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Gegen Ende des Ancien Régime war die Schlüsselperson der königlichen Verwaltung in den Provinzen nicht mehr der gouverneur, der Mitglied des Hochadels war und dessen Rolle vom Ende des 15. Jahrhunderts bis zur Herrschaft Ludwig XIV. von so großer Bedeutung war, dass sie die Einheit des Reiches zunächst während der Religionskriege und später während der Fronde gefährdete. Maßgeblich war vielmehr der Intendant (intendant), der jeweils einer der 33 als „généralités“ oder „intendances“ bezeichneten Verwaltungseinheiten des Reiches vorstand. Der intendant war Mitglied im königlichen Rat (Conseil du roi) und bekleidete dort das Amt eines Requetenmeisters (maître des requêtes). Er war von seiner Ausbildung her Jurist, genoss jedoch nur den Status eines commissaire: Der König, der ihn ernannte, konnte ihn nach Belieben versetzen oder seines Amtes entheben. Seine Befugnisse wurden in der für ihn zuständigen „commission de justice, police et finance“ festgelegt.[5] Er hatte dafür Sorge zu tragen, dass die Rechtspflege gut funktionierte. Er war für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung sowie für die Überwachung der wirtschaftlichen Aktivitäten und der Religionsausübung zuständig. Er kümmerte sich um das öffentliche Bauwesen, die Stadtentwicklung und den Ausbau der Verkehrswege. Er trug die Verantwortung für die Verpflegung und Unterbringung der Truppen. Er beteiligte sich an der Verwaltung von Universitäten, höheren Schulen und Heimen. Er übte die Vormundschaft über die Städte und Gemeinden aus. Er war für die Steuererhebung zuständig und überwachte das Steueraufkommen. Schließlich sprach er Recht in einem Großteil der administrativen und fiskalischen Streitverfahren. Seine Entscheidungen konnten, unabhängig davon, ob sie rein administrativer oder streitentscheidender Natur waren, nur vor dem Conseil du roi angefochten werden.
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Da die intendants mit außerordentlich umfangreichen Befugnissen ausgestattet waren, die bei Bedarf noch erweitert werden konnten, sahen sie sich der Feindseligkeit der althergebrachten Entscheidungsträger ausgesetzt, die von Anfang an sowohl justizielle als auch administrative Funktionen wahrgenommen hatten: der Parlements, bei denen es sich um Gerichtsinstanzen des gemeinen Rechts handelte, die den bailliages und sénéchaussées übergeordnet waren, der Chambres des comptes, die als Rechnungshöfe eingesetzt waren, der Cours des aides, die für steuerliche Angelegenheiten zuständig waren, und der Bureaux des finances, deren Befugnisse sich auf die Besitztümer der Krone und auf die Infrastruktur bezogen. Die Mitglieder dieser Institutionen genossen, was ihren Status anbelangte, den gleichen Schutz wie Offiziere. Sie wurden vom König ernannt, nachdem sie entweder an ihren Vorgänger, der zu ihren Gunsten von seinem Amt zurückgetreten ist, oder an die königliche Finanzverwaltung eine Summe gezahlt hatten, die dem pekuniären Wert des zu übernehmenden Amtes entsprach. Sie konnten nicht ihres Amtes enthoben werden, außer im Falle einer Verurteilung wegen Amtsmissbrauchs. Der Wert ihres Amtes war Bestandteil ihres Vermögens und ging mit ihrem Tod auf ihre Erben über. Aufgrund dieses Status, der ihnen Unabsetzbarkeit garantierte, konnten sie den intendants trotzen.
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Dies erklärt die zahlreichen Zuständigkeitskonflikte zwischen den traditionellen Gerichten und den intendants. Diese Gerichte warfen den intendants ihre allzu große Abhängigkeit vom König vor und beschuldigten sie, willkürliche Entscheidungen zu treffen. Demgegenüber rügten die intendants, dass keine Vorschriften für das Verfahren vor den traditionellen Gerichten erlassen worden waren; ferner machten sie den traditionellen Gerichten ihre Langsamkeit und Kostspieligkeit sowie die unzureichende Berücksichtigung des Allgemeinwohls in ihrer Rechtsprechung zum Vorwurf. Offene Zuständigkeitskonflikte wurden durch den Conseil du roi gelöst; formal traf allerdings der König nach Anhörung des Rates die Entscheidung, da das Prinzip der „justice retenue“, wonach dem König die Gerichtsgewalt zukam, er diese an die Gerichte delegiert, aber sich zugleich das Recht vorbehalten hatte, jederzeit in gerichtliche Verfahren zu intervenieren und die Entscheidungen der Gerichte aufzuheben, bis zum Ende des Ancien Régime beibehalten wurde. In der Regel, wenn auch nicht immer, wurde zugunsten der intendants entschieden, was letztlich dazu führte, dass gegenüber dem königlichen Rat eine Kritik geäußert wurde, die derjenigen, welche die intendants erfuhren, ähnelte.[6]
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Gravierendere Auswirkungen hatte es, dass die Parlements und die Cours des aides königlichen Reformunternehmungen Widerstand leisteten, indem sie der Krone Vorhaltungen machten, wenn ihnen ein Edikt zwecks Registrierung zugestellt wurde. Auf diese Weise gelang es ihnen, innovative Reformen, wie die Abschaffung des Frondienstes für den Bau und die Instandsetzung von Straßen, sowie Steuerreformen, die eine gerechtere Verteilung der direkten Steuerlast bewirken sollten, aufzuhalten. Sie verhinderten darüber hinaus Reformen, die von physiokratischen Ideen inspiriert waren und auf eine Liberalisierung der Wirtschaft sowie auf eine Modernisierung und Vereinheitlichung der Verwaltungsorganisation auf der Ebene der Kommunen und Provinzen abzielten. Die Situation der königlichen Finanzen entwickelte sich infolge der Ausgaben, die durch den Krieg gegen England an der Seite der amerikanischen Aufständischen verursacht wurden, kritisch, und Ludwig XVI. sah sich gezwungen, die Etats Généraux einzuberufen, die sich aus den Abgeordneten der drei Stände, welche die Gesellschaft des Ancien Régime bildeten, zusammensetzten: Klerus, Adel und Dritter Stand.
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Ungeachtet einiger Misserfolge kam es seit Mitte des 17. Jahrhunderts zu einem Wandel in der königlichen Verwaltung. Gleich zu Beginn seiner Herrschaft begrenzte Ludwig XIV. die Rolle des Kanzlers zugunsten derjenigen des Generalinspektors der Finanzen (contrôleur général des finances), dem die Befugnisse eines echten Ministers für Finanzen und Wirtschaft zuerkannt wurden. Inhaber des Amtes des contrôleur général des finances wurde Jean-Baptiste Colbert, der mit Nachdruck merkantile Ideen vertrat. Die Regierungsämter (bureaux du gouvernement), die mit kompetenten und von ihren Vorgesetzten abhängigen Angestellten besetzt waren, entfalteten Aktivitäten in solch einem Ausmaß, dass eine zunehmende „burocratie“ beklagt wurde. Korps von Technikern wurden gebildet, die rekrutiert wurden, um ihre Arbeitskraft gegen Zahlung von Arbeitslohn zur Verfügung zu stellen, wie diejenigen der Ingenieure für den Bau von Festungsanlagen, von Brücken und von Straßen sowie diejenigen der Beauftragten der Marine. Die Ecole des Ponts et Chaussées wurde 1747 gegründet. Im Jahre 1751 wurden zehn collèges militaires und die Ecole militaire eingerichtet. An dieser Ecole wurde auch ein Kurs im öffentlichen Recht angeboten, wobei der erste Lehrauftrag einem Hessen erteilt wurde: Georg Adam Junker (dies stellte eine Innovation dar, denn zu dem damaligen Zeitpunkt wurde das öffentliche Recht in Frankreich nur sehr selten gelehrt; zahlreiche Autoren beklagten diesen Zustand und verwiesen auf die deutschen Hochschulen, an denen das Fach ausführlich behandelt wurde). Die intendants wurden sowohl von Subdelegierten als auch von Angestellten unterstützt, die sorgfältig ausgewählt wurden und von ihnen abhängig waren. Es erfolgte ein Paradigmenwechsel von den traditionellen Kollegialorganen, die sich aus unabsetzbaren Beamten zusammensetzten, und von gerichtsähnlichen Verfahren hin zu einem neuen Modell, bei dem Ämter durch eine auf Effizienz bedachte übergeordnete Verwaltungsinstanz gesteuert und Probleme auf der Grundlage von Briefen und Berichten angegangen wurden.[7]
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Diese Veränderungen und die mit ihnen einhergehenden Konflikte veranlassten die traditionellen Kräfte dazu, eine Trennung der Verwaltung von der Gerichtsbarkeit zu verlangen. Dass die intendants, die Minister und die Mitglieder des Conseil du roi die Befugnis besaßen, Verwaltungsangelegenheiten wahrzunehmen, und gleichzeitig anstelle der traditionellen Gerichte über Verwaltungsstreitigkeiten urteilen konnten, wurde in Übereinstimmung mit Charles-Louis Secondat Baron de Montesquieus L’Esprit des lois als Quelle des Despotismus angesehen. In den Beschwerdeheften von 1789 war häufig die Forderung zu finden, Verwaltung und Justiz voneinander zu trennen.
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Die zu einer verfassunggebenden Nationalversammlung aufgewerteten Etats Généraux nahmen eine radikale Revolution der Verwaltung in Angriff, die an den Verzicht auf sämtliche persönlichen und territorialen Privilegien anknüpfte, der im Enthusiasmus der Nacht des 4. August 1789 beschlossen worden war. Die traditionellen Institutionen wurden teils abgeschafft, teils grundlegend umgestaltet. Die örtlichen Verwaltungen waren als erste davon betroffen. Die Provinzen wurden aufgelöst. Die Kommunalverwaltungen wurden reorganisiert: Die Amtsträger wurden nunmehr durch Zensuswahl bestimmt. Die Ämter der königlichen Bediensteten, von denjenigen der prévôts bis hin zu denjenigen der intendants, wurden abgeschafft. Der Conseil du roi verschwand. Die zentralen Dienste wurden neu organisiert und neu geschaffenen Ministerien zugeordnet.
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Was die neue territoriale Gliederung anbelangte, legte die verfassunggebende Versammlung ein wesentliches Augenmerk auf die Gleichheit. Um diese zu gewährleisten, baute sie auf völlige Uniformität. Sie ersetzte die Provinzen durch 83 neue Bezirke, die Departements, welche wiederum in Distrikte unterteilt waren. Alle Departements und Distrikte wurden mit den gleichen Organen ausgestattet, deren Mitglieder nach dem Zensuswahlsystem gewählt und deren Aufgabenbereiche identisch waren, nicht anders als dies bei den kommunalen Amtsträgern der Fall war. Das traditionelle System der Ämtervergabe wurde vollständig beseitigt. Die Hilfskräfte der gewählten Personen und der Minister besaßen lediglich einen Angestelltenstatus. Der König, der Inhaber der vollziehenden Gewalt, aber nicht mehr der Souverän war, blieb der „Leiter der allgemeinen Verwaltung des Reiches (chef de l’administration générale du royaume)“. Seine Rolle bestand insofern allerdings darin zu veranlassen, dass die von der gesetzgebenden Versammlung beschlossenen Gesetze durch die Minister angewendet wurden. Seine eigenen Handlungsmöglichkeiten waren begrenzt: Er hatte keine Autorität über die Generalanwälte (procureurs), welche die Anwendung der Gesetze durch das örtliche Verwaltungspersonal zu überwachen hatten; er ernannte sie nicht einmal.
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Es kann an dieser Stelle nicht näher auf die administrativen Umstrukturierungen eingegangen werden, die im Verlauf der zehn Revolutionsjahre stattgefunden haben. Wichtig ist nur festzuhalten, dass die von der verfassunggebenden Versammlung vorgegebene Einheitlichkeit zu einem Charakteristikum der territorialen Verwaltung in Frankreich geworden ist. Die Gliederung in Departements ist bis heute erhalten geblieben. Hingegen herrschten infolge der Schaffung der neuen Institutionen quasi anarchische Verhältnisse in der Verwaltung, zugegebenermaßen in einem dramatischen politischen Kontext. Die Regierenden haben die zentralistischen Strukturen wiederhergestellt, um diesen Missständen zu begegnen, während der Terreur in besonders brutaler Weise. Diese Strukturen bildeten später die Grundlage für die zentralisierte napoleonische Verwaltung, die als die „klassische“ französische Verwaltung erscheint.[8]
Erster Teil Landesspezifische Ausprägungen › § 43 Staat, Verwaltung und Verwaltungsrecht: Frankreich › II. Die Ursprünge des Verwaltungsrechts
II. Die Ursprünge des Verwaltungsrechts
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Um die Ursprünge des französischen Verwaltungsrechts freizulegen, ist es unverzichtbar, sich sukzessive das Vermächtnis des Ancien Régime, den Beitrag der Französischen Revolution von 1789 bis 1799 sowie den Einfluss der Institution, die im 19. und 20. Jahrhundert eine Schlüsselrolle spielte, in Erinnerung zu rufen. Dies ist der Conseil d’État, der durch die Verfassung des Jahres VIII (1799), welche diejenige des ersten napoleonischen Reiches war, geschaffen wurde.
1. Das Vermächtnis des Ancien Régime
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Gegen Ende des Ancien Régime existierte eine Vielzahl administrativer Vorschriften. Diese betrafen die Organisation, die Funktionsweise und die Aktivitäten der außerordentlich zahlreichen kommunalen Verwaltungen, der deutlich weniger entwickelten Provinzverwaltungen sowie der königlichen Amtswalter, die mit Verwaltungsaufgaben betraut waren.
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Wie die Normen des Privatrechts entsprangen auch diese Vorschriften zwei Quellen, die bis ins Mittelalter zurückverfolgt werden können: auf der einen Seite das Gewohnheitsrecht, welches unter dem System der Feudalherrschaft ausgeprägt worden war und das Potenzial besaß, der dort verbreiteten Willkür gegenzusteuern; auf der anderen Seite die Texte der Gelehrten der beiden Rechte, also des römischen und des kanonischen Rechts. Diese haben einen konzeptionellen Rahmen zur Verfügung gestellt für wesentliche Begriffe, wie diejenigen der utilitas publica (Gemeinwohl), der necessitas publica (öffentlicher Bedarf), der universitas (juristische Person), des officium (Amt) und des fiscus (Staatskasse). Sie bildeten zudem den Ausgangspunkt für eine Reihe fachlicher Verbesserungen, unter anderem in Bezug auf die Rechtsstellung des Verwaltungspersonals, die rechtlichen Regeln für das einseitige und das vertragliche Handeln der Verwaltung, die rechtlichen Voraussetzungen für den Erwerb und Besitz von Gütern durch die Städte und Gemeinden, die Modalitäten im Zusammenhang mit Beschlagnahmen und Enteignungen sowie die Entschädigungen. Die Analyse der Rechtssätze, die während des Mittelalters im französischen Königreich das Funktionieren der Verwaltungen der Kommunen, der Provinzen und des Reiches regelten, erlaubt es, die auf die kanonischen Institutionen bezogene Einschätzung von Gabriel Le Bras auf das säkulare Recht auszudehnen: „Zwischen dem 12. und dem 15. Jahrhundert wurden fast alle Kapitel eines Lehrbuchs zum Verwaltungsrecht skizziert.“[9] In der Zeitperiode vom 16. Jahrhundert bis zum Ende des Ancien Régime wurden diese Regelungen weiterentwickelt, ausgebaut und präzisiert, so dass ihr jeweiliges Spezifikum klarer hervortrat.[10]
2. Der Beitrag der Französischen Revolution
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Der Beitrag der Französischen Revolution erscheint paradox, zeigten sich doch schon in der prägenden verfassunggebenden Nationalversammlung zwei widerstreitende Strömungen. Die erste knüpfte an die Ausrufung der Menschen- und Bürgerrechte an, stellte also auf die Perspektive des administré ab. Der zweiten ging es darum, die Autorität der Verwaltung zu schützen, auf welche die Anführer der Revolution bauten, um den Erfolg ihrer Unternehmung sicherzustellen.
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Die Gewährleistung der Rechte der Bürger modifizierte die Stellung der Verwaltung. Die Bürgerrechte konnten ihr entgegengehalten werden, zumal sie in der Tradition der Ideen von John Locke der politischen Ordnung vorgängig gehalten wurden. Die Déclaration des droits de l’homme et du citoyen vom 26. August 1789 bezeichnete die Bürgerrechte als natürlich, heilig, unveräußerlich und unverjährbar. Die Daseinsberechtigung der Verwaltung bestand gerade darin, den Bürgern die Ausübung ihrer Rechte zu ermöglichen, da dies der „Zweck jeder politischen Einrichtung“ ist (so die Präambel der Erklärung).
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Das Prinzip der Gesetzesbindung der Verwaltung war nunmehr eine Konsequenz des Verfassungsgrundsatzes der Gewaltenteilung. Vor dem Hintergrund, dass das Gesetz Ausdruck des Willens der Allgemeinheit ist, wurde in der Verfassung der Vorrang der gesetzgebenden Gewalt verankert. Von der Legislative stammen die Maßnahmen von genereller Tragweite. Die Aufgabe der Exekutive beschränkt sich gemäß der Konzeption Jean-Jacques Rousseaus darauf, zur Umsetzung der Gesetze allgemeine oder individuelle Maßnahmen zu erlassen. Die Verfassung von 1791 sprach sogar selbst dem König die Verordnungsgewalt ab. Sie untersagte den Verwaltungsbediensteten, sich in die Ausübung legislativer Gewalt einzumischen und die Anwendung der Gesetze auszusetzen. Eine entsprechende Regelung ist bereits in Art. 10 des zweiten Titels des Gesetzes vom 16. bis 24. August 1790 zu finden, der nach wie vor in Kraft ist.
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Um sicherzustellen, dass die Verwaltungsbediensteten auf lokaler Ebene die Gesetze beachten, griffen die Mitglieder der verfassunggebenden Versammlung auf verschiedene Mittel zurück. Die übergeordneten Verwaltungsbehörden konnten rechtswidrige Maßnahmen der nachgeordneten Verwaltungsbehörden aufheben. Sie konnten dies aus eigener Initiative oder auf ein entsprechendes Begehren der administrés hin tun. Allerdings verfügten diese nicht über einen ordentlichen Rechtsbehelf. Zu ihrer Disposition stand lediglich eine Aufsichtsbeschwerde (recours hiérarchique), d.h. eine Beschwerde, die an den hierarchisch übergeordneten Amtsträger gerichtet wurde. Gegen Amtswalter, die rechtswidrig gehandelt hatten, konnten statusrechtliche Sanktionen verhängt werden (Suspendierung bzw. Amtsenthebung). Darüber hinaus konnten sie strafrechtlich belangt werden.
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Die Freiheits- und Gleichheitsrechte der Bürger wurden in der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte von 1789, in der Verfassung von 1791 und in den beiden vom Verfassungskonvent abgefassten Erklärungen von 1793 (Déclaration des droits de l'homme et du citoyen) und 1795 (Déclaration des droits et devoirs de l’homme et du citoyen) aufgezählt. Der Freiheitsgrundsatz führte dazu, dass vielfältige Eingriffe der Verwaltung in das wirtschaftliche Geschehen wegfielen. Die Meinungs- und Kommunikationsfreiheit setzte der Zensur Grenzen. Das Recht auf Eigentum wurde geschützt: Die Verwaltung durfte dem Einzelnen sein Hab und Gut nur unter strengen Voraussetzungen entziehen. Das öffentliche Interesse musste die Enteignung erforderlich machen, und vorab war eine gerechte Entschädigung zu leisten. Die Gleichheit vor dem Gesetz, beim Zugang zu öffentlichen Ämtern und bei der Besteuerung wurde ebenfalls garantiert.
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Zugleich aber stellte die Aufrechterhaltung der Autorität der Verwaltung ein zentrales Anliegen der Mitglieder der verfassunggebenden Versammlung von 1789 und ihrer Nachfolger dar, die auf sie setzten, um die „Regeneration“ Frankreichs zum Erfolg zu führen. Dieses Anliegen manifestierte sich in zwei komplementären Stoßrichtungen. Einerseits wurden die proklamierten Freiheiten beschränkt, und den Bürgern wurden Pflichten auferlegt. Andererseits haben die Verfassunggeber (der Plural steht im französischen Original; Anm. der Übersetzer) und ihre Nachfolger die Verwaltung sehr stark gegenüber Zivil- und Strafrichtern in Schutz genommen.
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Obwohl es die Mitglieder der verfassunggebenden Versammlung im Jahre 1789 abgelehnt hatten, eine Erklärung der Bürgerpflichten zu beschließen, wiesen sie dem Gesetz die Funktion einer Schranke der Freiheitsrechte zu, und sie verlangten von allen die Beachtung des Gesetzes (die „Déclaration des devoirs“, die später am Beginn der Verfassung des Jahres III stehen sollte, legte besonderen Nachdruck auf diesen Aspekt). Die Verfassunggeber verpflichteten die Bürger, ihren unentbehrlichen Beitrag „zum Erhalt der öffentlichen Gewalt und zur Bestreitung der Ausgaben der Verwaltung“ zu leisten (siehe Art. 13 der Déclaration des droits de l’homme von 1789). Zahlreiche gesetzliche Bestimmungen beschränkten die Rechte der Bürger oder machten ihre Ausübung von der Erfüllung verwaltungsrechtlicher Voraussetzungen abhängig. Zum Beispiel wurde die Fortbewegungsfreiheit an den Besitz eines Passes geknüpft. Die Möglichkeit, bewegliche Sachen zu requirieren, wurde wieder etabliert. Die Religionsfreiheit wurde nur eingeschränkt gewährleistet und später zu Lasten derjenigen Priester völlig beseitigt, die sich weigerten, sich der zivilen Verfassung für den Klerus und die mit ihm verbundenen Gläubigen zu unterstellen. Das Jourdan-Gesetz von 1798 führte die Wehrpflicht ein. Innerhalb der Verwaltung selbst wurde der hierarchische Charakter der Beziehungen zwischen den Amtswaltern verstärkt; der Bürgerkrieg beeinträchtigte allerdings die Funktionsfähigkeit der Verwaltung auf lokaler Ebene.
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Die Auffassung, dass die Amtswalter und die Verwaltung gerichtlich privilegiert werden sollten, setzte sich sehr rasch durch und überdauerte die Zeit der Revolution. Sie fand ihren Niederschlag zunächst in dem gegenüber den Richtern ausgesprochenen Verbot, Verwaltungsbedienstete für Handlungen, die sie in amtlicher Funktion vorgenommen hatten, ohne Ermächtigung der Dienstvorgesetzten oder aber des Gesetzgebers zu verurteilen. Eine solche Ermächtigung war stets erforderlich, unabhängig davon, ob die Forderung, den Amtswalter zur Rechenschaft zu ziehen, zivilrechtlichen oder strafrechtlichen Ursprungs war. Die Richter verloren weiter ihre traditionelle Befugnis, über die Gültigkeit von Maßnahmen der Kommunen zu urteilen. Ebenso war es ihnen untersagt, die Maßnahmen anderer Verwaltungsträger auf ihre Gültigkeit hin zu überprüfen. Darüber hinaus wurde ihnen insbesondere durch Art. 13 des Titels II des Gesetzes vom 16. bis 24. August 1790 verboten, „die Arbeitsabläufe des administrativen Corps auf irgendeine Weise zu stören“, d.h. sich in die Tätigkeit der Verwaltung einzumischen, beispielsweise indem sie dieser Befehle oder Weisungen erteilen. Diese Verbote wurden aus dem Prinzip der Trennung zwischen administrativen und richterlichen Funktionen abgeleitet, wie es insbesondere in dem genannten Artikel niedergelegt ist, der bis auf den heutigen Tag grundlegende Bedeutung hat.
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Schließlich wurden die wesentlichen Verwaltungsstreitigkeiten nach einigem Zögern der Verwaltung selbst und nicht den ordentlichen Gerichten zugewiesen. Das Verfassungskomitee der verfassunggebenden Versammlung hatte zunächst erwogen, diese Streitigkeiten auf speziell dafür einzurichtende Departementstribunale, die zur rechtsprechenden Gewalt gehören sollten, oder sogar auf die Zivilrichter zu übertragen. Es änderte allerdings im Juli 1790 seine Meinung und zeigte sich Argumenten gegenüber empfänglich, wonach die Verwaltungsstreitigkeiten besser von Verwaltungsbediensteten als von Richtern entschieden werden können, weil Erstere besser informiert sind und allzu formalisierte Verfahren vermeiden. Zudem wurde vorgebracht, dass die Amtsträger bestrebt seien, gegenüber den administrés gerecht zu handeln, da sie nun einmal durch Wahl bestimmt worden seien. Das fast ohne irgendeine Debatte angenommene Gesetz vom 6. bis 11. September 1790 wies der örtlichen Verwaltung die Rechtswegzuständigkeit für wesentliche Kategorien von Verwaltungsstreitigkeiten zu: Streitigkeiten, die direkte Steuern, Auftragsvergaben für öffentliche Bauvorhaben und Schäden, die bei der Ausführung solcher Vorhaben entstanden, betrafen. Zu diesen Zuständigkeiten kamen mit der Zeit noch weitere hinzu, die politisch sehr bedeutsam waren: Streitigkeiten bezüglich des Verkaufs von staatlichen Besitztümern (zumal von solchen, die vorher der Kirche und Emigranten, d.h. politischen Flüchtlingen, gehört hatten) sowie solche, die Maßnahmen zum Gegenstand hatten, welche gegen Emigranten ergriffen wurden. Das Verfahren zur Regelung von Zuständigkeitskonflikten, bei denen sich ein Gericht und ein Organ der Verwaltung gegenüberstanden und beide die Auffassung vertraten, sie seien für die Entscheidung ein und desselben Rechtsstreits zuständig, begünstigte die Verwaltung. Schnell wurde der bereits angeführte Art. 13 des Titels II des Gesetzes vom 16. bis 24. August 1790 zur Lösung dieser Konflikte in der Weise herangezogen, dass das Prinzip der Trennung zwischen administrativen und richterlichen Funktionen als Grundlage für die Zuweisung des Großteils der verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten zunächst an die Verwaltungsbehörden und später dann an die Verwaltungsgerichte betrachtet wurde. Der Artikel ist nach wie vor die Grundlage für die Rechtsprechung des Tribunal des conflits[11] wie auch derjenigen des Conseil d’État.[12]