Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Монография

Право населения на осуществление местного самоуправления гарантируется государством путем судебной защиты прав местного самоуправления, а также рядом законодательных запретов на ограничение прав местного самоуправления.

Право населения на осуществление местного самоуправления может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Население формирует органы местного самоуправления, которые обязаны действовать в интересах населения муниципального образования.

Как отмечают Д. С. Белявский и М. С. Трофимов, «право на осуществление местного самоуправления не является естественным правом человека и гражданина в традиционном понимании. Одновременно, местное самоуправление является обязанностью населения, так как осуществление местного самоуправления населением является необходимым элементом конституционной организации власти в государстве»[35].

Возникает вопрос о том, где располагается местное самоуправление как элемент организации власти в государстве?

По нашему мнению, частично ответить на этот вопрос можно, определившись с тем, является ли местное самоуправление проявлением публичного или в сущности имеет частное (общинное) начало.

В основном научный спор касается двойственной природы местного самоуправления. Отметим, что одна группа ученых утверждает, что в местном самоуправлении сочетается государственное и общественное[36]. Другие считают, что местное самоуправление фактически является частью государственной власти[37]. Третья группа ученых считает, что местное самоуправление нельзя считать государственной властью, а необходимо понимать в качестве самостоятельного уровня публичной власти в государстве[38].

Так или иначе, в основе спора находится вопрос о положении органов местного самоуправления в системе публичной власти и соотношении компетенции органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Нужно отметить и то, что в настоящее время в научной литературе не существует единого, устраивающего всех без исключения специалистов, определения местного самоуправления. В то же время без понимания местного самоуправления как некой сферы деятельности органов публичной власти невозможно дальнейшее продвижение к разрешению вопроса о местном самоуправлении как форме публичной власти.

Итак, И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов понимают под местным самоуправлением «процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, основанный на следующих принципах: разумное сочетание представительских институтов и институтов непосредственной демократии; предоставление всем субъектам территориальных сообществ жителей широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов; политико-правовая привязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жителей»[39].

В. А. Баранчиков пишет, что местное самоуправление – «это децентрализованная форма организации территориальной публичной власти, которая обеспечивает исполнение законов и других нормативно-правовых актов органов государственной власти в пределах территории разных видов поселений самим населением и образуемыми им самостоятельно органами местного самоуправления и избираемыми и назначаемыми должностными лицами»[40].

По мнению И. В. Васильева, «Местное самоуправление в первом приближении – это самостоятельное устройство своих дел территориальными сообществами, действующими в установленных пространственных границах. Это особый вид самоуправления, выступающий составной частью общей системы социального управления, т. е. системы организации общественной жизни в данной стране. В этом качестве местное самоуправление обладает рядом признаков, обозначающих его как многоаспектный политико-правовой институт, присущий любому демократическому государству»[41].

В перечисленных определениях явно прослеживается мысль о том, что местное самоуправление существует на определенном уровне, на котором на основе закона осуществляется местная власть.

Мы готовы согласиться с высказыванием о том, что «в основе местного самоуправления лежит не право граждан на объединение, не их волеизъявление: местное самоуправление основывается на признании государством, его конституцией за населением местных территориальных единиц полномочий на решение вопросов местного значения, осуществление публично-властных функций на местном уровне[42].

Необходимо разобраться с тем, что такое «местный уровень», на котором реализуется право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения.

В соответствии с Конституцией 1993 года Россия является федеративным государством. Соответственно, «федерация – это форма государственного устройства, которая заключается в единстве и разделении государственной власти между государством и составляющими его субъектами на основе конституционного и иного нормативно-правового закрепления определенных объемов государственной власти за разными ее уровнями, процедуры сотрудничества и согласования их интересов, представительства субъектов в законодательных (представительных) органах государства»[43].

Согласно нормам Конституции РФ, в России существуют два уровня государственной власти (федеральный и субъектов федерации) и местное самоуправление, которое не входит в систему государственной власти. Соответственно, напрашивается вывод, что местное самоуправление представляет собой обособленный уровень власти в государстве.

Мы уже отмечали, что российское законодательство о местном самоуправлении ориентировано на Европейскую хартию местного самоуправления 1985 года. В этой связи и в контексте определения положения местного самоуправления в системе публичной власти в России И. Г. Мачульская справедливо отмечает, что «…Хартия не содержит требования о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Более того, ее ст. 8 устанавливает, что за органами местного самоуправления может быть установлен любой административный контроль вышестоящими органами власти, причем не только с целью обеспечения законности и конституционных принципов, но и целесообразности задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления. В Хартии термины «местное самоуправление» и «местная власть» – идентичны, синонимичны»[44].

Далее она пишет: «Ее текст давно известен в России во множестве вариантов. Но отсутствие официального аутентичного перевода до ее ратификации Российской Федерацией приводило к произвольному толкованию используемых в ней терминов, норм и положений. Во время разработки Конституции России и Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”[45] доминировал текст, в котором под местным самоуправлением понималась способность органов местного самоуправления решать значительную часть общественных дел, хотя в Хартии речь идет о регламентации значительной части государственных дел. Произвольное толкование понятия «местное самоуправление» сторонниками идеи жесткого отделения самоуправления от системы государственной власти ввело в заблуждение участников Конституционного Совещания, что в конечном итоге (под влиянием и других, прежде всего политических факторов) привело к появлению конституционной записи о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Одним из доводов в пользу принятия именно такой модели российского самоуправления для авторов Конституции послужила идея его относительной дешевизны. Суть ее заключалась в том, что организационно-правовая обособленность органов самоуправления принудит их искать внутренние резервы пополнения местного бюджета, привлекать средства населения, мелких и средних предпринимателей, общественных объединений. На первый взгляд, такие рассуждения не лишены логики. Но ошибка здесь, по нашему мнению, состоит в том, что не учтено главное: эффект относительной дешевизны самоуправления может проявиться только в стабильном обществе, где общее финансовое благополучие государства сочетается с благополучием отдельных его граждан. В условиях же современного становления новой российской государственности такая прослойка населения, которая способна поделиться частью своих средств для организации самоуправления, незначительна, а в момент разработки и принятия Конституции Российской Федерации была и того меньше»[46].

Таким образом, на сегодняшний день мы получили не совсем корректное закрепление положения местного самоуправления в системе российского общества, в его политической системе.

В современной науке конституционного права существует мнение, что развитие федерализма в современной России происходит в условиях сохраняющейся пока нестабильности и дезинтегрированности государственной и правовой систем, что в настоящее время объективным для России является сочетание централизации и нецентрализации в системе разделения государственной власти по вертикали, то есть смешанный вариант организации вертикальных государственных властеотношений. Современный российский федерализм исходит из экономического, политического и иного единства федерального общества и территориальной целостности государства, из оптимального сочетания централизма и децентрализма в управлении делами общества и государства, из необходимости и возможности самовыживания в самых неблагоприятных в объективном и субъективном аспектах условиях[47].

Кое-кто утверждает, что России нужна новая модель федерализма, связанная, в том числе, с пересмотром статуса субъектов Российской Федерации. Так, Н. М. Добрынин пишет, что «на повестке дня стоит вопрос о разработке системной концепции нового федерализма, предусматривающей формирование механизмов, позволяющих преодолеть исторически сложившуюся асимметрию и диспропорции в государственном устройстве Российской Федерации»[48].

Несмотря на все проблемы российского федерализма, бесспорным остается обязанность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обеспечить и гарантировать возможность для осуществления местного самоуправления на всей территории России. В этой связи важнейшее значение имеет принцип децентрализации власти в государстве.

И. Г. Никитенко отмечает, что «Современная модель российского местного самоуправления диктует пересмотр законодательной политики в сторону большей централизации правового регулирования. В целом Российская Федерация в настоящее время отличается жесткой централизацией – она может передать полномочия на нижестоящий уровень, а может забрать их обратно. Последствием муниципальной реформы, проводимой сейчас в России, явилось изменение и резкое возрастание роли федерального центра. Такая политика может привести лишь к сиюминутным результатам, но не может способствовать укреплению демократических основ российской государственности. Необходим пересмотр политики законодательного регулирования в сторону его большей децентрализации. Однако последнее не должно толковаться как отказ от существующего законодательства в области местного самоуправления. Методологическими основами соответствующей политики муниципального регулирования, на наш взгляд, могут явиться:

– во-первых, преодоление неопределенности конституционных норм в области местного самоуправления, что должно дать однозначное определение сущности местного самоуправления, его общей цели как социального института;

– во-вторых, отказ от широкого толкования конституционного понятия «общие принципы организации местного самоуправления»;

– в-третьих, расширение прав субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования местного самоуправления»[49].

Мы согласны с высказанным мнением и считаем, что использование предложенных подходов позволит четче определять местное самоуправление в системе публичной власти в России.

Более того, определить положение местного самоуправления как уровня публичной власти в России помогают решения Конституционного суда РФ. В частности, в постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»[50], Конституционный Суд РФ, ссылаясь на свое же постановление от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», постановил, что указание на то, что органы власти на местах являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе.

Итак, мы определились с тем, что местное самоуправление гарантировано населению на всей территории Российской Федерации, но его фактическая реализация возможна только в условиях создания в соответствии с законом муниципального образования. Таким образом, определены границы власти органов местного самоуправления.

Кроме того, мы пришли к выводу о том, что местное самоуправление представляет собой относительно самостоятельный от государства уровень публичной власти, которая по своему характеру не является государственной, но выполняет сходные с государственной властью функции.

Л. А. Велихов отмечает следующие сущностные признаки, свойственные местному самоуправлению и отличающие его от центральной правительственной власти:

– различие в характеристике власти;

– разграничение сфер компетенции властей центральных и местных;

– самостоятельные источники средств, которые необходимы органам местного самоуправления для реализации своих полномочий;

– территориально ограниченный выборный принцип местного самоуправления, связанный с обязательным наличием выборного (представительного) органа[51].

Действительно, все указанные сущностные черты наглядно демонстрируют обособление, иную природу местного самоуправления, его отличия от государственной власти.

В теории муниципального права можно встретить ряд точек зрения на содержание функций местного самоуправления, т. е. его основных направлений деятельности.

Так, И. В. Выдрин выделяет две основные группы функций местного самоуправления. Первая включает финансово-экономические, хозяйственные, социальные, экологические функции, функцию охраны общественного порядка. Данные функции объективно обусловлены, свойственны данному уровню публичной власти.

Эти функции имеют характерный признак, они в максимальной степени связаны с конкретными сферами общественной жизни (предметами ведения), в которых муниципальные органы юридически состоятельны (местные финансы, муниципальная собственность, организация здравоохранения, образования и т. д.).

Вторая группа функций обусловлена самой природой местного самоуправления, его социальной ролью в государстве и обществе. В рамках этой группы функциями местного самоуправления являются обеспечение права граждан на местное самоуправление, решение вопросов местного значения, возложенных на муниципальные образования, выполнение отдельных государственных полномочий, которыми наделены муниципальные органы. Функции обеих групп устойчивы, направлены на обеспечение жизнедеятельности муниципальных образований[52].

Н. С. Бондарь, В. И. Авсеенко и С. Н. Бочаров выделяют социально-целевые функции управления (основные направления, цели и содержание конкретной управленческой деятельности) и социально-организационные (процессуальные, действия организационного и исполнительно-распорядительного характера, совокупность которых составляет управленческий процесс)[53].

О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев основными функциями местного самоуправления называют: обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; удовлетворение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; охрану общественного порядка; представительство и защиту интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ, федеральными законами[54].

Как видно, в основном функции местного самоуправления связаны с реализацией органами местного самоуправления муниципальных образований возложенных на них полномочий.

Местное самоуправление, как уровень власти, наиболее приближено к населению и его предназначение во многом связано с обеспечением потребностей и интересов населения. Вспоминая о том, что население обладает правом на самоуправление, необходимо сделать вывод, что на местном уровне население (самостоятельно и (или) через органы местного самоуправления) решает вопросы местного значения.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 14–16, в рамках обозначенных нами выше функций местного самоуправления, указаны вопросы местного значения (предметы ведения), решение которых находится в компетенции населения и органов муниципальных образований.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», вопросы местного значения – «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно».

Как указывает В. И. Фадеев, органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, однако только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ)[55].

Такое утверждение тем более верно и важно, что правовая основа местного самоуправления в России выстроена по нисходящей линии от Конституции РФ до правовых актов местного самоуправления.

По определению В. И. Фадеева, предметы ведения местного самоуправления (вопросы местного значения) – это круг определенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований вопросов, обусловленных осуществлением местного самоуправления, его задачами и целями, местом и ролью в осуществлении власти народа, решение по которым принимается населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления самостоятельно[56].

В контексте настоящего исследования считаем необходимым отметить, что большинство вопросов местного значения носят ярко выраженный социальный характер. Это может означать, что законодатель придает органам местного самоуправления большое значение в области предоставления населению муниципального образования различного рода социальных услуг.

Решение вопросов местного значения невозможно без придания органам местного самоуправления специальных полномочий. По мнению Е. М. Ковешникова, полномочия органов местного самоуправления – это совокупность их прав и обязанностей, закрепленных нормами муниципального права и необходимых для непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования и решения других вопросов местного значения, а также осуществления отдельных государственных полномочий[57].

В ч. 1 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» перечислены полномочия, которыми располагают органы местного самоуправления для решения вопросов местного значения.

Кроме того, органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения отдельных вопросов местного значения поселений и городских округов, прямо указанных в законе.

По мнению О. Е. Кутафина и К. Ф. Шеремета, полномочный субъект правоотношений в системе местного самоуправления – это не только уполномоченный, располагающий определенным правом субъект (орган, должностное выборное лицо, граждане), но и обязанный к совершению определенных властных действий[58].

Соответственно, население муниципального образования и органы местного самоуправления имеют не только права на решение вопросов местного значения, но и обязаны решать эти вопросы.

При этом необходимо отметить, что наибольшее количество обязанностей несут именно органы местного самоуправления, так как все обязанности по решению вопросов местного значения для органов муниципальных образований основываются на одной общей (программной) обязанности: осуществлять свою деятельность в интересах населения муниципального образования и для удовлетворения потребностей населения.

Соответственно, местное самоуправление в России, согласно действующему законодательству, можно признать относительно самостоятельным уровнем публичной власти, на котором населению и органам местного самоуправления предоставлена возможность самостоятельно реализовывать свои права и исполнять обязанности по решению вопросов местного значения. В то же время нельзя не согласиться с мнением о том, что «в настоящее время в России самостоятельность местного самоуправления означает лишь относительную автономию муниципальной власти от системы государственной власти. Эта самостоятельность основывается на законодательном закреплении предметов ведения муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления, предоставлении органам местного самоуправления прав по установлению местных налогов и определению иных источников доходов местных бюджетов, наличии у органов местного самоуправления правотворческих правомочий и т. д.»[59].

Относительная автономность местного самоуправления в области решения вопросов местного значения, в том числе, означает слаженную работу органов муниципального образования и населения, основанную на обоюдном учете интересов.

В то же время одной из наиболее важных проблем институционализации местного самоуправления на современном этапе развития Российского государства остается отсутствие реального механизма согласования наиболее важных решений органов муниципальных образований по вопросам местного самоуправления с населением муниципального образования.

Исследованию этого вопроса в отечественной правовой науке посвящены, в частности, отдельные работы А. П. Анисимова, Т. М. Дридзе, А. С. Карпова, Н. Д. Сорокиной, М. С. Трофимова и других.

В частности, отмечается, что «наиболее сложным и ответственным вопросом в процессе управления является принятие решения. Любое управленческое решение предполагает выбор одного или большего числа средств для достижения одной или большего числа целей»[60]. Важно понимать, что решения, принимаемые органами местного самоуправления, и их реализация должны соответствовать интересам населения муниципального образования.

В процессе осуществления местного самоуправления органам местного самоуправления муниципальных образований и их должностным лицам постоянно приходится преодолевать разнообразные проблемы через принятие соответствующих управленческих решений.

Зачастую принятие управленческого решения и его реализация напрямую затрагивают интересы населения. В таких случаях возникает необходимость согласования общественных интересов для того, чтобы принятое решение и его реализации максимально соответствовали интересам населения, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования.

При этом нужно помнить, что «народовластие – это осуществление власти не только в интересах народа, но и при активном непосредственном участии самого народа. Только в обстановке гласности можно обеспечить возможность для населения быть в курсе дел органов местного самоуправления»[61].

Активное участие населения в осуществлении местного самоуправления возможно не только путем местного референдума или муниципальных выборов. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ содержится довольно обширный перечень форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Действующее законодательство Российской Федерации предусматривает возможность проведения процедур согласования интересов и выявления мнения населения по поводу принятия управленческих решений на основе форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Но, как отмечает М. С. Трофимов, «на сегодняшний день в России не создано необходимого правового механизма согласования общественных интересов при принятии управленческих решений органами публичной власти»[62]. В то же время «в последние годы для большинства зарубежных стран характерно активное вовлечение населения муниципальных образований в сферу принятия и реализации управленческих решений»[63].