkergewohnheitsrechtliches), könnte diese Vereinbarung dem Heimatstaat des Investors nicht entgegengehalten werden. Nimmt man hingegen an, der Heimatstaat mache nur ein Recht seines Staatsangehörigen in Prozessstandschaft geltend, dann wäre ein Verzicht durch den Staatsangehörigen grundsätzlich möglich.

III. Voraussetzungen des diplomatischen Schutzes

Die Ausübung diplomatischen Schutzes durch den Heimatstaat ist völkergewohnheitsrechtlich an drei Voraussetzungen geknüpft, sofern nicht vertraglich anderweitige Vereinbarungen getroffen wurden.

1. Völkerrechtswidriges Verhalten

Zunächst bedarf es eines völkerrechtswidrigen Verhaltens eines Staates bzw. eines anderen Völkerrechtssubjektes, damit diplomatischer Schutz gewährt werden kann. Das völkerrechtswidrige Verhalten kann in einem Handeln, aber auch in einem Unterlassen bestehen. Bei dem Verstoß kann es sich sowohl um eine Missachtung des Völkergewohnheitsrechts oder Allgemeiner Rechtsgrundsätze als auch von völkervertraglichen Verpflichtungen handeln, die eine durch das Völkerrecht verpflichtete Hoheitsgewalt gegenüber fremden Staatsangehörigen einzuhalten hat. Praktisch am bedeutsamsten sind Verstöße gegen den fremdenrechtlichen Mindeststandard.

2. Staatsangehörigkeit/Staatszugehörigkeit

Weitere Voraussetzung ist, dass die natürliche oder juristische Person, zu deren Gunsten ein Staat diplomatischen Schutz ausüben möchte, dessen → Staatsangehörigkeit/Staatszugehörigkeit besitzt. Während bei natürlichen Personen in diesem Zusammenhang das Staatsangehörigkeitsrecht des Heimatstaates den Ausschlag gibt, sind als Anknüpfungspunkt für die Bestimmung der Staatszugehörigkeit juristischer Personen die Gründungs- und die Sitztheorie im Völkerrecht gleichermaßen anerkannt. Die natürliche oder juristische Person muss die Staatsangehörigkeit/Staatszugehörigkeit grundsätzlich vom Zeitpunkt der Verletzungshandlung bis zur Geltendmachung durch den Heimatstaat ununterbrochen beibehalten haben; Art. 5 Nr. 1 und Art. 10 Nr. 1 ILC-Entwurf. Sollte im Zeitraum zwischen der Verletzungshandlung und der Geltendmachung des Anspruchs ein Wechsel in der Staatsangehörigkeit/Staatszugehörigkeit eintreten, sieht der ILC-Entwurf in Art. 5 Nr. 2 – 4 und Art. 10 Nr. 2 – 3 Sonderregelungen vor.

3. Erschöpfung des innerstaatlichen Rechtswegs

Aufgrund der sog. local remedies rule (Art. 14, 15 ILC-Entwurf) muss die natürliche bzw. juristische Person im Fall einer vermeintlichen Verletzung ihrer Rechte zunächst alle innerstaatlichen Möglichkeiten im Verletzerstaat ausgeschöpft haben, um den Rechtsverstoß auszuräumen. Nur wenn dieses Vorgehen erfolglos geblieben ist, ist der Heimatstaat zur Ausübung diplomatischen Schutzes berechtigt. Die wichtigste Ausnahme von dieser Regel ist der Fall, in dem die Erlangung entsprechenden Schutzes durch die innerstaatlichen Behörden aussichtslos erscheint, etwa weil die Gerichte entsprechende Klagen regelmäßig ablehnen (Art. 15 lit. a ILC-Entwurf). Darüber hinaus ist die Einhaltung der local remedies rule nicht erforderlich, wenn entsprechender Rechtsschutz nur nach einer unzumutbar langen Verzögerung erreicht werden kann und diese Verzögerung dem betreffenden Staat zuzurechnen ist (Art. 15 lit. b ILC-Entwurf).

Art. 15 ILC-Entwurf listet weitere Ausnahmen auf: Wird die verletzte Person offenkundig daran gehindert, den innerstaatlichen Rechtsweg zu beschreiten, obwohl ein solcher theoretisch besteht, muss der innerstaatliche Rechtsweg ebenfalls nicht eingehalten werden, damit der Heimatstaat diplomatischen Schutz ausüben kann (Art. 15 lit. d ILC-Entwurf). Dies kann beispielsweise dann der Fall sein, wenn der betreffenden Person die Einreise zur Führung eines entsprechenden Prozesses verweigert wird oder diese bei der Rückkehr in den betreffenden Staat physischen Gefahren ausgesetzt wäre. Art. 15 lit. e ILC-Entwurf stellt darüber hinaus klar, dass der Heimatstaat auch dann unmittelbar diplomatischen Schutz ausüben darf, falls der Staat, demgegenüber dieser ausgeübt werden soll, auf die Einhaltung der Regel verzichtet hat.

Eine nicht unumstrittene Ausnahme von der Regel zur Einhaltung des innerstaatlichen Rechtswegs findet sich in Art. 15 lit. c ILC-Entwurf. Hiernach ist die Einhaltung der local remedies rule nicht erforderlich, wenn die verletzte Person und der Staat, dem die Verletzung vorgeworfen wird, zum Tatzeitpunkt in keiner relevanten Beziehung miteinander standen. Mit dieser wenig verständlichen Formulierung soll sichergestellt werden, dass nur solche Fallkonstellationen der local remedies rule unterliegen, in denen eine verletzte Person durch ihr eigenes zurechenbares Verhalten eine Situation geschaffen hat, die es rechtfertigt, dass sich die verletzte Person zunächst der Jurisdiktionsgewalt eines fremden Staates unterwerfen muss. An einer derartigen Sachlage fehlt es etwa dann, wenn der Rechtsverstoß des betreffenden Staates außerhalb seines Hoheitsgebietes stattfand, wenn z. B. Umweltverschmutzungen, die ihren Ursprung in einem Staat haben, zu Beeinträchtigungen in einem anderen Staat führen. Ob diese Ausnahme auch in der Staatenpraxis und der Judikatur bereits Niederschlag gefunden hat, wird allerdings selbst von den Verfassern des ILC-Entwurfs in ihrer Kommentierung des Artikels angezweifelt.

IV. Ausgewählte Sonderfälle der Ausübung diplomatischen Schutzes

Bei der Ausübung diplomatischen Schutzes sind einige praxisrelevante Besonderheiten zu beachten, deren abschließende Klärung bislang noch nicht erfolgt ist.

1. Mehrstaatigkeit

Zunächst wirft die Bestimmung des für die Gewährung diplomatischen Schutzes zuständigen Heimatstaates dann Probleme auf, wenn eine natürliche Person mehr als nur eine Staatsangehörigkeit besitzt. Angesichts der Entscheidung des IGH im Nottebohm-Fall (Nottebohm Case [Liechtenstein v. Guatemala], ICJ Reports 1955, 4) wird allgemein vertreten, dass ein Staat in einer derart gelagerten Situation nur dann zur Ausübung diplomatischen Schutzes berechtigt ist, wenn er durch bestimmte Fakten, wie z. B. eine emotionale Verbundenheit der Person zu dem Staat, eine „echte Verbindung“ („genuine link“, „genuine connection“) nachweisen kann. Das schließt jedoch nicht aus, dass das Erfordernis eines „genuine link“ im Falle von Mehrstaatern nicht auch von mehreren Staaten erfüllt sein kann. Gegenüber Drittstaaten ist dann jeder dieses Erfordernis erfüllende Heimatstaat zur Gewährung von diplomatischem Schutz berechtigt; Art. 6 ILC-Entwurf.

Diese Regel greift jedoch nicht, wenn ein Staat diplomatischen Schutz gegenüber einem anderen Staat ausüben möchte, dessen Staatsangehörigkeit die verletzte Person ebenfalls besitzt. Die neuere Entscheidungspraxis, die auch von Art. 7 des ILC-Entwurfs wiedergegeben wird, geht davon aus, dass in diesem Fall ein Staat nur dann zur Ausübung diplomatischen Schutzes gegenüber dem anderen Staat berechtigt ist, wenn die Staatsangehörigkeit „seines“ Staatsangehörigen als effektiver oder dominanter angesehen werden kann.

2. Staatenlosigkeit

Während die Ausübung diplomatischen Schutzes bislang nur zugunsten (eigener) Staatsangehöriger völkerrechtlich zulässig war, sieht Art. 8 Abs. 1 ILC-Entwurf auch die Möglichkeit diplomatischer Protektion zugunsten Staatenloser vor, um diese nicht schutzlos völkerrechtwidrigem Verhalten auszusetzen. Danach ist derjenige Staat zur Ausübung diplomatischen Schutzes zugunsten Staatenloser berechtigt, in dem der Staatenlose seinen rechtmäßigen und ständigen Wohnsitz hat. In Ermangelung einer entsprechenden Staatenpraxis dürfte es sich noch nicht um einen Rechtssatz des Völkergewohnheitsrechts handeln.

3. Bestimmung der Staatszugehörigkeit juristischer Personen

Sollten bei der Bestimmung der Staatszugehörigkeit juristischer Personen (→ Staatsangehörigkeit/-zugehörigkeit) die Gründungs- und die Sitztheorie zu unterschiedlichen Ergebnissen führen, ist umstritten, welcher Theorie der Vorzug zu geben ist. Der IGH hat im Barcelona Traction-Fall (Case Concerning the Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited [Belgium v. Spain], ICJ Reports 1970, 4) beide Theorien als Kriterien zur Bestimmung der Staatszugehörigkeit einer Gesellschaft gleichermaßen anerkannt.

Der ILC-Entwurf hat in Art. 9 die Grundsätze aus der Entscheidung des IGH aufgegriffen und eine Kompromisslösung gewählt. Demnach soll als Grundregel auf die Gründungstheorie abgestellt werden. Die Anwendung der Gründungstheorie wird hingegen in den Fällen als nicht sachgerecht empfunden, in denen die Gesellschaft im Gründungsstaat keine nennenswerte geschäftliche Tätigkeit ausübt und die Anteilseigner aus anderen Staaten als dem Gründungsstaat stammen. Unter diesen Umständen ist gemäß Art. 9 ILC-Entwurf entsprechend der Sitztheorie der Staat zur Ausübung diplomatischen Schutzes berechtigt, in dem die Geschäftsführung ihren Sitz unterhält und von dem aus die finanzielle Kontrolle der Gesellschaft ausgeübt wird. Beide Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein. Fehlt eine der Bedingungen, dann bleibt es bei der Grundregel, dass der Staat der Gründung der Gesellschaft zur Ausübung diplomatischen Schutzes berechtigt ist.

Zu unterscheiden von der Ausübung diplomatischen Schutzes zugunsten von Gesellschaften ist der diplomatische Schutz von Anteilseignern. Angesichts der grundlegenden systematischen Unterscheidung zwischen Gesellschaften einerseits und deren Gesellschaftern andererseits wird die Möglichkeit der Staaten, zugunsten von Anteilseignern zu intervenieren, grundsätzlich abgelehnt, sofern lediglich eine Verletzung der Gesellschaft vorliegt. Dies gilt selbst dann, wenn die gesamten Anteile einer Gesellschaft von einem Gesellschafter eines dritten Staates gehalten werden. Aufgrund einzelner Entscheidungen des IGH sowie der Bestimmungen im ILC-Entwurf ist als Ausnahme weitestgehend anerkannt, dass der Heimatstaat von Anteilseignern dann zur Gewährung diplomatischen Schutzes berechtigt ist, wenn die Gesellschaft aufgelöst wurde und nicht die Auflösung selber als Verstoß gerügt werden soll (vgl. Barcelona Traction, Art. 11 lit. a ILC-Entwurf). Darüber hinaus kann der Heimatstaat der Anteilseigner aufgrund völkervertraglicher Vereinbarungen zur Ausübung diplomatischen Schutzes berechtigt sein, wie es beispielsweise oftmals in Investitionsschutzverträgen (→ Investitionsrecht, internationales) vereinbart wird.

4. Übertragung des Rechts auf diplomatischen Schutz

Durch Vereinbarung kann ein Staat sein Recht zur Ausübung diplomatischen Schutzes auf einen dritten Staat übertragen. Häufig geschieht dies, wenn ein Staat keine eigene diplomatische Mission in einem bestimmten anderen Staat unterhält. So wird beispielsweise der diplomatische und konsularische Schutz der Staatsbürger des Fürstentums Liechtenstein regelmäßig durch die Schweiz ausgeübt. Ein weiteres Beispiel ist Art. 23 AEUV, der Unionsbürgern einen Anspruch auf Schutz durch die diplomatischen und konsularischen Behörden eines anderen EU-Staates verleiht, sofern der eigene Mitgliedstaat keine Vertretung in einem Drittstaat besitzt. Fraglich ist, wie weit der durch Art. 23 AEUV gewährte Schutzanspruch reicht. Dabei ist zwischen dem diplomatischen und dem konsularischen Schutz zu unterscheiden ist. Beim diplomatischen Schutz wird der Heimatstaat direkt gegenüber einem Drittstaat tätig, indem er beispielsweise einen Protest einreicht oder eine gerichtliche Streitbeilegung herbeizuführen versucht. Beim konsularischen Schutz handelt es sich hingegen um die Betreuung von Staatsangehörigen, wie z. B. die Unterstützung bei Visumsangelegenheiten oder der Hilfe in Notsituationen, die grundsätzlich kein direktes Tätigwerden gegenüber dem Drittstaat notwendig macht. Zwar spricht der deutsche Wortlaut des Art. 23 AEUV vom „diplomatischen und konsularischen Schutz“. Zu beachten ist aber, dass der Wortlaut dieser Vorschrift in anderen Sprachen für eine restriktivere Interpretation spricht (engl.: „protection by the diplomatic or consular authorities“); gemeint ist dort nur der konsularische Schutz, der von beiden Einrichtungen (Botschaften und Konsulaten) wahrgenommen wird (so auch Art. 46 GR-Ch.). Die Ausübung diplomatischen Schutzes zugunsten fremder Staatsangehöriger ist völkerrechtlich zudem nur dann zulässig, wenn eine ausdrückliche Vereinbarung mit dem betreffenden Drittstaat vorliegt. Die Berechtigung, konsularischen Schutz zugunsten fremder Staatsangehöriger zu gewähren, besteht völkerrechtlich bereits auf der Grundlage einer Notifikation gegenüber dem Drittstaat (Art. 8 WÜK). Demgemäß haben die EU-Staaten nur entsprechende Notifikationen gegenüber Drittländern vorgenommen. Auch das zu Art. 23 AEUV ergangene Sekundärrecht beschränkt den Anspruch auf konsularische Maßnahmen.

5. Internationale Organisationen

In Bezug auf → Internationale Organisationen sind zwei Konstellationen zu unterscheiden: Zum einen kann die Internationale Organisation diplomatischen Schutz zugunsten eines ihrer Bedienstete ausüben wollen, und zum anderen kann ein Staat versuchen, zugunsten eines seiner Staatsangehörigen diplomatischen Schutz gegenüber einer Internationalen Organisation zu gewähren.

Hinsichtlich der erstgenannten Konstellation wird angesichts der Entscheidung des IGH im Reparation for Injuries-Fall (Reparation for Injuries Suffered in the Sevice of the United Nations, ICJ Reports 1949, 174) angenommen, dass die Internationale Organisation aufgrund einer funktionalen Betrachtungsweise zur Schutzausübung und mithin zur Geltendmachung von Schäden berechtigt ist. Gleichzeitig ist es aber auch dem Heimatstaat der betroffenen Person erlaubt, diplomatischen Schutz auszuüben.

Der umgekehrte Fall, nämlich die Ausübung diplomatischer Protektion gegenüber einer Internationalen Organisation, ist bisher in der Staatenpraxis nicht vorgekommen. Es besteht weithin Einigkeit, dass die Regeln des diplomatischen Schutzes, die zwischen Staaten gelten, analog anzuwenden sind. Eine ganze Reihe von Detailfragen, etwa der Notwendigkeit der Erschöpfung des Rechtsweges, sind allerdings noch nicht abschließend geklärt.

V. Art und Umfang der Schutzausübung

Der jeweilige Heimatstaat verfügt über einen erheblichen Ermessenspielraum, ob und ggf. in welcher Weise er diplomatischen Schutz gewähren will. Zu den häufigsten Maßnahmen gehören Verhandlungen mit dem Verletzerstaat, offizieller Protest, ökonomischer Druck sowie die Androhung einer Verschlechterung oder der Abbruch der diplomatischen Beziehungen, die allesamt – weil ohnehin von der Völkerrechtsordnung erlaubt (Retorsion) – keinen besonderen Voraussetzungen unterliegen, sowie → Gegenmaßnahmen (Repressalien), die zwar für sich genommen völkerrechtswidrig sind, aber als Reaktion auf ein völkerrechtswidriges Verhalten gerechtfertigt sein können. Bei Zustimmung des Verletzerstaates besteht zudem die Möglichkeit, ein gerichtliches oder schiedsgerichtliches Verfahren durchzuführen (→ Streitbeilegung, friedliche [allg.]). Ergibt sich bei einer Vertragsverletzung aus dem zugrundeliegenden Vertragswerk ein eigenständiges Streitbeilegungskonzept, dann ist dieses zu verwenden.

Nicht völlig unumstritten ist die Frage, ob zur Ausübung diplomatischen Schutzes in Ausnahmefällen die Anwendung von Gewalt erlaubt ist. In der Praxis ist es wiederholt vorgekommen, dass Staaten eigene Staatsangehörige mit militärischen Mitteln aus lebensbedrohlichen Situationen, denen sie in fremden Hoheitsgebieten ausgesetzt waren, befreiten. Nach überwiegender Ansicht verstößt ein solches Vorgehen allerdings gegen das in Art. 2 Ziff. 4 UN-Ch. enthaltene → universelle Gewaltverbot. Art. 1 ILC-Entwurf spricht daher auch konsequenterweise davon, dass diplomatischer Schutz nur durch „diplomatic action or other means of peaceful settlement“ auszuüben sei.