Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Монография

Согласно ч. 2 ст. 3 Хартии, это право должно осуществляться советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. на конституционном уровне закрепила право населения на местное самоуправление и признала местное самоуправление одной из основ конституционного строя.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. местное самоуправление понималось как «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»[17].

В действующем в настоящее время в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ под местным самоуправлением понимается «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Как отмечают Д. С. Белявский и М. С. Трофимов, «таким образом, нетрудно проследить эволюцию формирования понятия местного самоуправления, условно говоря, с 1985 г. по 2003 г.».

В Европейской хартии местное самоуправление понималось через управленческую деятельность органов местного самоуправления, действующих в интересах населения на основе принципа легитимности публичной власти.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. местное самоуправление стало пониматься отечественным законодателем как право населения на деятельность по самоуправлению.

В свою очередь, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. местное самоуправление в России стало пониматься как форма народовластия…»[18].

Именно эти три подхода, выраженные как в нормативных правовых актах, так и в научных трудах отечественных ученых, положены нами в основу исследования институционализации местного самоуправления в Российской Федерации.

Как известно, местное самоуправление в России в его современном виде было учреждено в связи с принятием Конституции РФ 1993 года. В главах 1 и 8 Конституции РФ закреплены важнейшие нормы, определяющие положение местного самоуправления.

По мнению В. И. Васильева, в качестве основы конституционного строя России местное самоуправление следует рассматривать как «фундаментальный институт, в значительной мере определяющий сущностное содержание российского государства как демократического, правового и социального государства»[19].

Указанные характеристики института местного самоуправления, как основы конституционного строя, в какой-то мере подтверждаются и другими отечественными учеными. Как отмечают А. Н. Кокотов и А. С. Соломаткин, «будучи основой конституционного строя, местное самоуправление выступает как:

– конституционный принцип, признающий и гарантирующий самостоятельность мест, определяющий нормативную политику правотворческих органов, деятельность правоприменителей, всех, кто так или иначе вступает в сферу местного самоуправления;

– коллективное право местного населения (местных сообществ жителей) на властную самоорганизацию;

– социальный институт, включающий в себя организационно-правовые формы самоуправленческой деятельности жителей (муниципальные образования, органы местного самоуправления, выборы, референдумы, иные формы прямого волеизъявления граждан);

– правотворческая и правореализационная деятельность по осуществлению местного самоуправления в качестве конституционного принципа и права населения в установленных законом организационно-правовых формах;

– реальное состояние местной жизни, складывающееся под воздействием права и факторов его искажающих»[20].

По мнению автора, такое широкое понимание местного самоуправления, как основы конституционного строя, является следствием объемности понятия «основы конституционного строя».

Наука конституционного (государственного) права под конституционным строем понимает систему социальных, экономических и политико-правовых отношений, устанавливаемых и охраняемых конституцией и другими конституционно-правовыми актами определенного государства[21]. При этом необходимо иметь в виду, что «это (…) реально существующие устои жизни общества и государства»[22].

Под основами конституционного строя следует понимать некие устои, отражающие «характер государства, общества и общественных отношений, власти, положения человека и гражданина, политического режима, собственности и форм хозяйствования»[23].

Необходимо также отметить, что те общественные отношения, которые объединяются учеными в понятие «основы конституционного строя», являются, если так можно сказать, наиболее важными для государства, подлежащими наибольшей защите с его стороны.

В ст. 2 Европейской хартии местного самоуправления сказано, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства.

Нужно сказать, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. прямо сказано, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации 1993 г. местное самоуправление, как основополагающий принцип организации публичной власти в государстве, нашло свое отражение в главе 1, которая называется «Основы конституционного строя».

Как отмечает М. С. Семенова[24], в юридической литературе выделяется два представления о роли Конституции Российской Федерации в регулировании местного самоуправления. Согласно первому, в Конституции можно было «не определять общий статус местного самоуправления, а лишь признать, что государство гарантирует местное самоуправление, предоставив самим субъектам Федерации урегулировать остальные вопросы»[25].

В соответствии со вторым мнением, местное самоуправление в России является весьма хрупким и уязвимым институтом и поэтому «необходимы достаточные гарантии его утверждения и развития, нужна его общая конституционная модель»[26].

Несмотря на то, что в главе 1 Конституции РФ непосредственно местному самоуправлению посвящена только ст. 12, большая часть норм этой главы так или иначе имеет отношение к становлению института местного самоуправления в России.

Прежде всего, необходимо обратить внимание на ч. 1 ст. 1 Конституции РФ, согласно которой Россия провозглашена демократическим федеративным правовым государством. Эти положения имеют принципиальное значение для местного самоуправления.

По замечанию В. А. Кряжкова, характеристика местного самоуправления как одной из основ конституционного строя связана с намерениями России быть демократическим и правовым государством. «Она свидетельствует о понимании ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1, 2 ст. 32 Конституции РФ) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43 Конституции РФ), позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9 Конституции РФ), создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов»[27].

Такие принципы, как демократизм и верховенство закона, закрепленные в ст. 1 Конституции России, являются основанием для реализации других конституционных норм о местном самоуправлении.

Согласно ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Согласно ч. 2 той же статьи, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Данная статья и сформулированный на ее основе конституционный принцип народовластия означают, что народ, а в случае с местным самоуправлением – население, обладает исключительным правом на управление делами общества и государства как самостоятельно, так и через формируемые им органы публичной власти.

Нормы ч. 1 и ч. 2 ст. 3 Конституции РФ полностью согласуются с положениями ч. 2 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, в которой закреплен принцип обязательности наличия выборного органа в системе местного самоуправления, и положениями ст. 6, согласно которым органы местного самоуправления самостоятельно определяют свою внутреннюю организацию без вмешательства со стороны органов государственной власти.

Кроме того, положения ст. 2 Конституции РФ, распространяющиеся на местное самоуправление, были подтверждены и уточнены решениями Конституционного суда РФ. В частности, Постановлением Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. было подтверждено право населения самостоятельно формировать представительные органы местного самоуправления и невозможность со стороны органов государственной власти его ограничения[28].

В ч. 2 ст. 8 Конституции России закрепляется, наряду с частной и государственной, муниципальная форма собственности. Это положение согласуется с нормами ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления, которая посвящена источникам финансирования местного самоуправления, или, в более широком понимании, финансово-экономической основе местного самоуправления.

С точки зрения построения местного самоуправления в России, нормы ч. 2 ст. 8 Конституции РФ имеют принципиальное значение, так как на конституционном уровне закреплено право органов местного самоуправления выступать собственниками различного имущества. Соответственно, имущество, находящееся в муниципальной собственности, может стать мощным рычагом формирования экономической самостоятельности местного самоуправления. Тем более, что согласно ч. 2 ст. 9 в собственности муниципальных образований может находиться земля.

Основной же статьей главы 1 Конституции РФ, посвященной непосредственно местному самоуправлению, является ст. 12, в которой содержится чрезвычайно важное положение о том, что: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»[29].

Это означает, что в России на конституционном уровне закрепляется децентрализованная система управления. Принцип децентрализации управления необходимо понимать не в смысле полного отсутствия центрального управления, а сочетания центрального и местного управления, исходя из принципа необходимого разделения полномочий между уровнями публичной власти и территориальной юрисдикции административных органов.

Процесс политической децентрализации, связанный с передачей полномочий на нижние уровни с образованием автономии местного самоуправления, вовсе не должен означать отторжение государством самостоятельных общин или желание этих общин быть совершенно автономными от государства.

Несмотря на то, что органы местного самоуправления не являются структурными подразделениями органов государственной власти и не состоят с ними в отношениях соподчинения, они не являются абсолютно отделенными от государства. Органы местного самоуправления лишь наделены законом самостоятельностью в определенных областях.

Самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов подразумевает и наличие у них собственной компетенции. В Конституции РФ содержится указание на некоторые из вопросов местного значения (ст. 130, ст. 132 гл. 8). Гораздо более полный их перечень содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

В то же время органы местного самоуправления обязаны действовать в соответствии с законодательством Российской Федерации и в рамках государственной политики.

Соответственно, нельзя говорить о том, что на основе Конституции РФ произошло фактическое отделение местного самоуправления от государства, местной власти от государственной власти. Нужно же говорить о том, что местное самоуправление относительно самостоятельно.

Нужно указать также на то, что нормы о местном самоуправлении содержатся не только в главе 1 Конституции РФ, которая непосредственно посвящена основам конституционного строя Российской Федерации, но и в главе 8, полностью посвященной местному самоуправлению.

В ст. 130–133 Конституции РФ 1993 года содержатся нормы, дополняющие нормы о местном самоуправлении главы 1 Конституции РФ. Одновременно, нормы ст. 130–133 основываются на соответствующих положениях главы 1 Конституции РФ.

Несмотря на то, что положения главы 8 Конституции РФ не относятся к основам конституционного строя России, нельзя недооценивать их значение в контексте институционализации местного самоуправления в нашем государстве. Они будут более подробно рассмотрены нами в последующих частях настоящего монографического исследования.

В федеративном государстве, каким является Россия, закрепление в федеральной конституции принципа местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя означает, что местное самоуправление должно быть также закреплено и в конституциях, и уставах субъектов Федерации.

В настоящее время в конституциях (уставах) всех субъектов Российской Федерации содержится специальный раздел или глава, посвященная местному самоуправлению, в которой воспроизводятся нормы главы 1 и главы 2 Конституции РФ о местном самоуправлении и прописываются особенные положения, касающиеся организации и осуществления местного самоуправления на территории конкретного субъекта Российской Федерации.

Далее конституционные нормы и нормы конституций (уставов) субъектов РФ о местном самоуправлении конкретизируются в уставах муниципальных образований.

Как отмечается в аналитическом вестнике комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления, в Конституции РФ закреплены следующие основные принципы местного самоуправления[30]:

1. Осуществление местного самоуправления на всей территории России.

2. Самостоятельное определение муниципальными образованиями в соответствии с законодательством в своих уставах собственного правового положения, структуры и статуса органов муниципального управления.

3. Недопустимость образования органов местного самоуправления и назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.

4. Подотчетность и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования.

5. Запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти.

6. Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, органами и должностными лицами местного самоуправления и невозможность прямой отмены решений муниципальных органов и должностных лиц государственными органами и должностными лицами.

7. Организационная самостоятельность органов местного самоуправления подкрепляется законодательными мерами по расширению их экономической и хозяйственной самостоятельности, институтами муниципальной собственности и местного бюджета.

8. Судебная защита местного самоуправления.

Эти принципы можно считать принципами, на основе которых возникают, изменяются и прекращаются общественные отношения по поводу организации местного самоуправления в России, которые являются частью политических, экономических и социальных отношений, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации.

Принцип, указанный в аналитическом докладе под номером один, по нашему мнению, является важнейшим в силу основных принципов, лежащих в основе политических общественных отношений по поводу местного самоуправления.

Местное самоуправление реализуется на всей территории Российской Федерации, однако фактически это означает, что на территории государства должны быть созданы территориальные автономные образования, в которых и реализуется местная власть. Такими автономными образованиями в Российской Федерации являются муниципальные образования.

В юридическую практику термин «муниципальное образование» впервые был введен Гражданским кодексом РФ от 2000 г. Однако и в Конституции РФ, и в Гражданском кодексе понятие «муниципальное образование» не отличается четкостью формулировки. Как отмечает О. М. Рой, «при сопоставлении Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса можно заключить, что под муниципальным образованием следует понимать «некую территорию, на которой проживает население (необязательно компактно и оседло), или городскую территорию (район в городе), приобретшую особый статус (статус муниципального образования), позволяющий им участвовать в гражданских правоотношениях, осуществлять самостоятельную социальную и экономическую политику»[31].

Отметим, что ключевая категория местного самоуправления – муниципальное образование, не отражена в главе 1 Конституции РФ и, соответственно, не попала в основы конституционного строя.

значение же категории «муниципальное образование» переоценить невозможно, так как только в пределах муниципального образования правомочны органы местного самоуправления, население может самостоятельно решать вопросы местного значения, существует местная власть. Соответственно, пока на территории субъекта РФ не образованы муниципальные образования, даже несмотря на то, что в Конституции РФ сказано, что местное самоуправление осуществляется на всей территории России, местного самоуправления фактически быть не может.

Также значение муниципального образования в том, что с его появлением в законодательстве и правоприменительном обороте появилась возможность говорить не просто о самоуправлении, как об общественной самодеятельности на основе закона, а о местной власти в смысле принадлежности ее органам местного самоуправления, расположенным на определенной законом территории.

И. Г. Мачульская пишет: «Представляется, что на нынешнем этапе институционализации системы власти Российской Федерации институт местного самоуправления трансформируется, скорее, в форму местной власти, чем общественной самоорганизации граждан»[32]. Она же отмечает, что «Особенность конституционных положений о местном самоуправлении заключается в том, что они носят стратегический, прогностический характер, создают правовой каркас некой идеальной демократической модели самоуправления, рассчитанной на будущее»[33].

Несмотря на наличие в Конституции России отдельных недочетов в закреплении местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, мы склонны согласиться с указанным выше мнением о том, что в Конституции РФ закреплена стратегическая модель местного самоуправления, к которой, возможно, стремится развитие местного самоуправления в Российской Федерации.

В завершение этой части работы мы пришли к следующим выводам:

– институционализация местного самоуправления в науке муниципального права России будет охватывать собой такие имеющиеся подходы к пониманию института местного самоуправления, как: основа конституционного строя Российской Федерации; право населения на решение вопросов местного значения; форма народовластия; деятельность населения по решению вопросов местного значения; одна из разновидностей социального управления; элемент правового статуса гражданина; способ оптимизации социального управления; институт организации и предоставления услуг гражданам и др.[34]

– исследование институционализации местного самоуправления в России можно построить, используя три основных подхода (местное самоуправление как основа конституционного строя; как форма публичной власти, позволяющая населению реализовывать свое право на самостоятельное решение вопросов местного значения; как форма народовластия), которые будут включать в себя все остальные имеющиеся и позволят объяснить сущность и назначение местного самоуправления в государстве в настоящее время;

– местное самоуправление, как основа конституционного строя Российской Федерации, закрепляется в статьях главы 1 Конституции РФ, причем глава 8 Конституции РФ дополняет положения статей главы 1 о местном самоуправлении;

– в главе 1 Конституции РФ четко прослеживается подход к закреплению местного самоуправления, как совокупности, в первую очередь, политических отношений;

– местное самоуправление, как основа конституционного строя, закрепляется в Конституции РФ через систему правовых принципов, лежащих в основе организации и осуществления местного самоуправления в России;

– существенным недостатком закрепления местного самоуправления в качестве основы конституционного строя России, является отсутствие в Конституции РФ термина «муниципальное образование», так как это ключевая категория, без которой в принципе невозможно осуществление местного самоуправления;

– признание и закрепление местного самоуправления, в качестве одной из основ конституционного строя России, означает наивысшую гарантированность местного самоуправления, его защиту и сложность в упразднении этого института, в связи с «жесткостью» российской конституции.