Völkerrecht

I. Allgemeines

Die Friendly Relations-Deklaration (GA Res. 2625 [XXV]; Sart. II Nr. 4) gehört neben der → Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (1948) und der → Uniting for Peace-Resolution (1950) zu den Beschlüssen der → UN-Generalversammlung, die für das Selbstverständnis der → Vereinten Nationen in den ersten Jahrzehnten ihres Bestehens von besonderer Bedeutung waren. Verabschiedet wurde sie am 24.10.1970 im Consensus-Verfahren, d. h. ohne förmliche Abstimmung, aber auch ohne ausdrückliche Gegenstimmen. Vorausgegangen waren seit 1964 insgesamt sechs Sitzungsperioden des 1963 von der Generalversammlung gegründeten Special Committee on Principles of International Law. Ergebnis der Beratungen des Sonderausschusses war die Declaration on Principles of International Law Concerning Friendly Relations and Co-operation among States in Accordance with the Charter of the United Nations, kurz: Friendly Relations-Deklaration (FRD) bzw. Prinzipien-Erklärung.

Dem Sonderausschuss stellte sich die äußerst schwierige Aufgabe, in Zeiten des Kalten Krieges einen Entwurf auszuarbeiten, der sowohl die Akzeptanz der westlichen Demokratien als auch der kommunistischen → Staaten finden sollte. In der Konsequenz führte dies gerade in den besonders umstrittenen Fragen zu mehrdeutigen Formelkompromissen, die von beiden Seiten nach Maßgabe des je eigenen (Vor-) Verständnisses ausgelegt werden konnten. In wesentlichen Fragen aber gelang es, trotz der wenig ermutigenden weltpolitischen Rahmenbedingungen, einen Konsens über bestimmte Kerngehalte der einzelnen Grundsätze zu erzielen, der es dem → IGH politisch erleichterte, sich auf die FRD zu berufen (s. unten, IV.), ohne dass die zugrunde liegenden Rechtsfragen damit allerdings bereits als geklärt angesehen werden können (s. unten, III.).

II. Deklarations-Text und Problembereiche

Insgesamt sieben grundlegende Prinzipien der Völkerrechtsordnung, die zudem Aufnahme in die UN-Charta gefunden haben, werden in der FRD näher spezifiziert:

Alle Prinzipien waren in ihrem Kerngehalt bereits zum Zeitpunkt der Verabschiedung der FRD für die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen verbindliches Vertragsrecht (UN-Charta). Bis auf das Kooperationsgebot handelte es sich bei den Grundsätzen zudem um Inhalte des universellen → Völkergewohnheitsrechts, wenngleich dies damals für das Selbstbestimmungsrecht der Völker von den westlichen Staaten noch regelmäßig in Zweifel gezogen wurde. In ihrer Schlussbemerkung erhebt die Deklaration zudem den Anspruch, in allen ihren Aussagen das geltende Völkergewohnheitsrecht wiederzugeben, wenn sie betont, „dass die Grundsätze der Charta, die in diese Erklärung eingegangen sind, Grundprinzipien des Völkerrechts darstellen.“

Im Mittelpunkt der Diskussionen über die rechtliche Tragweite der FRD (s. unten, III.) standen das universelle Gewaltverbot, das Interventionsverbot sowie das Selbstbestimmungsrecht der Völker. Gerade bei diesen Grundsätzen blieben nicht wenige Fragen unbeantwortet:

So war es im Hinblick auf das → universelle Gewaltverbot nicht möglich, die Ein- oder Ausgrenzung politischen und ökonomischen Zwangs aus dem Gewaltbegriff zu klären. Auch der für das → Interventionsverbot maßgebliche Begriff der Intervention konnte – bis auf die Nennung einzelner, nicht abschließender Beispiele (z. B. die sog. subversive Intervention) – in der FRD keiner Definition zugeführt werden. Deshalb ist es gerade im Bereich der → Wirtschaftssanktionen gegen einzelne Staaten oftmals von einer Vielzahl unterschiedlichster Faktoren abhängig, ob (noch) ein völkerrechtlich erlaubter wirtschaftlicher Druck oder (schon) ein völkerrechtswidriger wirtschaftlicher Zwang vorliegt.

Das → Selbstbestimmungsrecht der Völker war bis dahin in seiner völkerrechtlichen Existenz und Tragweite höchst umstritten, da es gem. Art. 1 Ziff. 2 UN-Ch. lediglich als Zielvorgabe für die Vereinten Nationen galt und im Übrigen eine völkervertragsrechtliche Absicherung nur in Art. 1 Abs. 2 IPbpR/IPwskR gefunden hatte. Beide UN-Pakte, 1966 unterzeichnet, traten aber erst 1976 in Kraft (→ Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte; → Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte). Obwohl es an einer Definition des „Volkes“ fehlt, ist doch aus der umfassenden Formulierung „haben alle Völker das Recht“ zu schließen, dass es nicht auf Kolonialvölker beschränkt sein sollte, wie dies von den Ostblockstaaten bis dahin regelmäßig behauptet worden war. Außerdem – und das war seinerzeit ein Novum – stellte die FRD das Selbstbestimmungsrecht in einen direkten Zusammenhang zum Recht eines Volkes auf Sezession (→ Staatennachfolge).

Neben der Mehrdeutigkeit einzelner Formulierungen trugen auch die am Ende der Deklaration aufgeführten Auslegungsmaßgaben zu einer weiteren Relativierung der substanziellen Aussagen bei, weil „bei ihrer Auslegung und Anwendung […] die vorstehenden Grundsätze voneinander abhängig [sind]; jeder Grundsatz ist im Zusammenhang mit den anderen Grundsätzen zu verstehen.“

1. Beschlüsse der Generalversammlung als Empfehlungen

Die FRD hat – wie auch andere Beschlüsse der Generalversammlung (→ Allgemeine Erklärung der Menschenrechte; → Uniting for Peace-Resolution) – grundsätzlich nur den rechtlich unverbindlichen Charakter einer „Empfehlung“ (vgl. Art. 10 ff. UN-Ch.). Daran ändern auch die jeweils gewählten unterschiedlichen Bezeichnungen nichts, in denen regelmäßig von einer Resolution oder Erklärung (Deklaration) die Rede ist, hin und wieder aber auch der besonders feierliche Begriff der Charta gewählt wird (z. B. Charta der wirtschaftlichen Rechte und Pflichten der Staaten, 1974). Auf der Konferenz von San Francisco (April – Juni 1945), die zur Gründung der Vereinten Nationen führte, hatten sich die Delegierten mit überwältigender Mehrheit gegen Legislativbefugnisse der Generalversammlung ausgesprochen.

Aufgrund gewisser Besonderheiten ihrer Entstehung und ihres Inhalts wird jedoch bereits seit ihrer Verabschiedung diskutiert, ob die FRD – deklaratorisch – die in Bezug genommenen völkerrechtlichen Grundprinzipien inhaltlich zutreffend widergibt oder – konstitutiv – als Teilaspekt der Entstehung von Völkergewohnheitsrecht oder der Herausbildung eines Allgemeinen Rechtsgrundsatzes zu verstehen ist. Auch der konkludente Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages kommt in Betracht.

2. Völkerrechtlicher Vertrag

Die Abstimmung in einem internationalen Organ kann zwar durchaus als Abschluss eines → völkerrechtlichen Vertrages verstanden werden; eine derartige Konsequenz wird jedoch in der Regel damit nicht verbunden. Grundvoraussetzung wäre der Wille der Abstimmenden, über das Zustandekommen des Beschlusses der → Internationalen Organisation hinaus zumindest für alle zustimmenden (ggf. auch für die widersprechenden) Staaten eine vertragliche Bindung an den Beschlussinhalt zu begründen. Dem steht aber, soweit es die UN-Generalversammlung betrifft, bereits der von der UN-Charta explizit hervorgehobene lediglich empfehlende Charakter des Beschlusses, d. h. eines einseitigen Rechtsaktes, entgegen. Ohne eine ausdrückliche Klarstellung im Vorfeld der Abstimmung, dass diese ausnahmsweise zu einer völkerrechtlichen Bindung führen soll, kann eine solche Rechtswirkung nicht begründet werden. Es kommt hinzu, dass die Staatenvertreter regelmäßig auch gar nicht zu einem Vertragsabschluss bevollmächtigt sind und völkerrechtliche Verträge, die weitreichende Bindungswirkung für die Vertragsstaaten entfalten sollen, regelmäßig einer Ratifikation bedürfen (zur Ratifikationsnotwendigkeit im sog. mehrphasigen Verfahren → Völkervertragsrecht).

Bei der FRD kommt hinzu, dass diese im Consensus-Verfahren verabschiedet worden ist (s. oben, I.). Dieses Verfahren, das eine förmliche (positive) Abstimmung nicht vorsieht, sondern schon dann zur Annahme des Rechtsaktes führt, wenn kein Staat explizit widerspricht, sollte den gegenüber dem Resolutions-Inhalt kritisch eingestellten Staaten eine einvernehmliche Verabschiedung ermöglichen, ohne sich insoweit ausdrücklich für oder gegen den konkreten Inhalt aussprechen zu müssen. Für die Zustimmung zu einem völkerrechtlichen Vertrag ist aber die Verlautbarung eines staatlichen Erklärungswillens erforderlich; das Schweigen des Staatenvertreters ist insoweit jedenfalls nicht ausreichend.

3. Völkergewohnheitsrecht

Diskutiert wird der mögliche Beitrag von Resolutionen der Generalversammlung zur Bildung von → Völkergewohnheitsrecht sowohl im Hinblick auf (a) die objektive Staatenpraxis als auch (b) die subjektive Rechtsüberzeugung.

a) Staatenpraxis

Zum Beleg für eine bestimmte Staatenpraxis können neben Realakten zwar auch Willenserklärungen der Staaten herangezogen werden. Einmaligen Beschlüssen der Generalversammlung fehlt aber regelmäßig bereits die erforderliche Einheitlichkeit und Dauerhaftigkeit der Staatenpraxis, auf die schon aus Gründen einer gewissen Sicherheit in der Rechtserkenntnis bei der Entstehung von Völkergewohnheitsrecht grundsätzlich nicht verzichtet werden kann. Als weiteres Problem kommt hinzu, dass es sich nach traditionellem Verständnis um eine auf konkrete und reale Sachverhalte bezogene Staatenpraxis handeln muss, was bei abstrakt-generell formulierten Resolutionsinhalten – wie bei der FRD – gerade nicht gegeben ist. Insoweit kommt allenfalls in Betracht, dass entsprechende (auch einmalige) Beschlüsse der Generalversammlung eine kontinuierliche Staatenpraxis zu ersetzen vermögen, also ein gleichberechtigtes Aliud zur Staatenpraxis darstellen.

b) Rechtsüberzeugung (opinio iuris)

Einer Qualifizierung des Resolutions-Textes als Ausdruck der Überzeugung der Staaten vom Bestehen eines bestimmten Rechtssatzes des Völkergewohnheitsrechts steht grundsätzlich der für sich genommen völkerrechtlich unverbindliche Charakter der Resolution entgegen. Doch wird in einzelnen Formulierungen der FRD ausdrücklich von einem Recht (right) oder einer Pflicht (duty) gesprochen. Und seit den 1960er Jahren ist es immer wieder vorgekommen, dass Staaten einen förmlichen Vorbehalt gegen einzelne Resolutionsbestimmungen erklärt haben, was nur dann Sinn macht, wenn die Resolution grundsätzlich rechtliche Verbindlichkeit beansprucht. Auch der IGH scheint in diesem Zusammenhang eine Berücksichtigungsfähigkeit von Resolutionsinhalten zu sehen (s. unten, IV.).

4. Allgemeine Rechtsgrundsätze

Eine Qualifizierung der FRD-Inhalte als → Allgemeine Rechtsgrundsätze gem. Art. 38 Abs. 1 lit. c IGH-Statut scheitert schon daran, dass es sich bei dieser Rechtsquelle um ursprünglich innerstaatlich geltende Rechtsnormen handelt, die auf die Ebene des Völkerrechts übertragen werden, soweit sie auch dort (lückenfüllend) problemadäquate Resultate hervorzubringen vermögen. Hingegen stellen die FRD-Grundsätze (mit Ausnahme des Prinzips von Treu und Glauben) originär und spezifisch völkerrechtliche Prinzipien dar, die ihren Ursprung im Völkervertrags- oder Völkergewohnheitsrecht finden. Als „Allgemeine Rechtsgrundsätze“ in einem weiten Verständnis zeichnen sie sich allein dadurch aus, dass sie inhaltlich besonders vage und konturenarm sind und deshalb der permanenten Konkretisierung bedürfen. Eine entsprechende, auf rechtliche Verbindlichkeit angelegte „Konkretisierungsbefugnis“ kommt der Generalversammlung in Ermangelung legislativer Befugnisse aber weder generell noch im Einzelfall zu.

5. Autoritative/authentische Auslegung der UN-Charta

Im Übrigen besitzt die Generalversammlung auch keine Befugnis zur autoritativen Auslegung (der einzelnen Prinzipien) der UN-Charta. Eine solche Befugnis zur einseitigen und für alle anderen Rechtsanwender verbindlichen Norminterpretation durch ein Vertragsorgan sieht das Völkerrecht nur selten vor (z. B. Art. IX Abs. 2 S. 1 WTO-A) und ergibt sich im vorliegenden Zusammenhang weder unmittelbar aus dem Wortlaut der UN-Charta noch aus der organschaftlichen Stellung oder der Funktion der Generalversammlung als einziges alle Mitglieder repräsentierendes Organ der Vereinten Nationen. Irrelevant ist zudem die authentische Auslegung gem. Art. 31 Abs. 1 lit. a und b WVRK, da es regelmäßig an einer späteren Übereinkunft oder späteren Übung bei der Anwendung des Vertrages durch alle Vertragsparteien fehlen wird. Eine rechtlich unverbindliche Resolution der Generalversammlung erfüllt diese Voraussetzungen nicht.

IV. Ausblick

Der IGH hat mehrmals die FRD zur Rechtserkenntnis herangezogen. Im Nicaragua-Fall (ICJ Rep. 1986, 14, Abs. 188, 191, 193, 202, 264; Nicaragua v. USA) hat der IGH sie zum Nachweis der opinio iuris für den Inhalt des universellen Gewaltverbots und des Interventionsverbots im Völkergewohnheitsrecht bemüht. Im Urteil Kongo v. Uganda (ICJ Rep. 2006, 168, Abs. 162, 300) hat der IGH einzelne in der FRD aufgeführte Grundsätze (bzw. Teile derselben) als deklaratorischen Ausdruck von Völkergewohnheitsrecht bezeichnet. In diesen Anwendungsmaßgaben spiegelt sich die Tatsache, dass gerade die FRD in der Praxis des Völkerrechts oftmals wie ein rechtlich allgemein verbindlicher Normtext angewendet wird. Eine nähere Begründung für dieses Vorgehen ist der IGH bisher allerdings schuldig geblieben bzw. lässt sich aus einzelnen Argumentationsfragmenten kaum erschließen. Letztlich wird man davon auszugehen haben, dass der FRD, soweit ihr Regelungsbereich betroffen ist, die tatsächliche Vermutung zugrunde liegt, geltendes Völkergewohnheitsrecht inhaltlich zutreffend wiederzugeben. Diese Vermutung steht allerdings der Widerlegung offen. Unter welchen Voraussetzungen im Hinblick auf den Abstimmungsmodus und die Mehrheitsverhältnisse sowie die inhaltliche Gestaltung der Resolution diese Vermutungsregel eingreift, ist aber nach wie vor ungeklärt.

G Inhaltsverzeichnis

Gebietserwerb, staatlicher

Gebietshoheit

Gegenmaßnahmen (Repressalien)

Generalversammlung

Gewaltverbot, universelles

Gleichheitsprinzip

Globale Staatengemeinschaftsräume