Брекзит: причины, предпосылки и правовые последствия
- -
- 100%
- +
Печатается по решению Ученого совета ИНИОН РАН
Сведения об авторе:
Коданева Светлана Игоревна – ведущий научный сотрудник Института научной информации по общественным наукам Российской академии наук (ИНИОН РАН), кандидат юридических наук.
Рецензенты:
Садовникова Г.Д., доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), почетный работник высшего профессионального образования РФ;
Андреева Г.Н., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Института научной информации по общественным наукам Российской академии наук
© ИНИОН РАН, 2023
Введение
Настоящая монография посвящена исследованию юридического и политического контекста, предшествовавшего выходу Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии (далее – Великобритания, Соединенное Королевство, Королевство) из состава Европейского союза (ЕС) и сопровождавшего этот процесс. Актуальность исследования обусловлена тем, что, хотя Великобритания и является суверенным государством, Евросоюз, в состав которого она до недавнего времени входила, по сути, – уже не просто региональное образование, но глубоко интегрированное объединение, наднациональный институт, обладающий признаками конфедерации. Поэтому опыт Королевства показателен с точки зрения анализа как причин, которые могут приводить к выходу государства из подобного объединения, так и последствий такого отделения, прежде всего для правовой и конституционной систем страны.
Следует отметить, что, несмотря на наличие обширной научной литературы, посвященной Брекзиту[1] (преимущественно в иностранных научных журналах), до сих пор комплексного научного исследования этого явления не проводилось. Так, основной массив научной литературы как в российских, так и в зарубежных изданиях посвящен исследованию причин Брекзита. При этом эти исследования носят междисциплинарный характер, хотя преобладают социологические, социально-экономические и политологические статьи.
Большинство авторов объясняют результаты голосования на референдуме 2016 г. о членстве Великобритании в ЕС нарастанием в стране национализма и популизма в ответ на увеличение миграционного потока из других стран Союза (например, И.А. Фадеева, Р.И. Благовещенский, К. Худолей, Н. Еремина, V.J. Seidler, G.K. Bhambra и др.), некторые исследователи ищут причины в снижении уровня жизни, социально-экономических проблемах (А. Громыко, Е.В. Ананьева, С. Бышок, М.О. Шибкова), ряд авторов отмечают в качестве причины национальные особенности «островитян», которые так и не позволили им полностью интегрироваться в Европейский союз (A. Geddes, M. Spiering, D.S. Martinsen, G. Falkner, S.K. Schmidt, J.O. Frosini).
Что касается самого процесса выхода Великобритании из состава ЕС и его последствий, то здесь следует отметить значительное расхождение в подходах российских и иностранных источников. Так, большинство российских публикаций носит описательный характер. В них рассматриваются основные события, сопровождавшие сложные и длительные переговоры о выходе, документы, закрепившие условия выхода и последующие отношения между Королевством и Евросоюзом (Е.В. Ананьева, Л. Бабынина, Л.М. Воробьева, О.В. Охошин, А.И. Бажан и др.), а также выстраивание новых международных (преимущественно торговых) отношений между Великобританией и другими странами мира (А.А. Алешин, С.В. Кислицын, Г.Р. Кочорадзе, А.А. Пахомов, Е.А. Пехтерева и др.).
Что касается зарубежной литературы, то на первом этапе (2016–2019) она была многочисленна и разнообразна. В ней авторы анализировали возможные последствия Брекзита для всех сфер жизни британского общества. При этом наибольшее количество публикаций было посвящено вопросам пенсионного и социального обеспечения и миграции (P.E. Donmez, A. Sutton, N. O’Connor, L. Merrett, J. Giner-Monfort, R. Huete и др.), рыболовству (T. van Rijn, J. Wakefield, T. Appleby, J. Harrison и др.), устойчивости рынков и финансов (E. Wymeersch, K. McCullagh, I. Glinavos, F. Bickel и др.), экологии и сельскому хозяйству (L.A. Brown, C. Rodgers, M. Lee, M. Perraudeau и др.).
Затем, по мере нарастания конституционного кризиса в Великобритании, стала формироваться обширная область научной литературы, посвященная анализу последствий Брекзита для конституционной системы страны (V. Bogdanor, T.R.S. Allan, S. Lakin, M. Gordon, D. Greenberg, D. Chalmers и др.), а также целостности государства и рисков сецессии трех национальных регионов – Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии (С.T. Reid, D.N.F. Bell, D. Wincott, M. Sandford, C. Gormley-Heenan, M. Keating и др.). Наконец, после подписания Соглашения о выходе Великобритании из ЕС и начале дезинтеграционного процесса основное внимание зарубежных авторов переместилось на социально-экономические последствия Брекзита.
При этом ни российские, ни в зарубежные исследователи не проводили комплексный анализ влияния Брекзита на правовую систему Великобритании, объема и содержания разработанного и принятого в довольно сжатые сроки законодательства, правовых механизмов выстраивания новой системы отношений между центральной и региональными властями. Вместе с тем исследование данного вопроса, наравне с анализом хода и результатов конституционного кризиса в Королевстве, представляется важным и актуальным. Оно позволяет оценить как глубину и степень интеграции, достигнутой в рамках ЕС (что является важной отправной точкой для анализа потенциальных направлений и возможностей дальнейшего развития данного интеграционного объединения), так и последствия для конституционной и правовой систем государства-члена выхода из него. Последнее также может представлять интерес в целях изучения рисков и последствий сецессии административно-политических единиц страны.
Так, в монографии показано, что выход Королевства из Союза стал настоящим шоком, приведшим к глубочайшему конституционному кризису в истории страны, затронувшему все три ветви власти, а также взаимоотношения между центральной властью и национальными окраинами. Это, в свою очередь, породило риски проявления «эффекта домино», когда некоторая часть жителей национальных регионов, не согласных с выходом из ЕС, стали требовать независимости с целью возвращения в состав ЕС или присоединения к другому государству. Подобный эффект проявлялся в крайне сложном и болезненном «вопросе о Северной Ирландии», а также в позиции, занятой правительством Шотландии, которое открыто заявило «ЕС, не гаси свет, мы скоро вернемся».
Кроме того, настоящее исследование имело своей целью проанализировать глубинные, не лежащие на поверхности причины, побудившие жителей Соединенного Королевства проголосовать за выход. В связи с этим рассмотрено исторически сложившееся институциональное противоречие между правовой системой Великобританией и ЕС, в результате которого в стране был нарушен традиционный баланс ветвей власти. Прецедентное право Европейского суда стало активно формировать административное право внутри страны, что прямо противоречит представлениям жителей Великобритании о демократии.
В работе также исследуется такой малоизученный фактор, как глобальная социальная трансформация западного общества, которая в корне меняет сложившиеся социальные устои и паттерны, вызывая чувства неуверенности, страха и бессилия практически у всех социальных слоев населения. Анализ данного фактора позволяет опровергнуть часто звучавшие в научной литературе утверждения о том, что за Брекзит голосовали исключительно малообеспеченные и пожилые британцы, которые больше всех проиграли от глобализации и видели угрозу для своего дальнейшего существования в миграции.
Таким образом, результаты настоящего исследования могут быть полезны для анализа националистических и сепаратистских настроений в странах Запада, прогнозирования влияния различных факторов на рост рисков сецессии как внутри ЕС, так и в других государствах мира, а также для понимания тех опасностей, которые влекут за собой подобные тенденции, и масштабности их конституционных и правовых последствий.
Монография предназначена для специалистов в области сравнительного правоведения, конституционного права, права Великобритании и политологии, студентов и аспирантов.
Глава 1. Основные причины и предпосылки брекзита
1.1. Основные причины выхода Великобритании из Европейского союза: обзор научной литературы
Утром в день референдума о членстве Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии в Евросоюзе (далее – референдум о Брекзите, референдум о выходе из ЕС) тысячи гражданских активистов праздновали победу, провозглашая «свободу» и «независимость». Два дня спустя, 25 июня 2016 г., на первой полосе британского ежедневного таблоида Дейли Мэйл[2] было напечатано: «Это был день, когда тихий народ Британии восстал против высокомерного, отстраненного от жизни политического класса и презрительной брюссельской элиты»[3]. Возникает вопрос: почему так много «тихих людей» восприняли выход из ЕС как освобождение? Чем можно объяснить, что победили, хотя и с незначительным отрывом (всего 51,9 % против 48,1 %), но все же сепаратистские настроения и желание «независимости»?
Многие обозреватели и ученые предлагали свои объяснения происшедшего, акцентируя внимание на проблеме миграции, поскольку именно она стала ключевым лейтмотивом агитации сторонников кампании «За выход»[4]. Эта проблематика часто связывается с нарастанием национал-популизма[5]. В то же время К. Худолей и Н. Еремина связывают столь негативную реакцию жителей Великобритании на возрастание потоков миграции из других стран – участниц ЕС преимущественно с проблемами безопасности[6].
Кроме того, некоторые авторы полагают, что евроскептицизм и сепаратизм по отношению к ЕС коренятся в национальных особенностях британцев. Так, М. Спайринг подчеркивает глубоко укоренившийся в жителях Соединенного Королевства, уходящий в историю страх перед «континентом», где доминирует франко-германский альянс[7]. А. Геддес также отмечает, что британцы никогда не считали себя европейцами[8]. Действительно, социологические опросы показывают постепенное укрепление национальной идентичности британцев на фоне ослабления сопричастности к Евросоюзу. Если в 2007 г. 44 % респондентов указывали двойную идентичность, ставив на первое место национальное, а на второе – европейское самосознание, то в 2015 г. уже 51 % респондентов указывали на британскую идентичность в качестве приоритетной. Соответственно, за этот же период – с 2007 по 2015 г. – сократилась доля тех, кто соотносил себя с Евросоюзом, – с 8 % в 2007 г. до 5 % в 2015 г.[9]
Большинство российских авторов в качестве причины поддержки Брекзита подчеркивают ухудшение качества жизни в результате финансово-экономического кризиса 2008 г. (повышение налогов и сокращение социальных расходов, снижение уровня жизни)[10]. Многие из тех, кто голосовал за Брекзит, не столько негативно оценивали ЕС, сколько болезненно воспринимали падение своего относительного дохода и осознание, что их дети будут жить хуже, чем они[11]. Соответственно, голосование вопреки доводам разума объясняется попыткой населения Великобритании показать правительству свое накопившееся недовольство. Миллионы избирателей из рабочего класса – жертвы глобализации, жесткой экономии и экономического неравенства – пришли на референдум, «чтобы «поставить фонарь» политической элите, а евроскептицизм с латентным расизмом оказались ни при чем[12].
Как подчеркивает А. Громыко, Брекзит стал проявлением общих для всего коллективного Запада проблем: прогрессирующей дифференциации в доходах среднего класса, расслоения, обеднения его нижних слоев[13].
Таким образом, если проанализировать и сгруппировать все сложившиеся мнения о причинах Брекзита, то можно объединить их в три группы.
Нарастание национализма, основанное на постоянном притоке мигрантов из менее экономически развитых стран ЕС, и опасения, что этот приток может еще более усилиться после присоединения к Союзу Турции и Сербии.
Экономические причины, связанные со снижением уровня жизни многих британцев после финансово-экономического кризиса 2008 г. и семи лет политики жесткой экономии, которую проводило правительство страны.
Политические причины, которые включают, во-первых, недовольство тем, что правительство не слышит чаяний простого народа, а во-вторых – риторикой про неизбираемую брюссельскую бюрократию, которая навязывает Великобритании свои нормы и предписания.
Действительно, внешний фон голосования за Брекзит был в основном связан с активной риторикой кампании «За выход», эксплуатирующей два тезиса: увеличение количества мигрантов из стран ЕС и утрата суверенитета. Эти тезисы объединились в слогане «Вернем контроль», означавшем, что разрыв с ЕС необходим, чтобы контролировать «наши» границы, принимать «наши» собственные законы и заключать сделки с «нашими» союзниками.
Однако представляется, что все это только верхушка айсберга и не следует пренебрегать позитивной политической идеологией сторонников отделения. Люди, голосовавшие «за выход», голосовали за что-то, а не только против ЕС, элит или социальной несправедливости.
Совершенно неверным будет утверждать, что «за выход» голосовали исключительно малообеспеченные и плохо образованные низшие слои коренного населения, пострадавшие в результате глобализации, а потому настроенные националистически по отношению ко всем приезжим и к ЕС, как воплощению «чужих». Такое утверждение не объясняет тот факт, что сторонниками Брекзита была значительная часть социально-экономически благополучных граждан, а также тех, кто, несмотря на низкую привязанность к своей британской идентичности, относительно высокий образовательный уровень и удовлетворенность внутренней демократией, предпочли сецессию[14].
Кампания за выход из ЕС охватила самые разные группы населения: от правых до левых, от консерваторов до лейбористов, от рабочих до предпринимателей, от критиков государства до патриотов, от рядовых граждан до членов парламента и правительства[15].
Антиевропейское движение опиралось на многочисленные мелкие денежные пожертвования, а также на значительные финансовые поступления от богатых и евроскептически настроенных менеджеров хедж-фондов[16]. Так, более 50 % пожертвований на кампанию перед референдумом поступило от 10 богатых спонсоров, шесть из которых поддерживали Брекзит[17].
И если внимательно проанализировать риторику сторонников Брекзит, то Майкла Гоува, Бориса Джонсона, Иана Дункан Смита, Лиама Фокса (Консервативная партия), Гизелу Стюарт (член парламента от лейбористов), Найджела Фараджа (Независимая партия Соединенного Королевства) объединяет обещание, что Великобритания снова станет великой, независимой, демократической и суверенной, т. е. обещание вернуть великое прошлое.
В чем же причина притягательности этого простого посыла? Почему ностальгия оказалась сильнее, чем голос разума? А ведь все ведущие эксперты прогнозировали серьезные экономические потрясения в случае разрыва с ЕС.
Так, М. Карни – управляющий Банком Англии – заявил, что «голосование за выход из Европейского союза может иметь существенные экономические последствия и спровоцировать рецессию»[18]. Глава МВФ К. Лагард также заявила, что выход из ЕС приведет к тяжелым экономическим последствиям как для Великобритании, так и для ЕС[19]. Британский институт финансовых исследований предсказал двухлетнюю жесткую экономию после Брекзита[20]. Фактически все крупные компании и корпорации, такие как Microsoft и HP, а также президент США Барак Обама и другие лидеры стран G7, выступали за то, чтобы Великобритания осталась в ЕС.
Представляется, что поддержка избирателями сторонников выхода из ЕС обусловлена тремя ключевыми факторами:
1) Глобальной социальной трансформацией, происходящей в мире;
2) Глубокими институциональными противоречиями между Великобританией и Евросоюзом;
3) Эффективным применением кампанией «За выход» всего набора инструментов постправды для того, чтобы использовать и максимально усиливать эмоциональное состояние людей.
Рассмотрим эти три ключевых, на наш взгляд, фактора более подробно. Однако начнем все же с анализа выдвигаемого некоторыми авторами тезиса о роли национал-популизма и нарастании националистических и ксенофобских настроений в британском обществе.
1.2. Роль национал-популизма в результатах голосования за Брекзит
Как было отмечено выше, довольно многие исследователи связывают результаты голосования за Брекзит с возрастанием правого популизма, который по своей природе близок национализму, в силу того что апеллирует к «народу» и противопоставленным ему «другим». Так, по мнению С. Валлаван, обращение к народу, которое считается центральным для популизма, сильно привязано к конкретной территории национального государства, что превращает его в «местечковый шовинизм»[21]. По мнению Р. Брубэйкер, различий между популизмом и национализмом ни исторически, ни в нашем современном политическом поле не существует[22].
Стоит задуматься, насколько верны подобные утверждения? И действительно ли можно совершенно однозначно поставить знак равенства между «популизмом» и «национализмом»?
Политический популизм достиг кульминации в начале XXI в., что было обусловлено активным развитием сетевых средств коммуникации. Когда в 1964 г. Р. Хофштадтер опубликовал книгу «Параноидальный стиль в американской политике» (The Paranoid Style in American Politics), термин «популизм» еще не приобрел тех коннотаций, которые связывают с ним в современных политологических исследованиях[23].
Р. Хофштадтер считал, что правые радикалы психологически стоят вне рамок нормальной демократической политики. В связи с этим «популизм» часто объяснялся как своего рода патология в послевоенных западных обществах, отклонение от общепринятой политики. Напротив, распространение популизма в современной Европе оказалось гораздо более широким, постепенно переходя из разряда маргинальных движений в мейнстрим политики.
Таким образом, популизм перестает быть патологией, т. е. отклонением от общепризнанного «нормального». Фактически в определенных ситуациях популизм находит отклик в мировоззрении обездоленных и бесправных людей, которые не находят защиты в рамках существующего государственного порядка. Популистские лидеры утверждают, что политика становится все более чуждой народу и, следовательно, – менее демократичной.
В этой связи популизм является легитимной стратегией противостояния политической элите и превращается в инструмент борьбы со сложившимися властными отношениями.
Обычно популисты предлагают простые решения сложных проблем, одновременно обвиняя правящую верхушку в искажении воли народа и сокрытии истинных своих целей, поскольку в противном случае она просто реализовала бы легко применяемое решение.
Таким образом, популизм – это отражение кризиса в обществе, дисфункции политической системы. Серьезные долгосрочные экономические проблемы, постоянное возникновение экономических кризисов, отсутствие адекватного реагирования на вызовы идентичности и хроническое возникновение коррупционных скандалов снижают доверие граждан к политикам и партиям. В этом смысле нельзя говорить о том, что популизм – это всего лишь проявление национализма либо реакция на экономические кризисы, поскольку популизм появляется в разных частях мира и принимает разные формы: движения, режимы, дискурсивные стили и риторические стратегии. Популизм адаптируется к различным социокультурным контекстам и выходит за рамки разделения на левых и правых. Современный популизм делится на «новый популизм», в большей степени связанный с кризисом национальной идентичности в Европе, и «неопопулизм», проявляющийся в Латинской Америке как реакция на усиление экономического влияния США и ТНК в этом регионе[24].
Иными словами, популизм – это реакция на экономическую модернизацию и структурные преобразования, в результате которых появляются победители и проигравшие. Аграрный популизм начала XX в. – это реакция фермеров на индустриализацию. Современный популизм – реакция рабочих и среднего класса на глобализацию и переход к постиндустриальному обществу. Популизм отражает страхи потери своего социального статуса – как в результате экономических преобразований (левый популизм), так и в результате утраты национальной идентичности (правый популизм).
В этом смысле важно то, что концепция свободного рынка, реализованная во всем мире после окончания холодной войны, привела к таким трансформациям глобального миропорядка, которых никогда не было до этого, – появлению глобальных рынков и глобализации, сопровождающейся мультикультурализмом, формированием новых ценностей. Глобализация является основной движущей силой современного популизма в двух контекстах. Во-первых, глобализация распространила «свободный рынок» на весь мир. Так, в 1990-х годах было заключено больше соглашений о свободной торговле, чем в предшествующие десятилетия[25]. Это привело к тому, что мобильность капитала и трудовой силы стали сильно различаться: производства переносят в развивающиеся страны, в результате чего капитал перетекает от центра к периферии. Неквалифицированный и низкоквалифицированный трудовой капитал, напротив, перетекает из развивающихся стран в развитые. Как следствие, в странах Запада сокращаются рабочие места и стагнируют зарплаты, социальное обеспечение сокращается, поскольку право на него получают прибывающие мигранты. Наконец, миграция влияет на культурную сферу (национальную идентичность).
Во-вторых, в результате глобализации суверенитет государства размывается, поскольку национальные правительства все больше зависят от международного права и международных организаций. В Европе эта тенденция усиливается за счет ЕС и необходимости выполнять решения, принимаемые этим наднациональным институтом. В результате государства утрачивают возможность оперативно реагировать на кризисные явления и удовлетворять запросы и ожидания своих граждан.
Таким образом, как показывает К. Шарламанов, глобализация подрывает демократию и демократические процессы. По мере развития глобализации все больше власти концентрируется в руках элит, корпораций и бюрократии (в частности, евробюрократии), а граждане имеют все меньше и меньше влияния на решения, которые элиты принимают от их имени. Это ведет к утрате доверия как к отдельным институтам, так и к модели либеральной демократии в целом. Кроме того, граждане больше не отождествляют себя с социальными группами, к которым они должны формально принадлежать. Они не готовы тратить часть своего свободного времени на достижение общих целей. Вместо этого социальная жизнь все больше индивидуализирована, а люди все больше стремятся участвовать в частных, индивидуалистических проектах, а не в достижении общего блага.
Представляет интерес исследование К. Шарламанова[26], который утверждает, что популизм проявляется в четырех основных формах:
1) способ организации взаимодействия между популистскими лидерами и «народом». Он характеризуется тем, что общение происходит напрямую, без посредничества партийного бюрократического аппарата, причем популистский лидер может как сам формировать политическую повестку, так и заимствовать ее у «народа»;
2) дискуссионный стиль и риторическая стратегия – специфические формы изложения политической повестки простым языком, доступным обывателю. При этом излагаемые политические вопросы максимально упрощаются;
3) перформанс – нестандартное поведение популистского лидера. Популистская политика – политика создания и продажи спектаклей. Отличие дискуссионного стиля от перформанса заключается в том, что в первом случае речь идет о содержании политической риторики, а во втором – о форме ее внешнего выражения;
4) идеология, в основе которой лежит противопоставление «народа» и «элиты». Причем это может быть как национальная элита, так и наднациональная, например европейская (в этом смысле евроскептицизм является одной из разновидностей популистской идеологии).
Таким образом, К. Шарламанов, анализируя различные примеры популизма, обосновывает тезис о том, что популизм в первых трех формах является не более чем инструментом достижения политических целей, который широко используют различные политические акторы, а не только популисты. Популизм как идеология – это набор идей, не основанных на четком, систематизированном, едином мировоззрении и однородной политической программе, как в случае с другими идеологиями. Это общая, абстрактная концепция политики и общества, открытая для широкого набора более конкретных политических идей и программ, в зависимости от национального и исторического контекста. То есть популизм не предлагает последовательных ответов на широкий круг политически значимых вопросов, но в зависимости от контекста и потребностей заимствует концепции из более развитых политических идеологий. Однако в популизме есть элементы, присущие политической идеологии. У него есть набор концепций, которыми он оперирует и которые он понимает определенным образом. Такими понятиями являются простые люди, элита, общая воля, народный суверенитет, право большинства управлять общественными делами. Поэтому его можно идентифицировать, даже если он заимствует элементы из других политических идеологий. Таким образом, популизм представляет собой новую идеологию, которая основана на антитезе «народа» как единого целого и «элиты», которая может быть разнообразной и раздробленной, но всегда действует против воли и интересов «народа»[27].