Una introducció a l'economia pública

Col·lecció: Educació. Materials

Director de la col·lecció: Guillermo Quintás Alonso

La publicació d’aquest llibre ha rebut l’ajut d’una beca del Servei de Política Lingüística de la Universitat de València per a la redacció de manuals en català.

Aquesta publicació ha comptat amb l’ajut de la Generalitat de Catalunya.

© Els autors, 2009

© D’aquesta edició: Universitat de València, 2009

Coordinació editorial: Maite Simon

Fotocomposició i maquetació: Textual IM

Correcció: Servei de Política Lingüística

Coberta: Celso Hernández de la Figuera

ISBN: 978-84-370-8282-0

Índex

Cover

PRESENTACIÓ

Capítol 1. Introducció. El sector públic: caracterització econòmica

1.1 La perspectiva econòmica

1.2 El camp problemàtic de l’economia: sector privat, sector públic i tercer sector

1.3 Característiques econòmiques del sector públic

1.4 Qui conforma el sector públic? Els distints nivells del sector públic

1.5 Hisenda pública, economia del sector públic o economia pública

Qüestions a debatre

Bibliografia

Capítol 2. Eficiència econòmica i fallades del mercat

2.1 Eficiència econòmica: concepte d’òptim paretià

2.1.1 La competència perfecta com a òptim paretià

2.1.2 Equitat versus eficiència en l’assignació de recursos

2.2 Justificació de la intervenció pública

2.2.1 Concepte de fallades del mercat

2.2.2 Les fallades del mercat com a condició necessària i suficient de la intervenció pública

2.3 Modalitats de fallades del mercat

Qüestions a debatre

Bibliografia

Capítol 3. Anàlisi de les principals fallades del mercat (I): monopoli natural i efectes externs

3.1 El monopoli natural

3.1.1 Característiques bàsiques del monopoli natural

3.1.2 Solucions al monopoli natural

3.2 Els efectes externs del mercat

3.2.1 Definició i característiques bàsiques dels efectes externs

3.2.2 Tipus d’efectes externs

3.2.3 Implicacions assignatives i distributives dels efectes externs

3.2.4 La interiorització dels efectes externs

Qüestions a debatre

Bibliografia

Capítol 4. Anàlisi de les principals fallades del mercat (II): béns públics i necessitats tutelars

4.1 Béns públics

4.1.1 Definició de béns públics

4.1.2 Característiques dels béns públics

4.1.3 Provisió eficient de béns públics

4.1.4 El free rider o usuari que no paga

4.1.5 Tipologia de béns públics

4.2 Necessitats tutelars

4.2.1 Definició de necessitats tutelars

4.2.2 Característiques de les necessitats tutelars

4.2.3 Tipologia de les necessitats tutelars

4.2.4 El respecte a la sobirania del consumidor

Qüestions a debatre

Bibliografia

Capítol 5. Possibilitats i limitacions del sector públic (I): fallades en la formació i revelació de preferències

5.1 L’assignació òptima i les fallades en el sector públic

5.2 Fallades relatives al procés de formació de les preferències collectives dels individus

5.2.1 El nivell d’informació individual i la il·lusió fiscal

5.2.2 El nivell d’interès i la responsabilitat individual

5.3 Fallades relatives al procés de revelació de les preferències collectives dels individus

Qüestions a debatre

Bibliografia

Capítol 6. Possibilitats i limitacions del sector públic (II): fallades en la presa de decisions col·lectives i en la seua execució

6.1 Fallades en el procés de presa de decisions col·lectives

6.1.1 Costos de la presa de decisions col·lectives

6.1.2 Anàlisi de la regla de la majoria simple

6.2 Fallades relatives al procés d’execució de les decisions col·lectives

6.2.1 Concepte d’organisme burocràtic

6.2.2 Relacions entre la burocràcia i la societat

Qüestions a debatre

Bibliografia

Capítol 7. El pressupost públic

7.1 Concepte i objectius del pressupost públic

7.2 Fases del pressupost públic

7.3 Els principis pressupostaris clàssics

7.4 La crisi del pressupost clàssic

7.5 L’organització de la informació pressupostària a Espanya

Qüestions a debatre

Bibliografia

Capítol 8. Les dimensions i el creixement del sector públic

8.1 Les dimensions de fet del sector públic. Indicadors de mesura

8.2 El creixement del sector públic. Indicadors de mesura

8.3 Les dimensions òptimes del sector públic

8.4 Factors explicatius del creixement del sector públic

8.5 La malaltia de costos o «mal de Baumol»

Qüestions a debatre

Bibliografia

Capítol 9. El deute públic

9.1 Concepte i objectius del deute públic

9.2 Les modalitats del deute públic

9.3 El cicle del deute públic

9.4 Els efectes econòmics del deute públic

9.4.1 Posició clàssica i neoclàssica

9.4.2 El corrent keynesià

9.4.3 La postura de Buchanan

9.4.4 L’enfocament de les expectatives racionals

Qüestions a debatre

Bibliografia

Capítol 10. Empresa pública i política de privatitzacions

10.1 Concepte i modalitats d’empresa pública

10.2 Funcions o objectius de l’empresa pública

10.2.1 Raons històriques de l’empresa pública

10.2.2 Raons teòriques per a l’existència d’un sector públic empresarial

10.3 Comparació de la gestió amb l’empresa privada

10.3.1 Per què no minimitza costos l’empresa pública

10.3.2 Aspectes crítics de la gestió privada

10.4 Les polítiques de privatitzacions

10.4.1 Qüestions relatives als ingressos fiscals de la privatització

10.4.2 Formes alternatives de privatització

Qüestions a debatre

Bibliografia 227

Capítol 11. Aspectes bàsics de la imposició

11.1 Incidència impositiva

11.1.1 Impost específic sobre un producte

11.1.2 Impost sobre un factor productiu

11.2 Eficiència impositiva

11.2.1 Excés de gravamen mesurat per la variació equivalent

11.2.2 Excés de gravamen mesurat amb corbes de demanda i oferta

11.3 El criteri d’equitat

11.3.1 El principi del benefici

11.3.2 El principi de la capacitat de pagament

Qüestions a debatre

Bibliografia

GLOSSARI

ÍNDEX ANALÍTIC

Presentació

El llibre que té el lector a les mans no pretén ser un manual clàssic d’hisenda pública, encara que aquesta puga ser la primera impressió que un es porta des-prés d’observar-ne l’índex. Són molts els manuals d’hisenda pública, economia del sector públic o economia pública –com es vulga anomenar–, que l’estudiant universitari pot trobar a les biblioteques i a les llibreries, escrits en la majoria de casos per grans mestres d’aquesta disciplina. Gairebé tots compten amb un elevat nombre de capítols de gran interès i estan escrits amb un minuciós rigor acadèmic. Però, com a professors universitaris dedicats a la docència de matèries relacionades amb el sector públic, hem observat que la majoria d’aquests manuals «clàssics» no resulten del tot pràctics o, millor dit, manejables per als alumnes que s’introdueixen per primera vegada en aquesta disciplina. En els últims anys, el programa d’algunes assignatures impartides a la nostra universitat, com ara Introducció a l’economia pública o Economia del sector públic, ha consistit en una selecció de temes que, tot i ser convencionals, no sempre són tractats en els manuals disponibles d’una manera gratificant i amena per a l’estudiant novell. L’interès per conciliar les obligacions docents amb la satisfacció que reporta el reconeixement dels alumnes ens ha exigit durant molts anys la preparació d’un material didàctic que estiga d’acord, d’una banda, amb els objectius marcats pel professor i, de l’altra, amb el que espera l’estudiant. Encara que indubtablement en els últims anys les noves tecnologies han suplert en gran manera la incomoditat que representa per a l’alumne preparar una matèria a partir d’infinitat de mitjans –apunts, llibres, articles de revistes especialitzades, transparències de classe, etc.–, sempre hem percebut la necessitat de disposar d’un manual que s’ajustara a les nostres pretensions docents amb una certa dosi pedagògica que només aporta l’experiència a les classes.

Com es pot observar, aquest no és un llibre de molts centenars de pàgines, sinó més aviat tot el contrari i, per tant, el seu contingut és perfectament assumible en els períodes acadèmics semestrals a què ens hem hagut d’acostumar en els últims anys a les universitats espanyoles. L’hem denominat Una introducció a l’economia pública perquè es tracta de la particular visió de la disciplina a què ens ha conduït la nostra experiència docent i investigadora. Per descomptat, no hem inventat ni hem descobert res de nou. La nostra aportació es limita a presentar –almenys això és el que intentem– la disciplina que projecta l’anàlisi econòmica en l’àmbit del sector públic d’una forma original i amb una certa visió crítica. Observarà el lector que molt sovint, partint del tractament dels grans temes de la hisenda pública clàssica, mantenim una postura no gens ortodoxa, per mitjà de la qual es pretén motivar l’interès del lector per aquests temes. No pretenem, per tant, ensenyar veritats irrefutables, perquè pensem que, si aquest fóra el nostre objectiu, tindríem poc a explicar. Els nostres bons alumnes d’economia pública solen acabar la matèria amb molts interrogants i, possiblement, tenint més dubtes que quan van començar, però satisfets perquè són capaços de fer-se preguntes que a l’inici del curs no es plantejaven. En definitiva, són capaços de plantejar, analitzar i discutir fets que passen en el món real des d’una perspectiva econòmica àmplia utilitzant unes eines analítiques molt bàsiques. Si aquest és el resultat que aconseguim també a través d’aquest llibre, ens donarem per satisfets.

El llibre no s’ha estructurat en parts i només hem volgut seguir una lògica temàtica, tenint sempre present, almenys en els primers capítols, la necessària justificació de l’actuació pública en economia. En aquest aspecte hem estat, pot-ser, més convencionals. No avorrirem el lector en aquesta presentació descrivint de forma resumida el contingut de cada un dels onze capítols de què consta el llibre. Simplement direm que, en primer lloc, i després de caracteritzar el sector públic des d’una perspectiva econòmica –capítol 1–, s’analitza per què i en quins casos ha d’intervenir en l’economia –capítols 2, 3 i 4– sense negligir els possibles problemes que poden derivar de la seua intervenció –capítols 5 i 6. Més avant es tracten alguns temes ja clàssics en la hisenda pública, com és ara el pressupost públic –capítol 7–, la dimensió i el creixement del sector públic en els últims anys –capítol 8–, el deute públic com a mitjà de finançament d’aquest sector –capítol 9– i l’empresa pública i la política de privatitzacions seguida en els últims anys a molts països –capítol 10. L’últim tema –capítol 11–, l’hem dedicat a analitzar alguns aspectes bàsics de la teoria de la imposició, com ara la incidència, l’efi-ciència i l’equitat impositives, qüestions que són necessàries per a entendre algu-nes de les possibles conseqüències de certes polítiques públiques.

No ens sembla just finalitzar aquesta breu presentació sense abans agrair a tots aquells que, sense ser-ne autors, han col·laborat d’una manera o una altra en aquest treball. Els que firmem aquest producte final som els que hem realitzat l’esforç de redacció i presentació que requereix qualsevol publicació acadèmica, però res de tot això no hauria estat possible sense el suport, els comentaris i les experiències dels nostres companys de la Unitat Docent d’Hisenda Pública i Sistemes Fiscals de la Universitat de València. Volem agrair d’una forma molt especial al nostre company, amic i mestre Miguel Olmeda el tracte, la paciència i l’afecte amb què hem estat obsequiats durant tants anys. Sense la seua amistat i saviesa el producte que ara presentem hauria estat ben diferent.

ELS AUTORS

1. Introducció. El sector públic: caracterització econòmica

Objectius del capítol

Precisar l’abast i el contingut de la perspectiva econòmica, i també del camp problemàtic de l’economia.

Caracteritzar econòmicament el sector públic a partir dels seus compor-taments, actuacions i funcions.

Identificar els distints nivells del sector públic.

Pronunciar-se sobre l’oportunitat i el contingut de les distintes denomina-cions utilitzades en l’àmbit de l’economia pública.

Potser la paraula economia siga una de les més utilitzades en el llenguatge de les societats modernes. No obstant, no hi ha un consens generalitzat sobre què és l’economia. Ni els economistes mateixos no semblen posar-s’hi d’acord. En conseqüència, molts ho simplifiquen dient que l’economia és allò a què es dediquen els economistes. Uns altres, en canvi, resten importància a l’assumpte i asseguren que potser l’únic concepte del qual l’economista no necessita una definició precisa siga el de la ciència econòmica (Myrdal 1953).

Davant aquest panorama, plantejar-se què és l’economia pública pot resultar encara més descoratjador. Amb tot, una bona manera d’aprofundir en el nostre objectiu pot ser observar el denominador comú en el punt de mira dels econo-mistes; ço és, quina és la perspectiva d’anàlisi utilitzada en l’àmbit de la ciència econòmica. Una vegada delimitada la perspectiva econòmica, podrem dir que l’e-conomia pública, objecte d’aquest llibre, no és més que l’aplicació d’aquesta pers-pectiva econòmica a un objecte o camp problemàtic concret: el sector públic.

1.1 La perspectiva econòmica

Un tema com la salut interessa al ciutadà sa, al malalt, al metge, a l’eco-nomista, al sociòleg, al jurista, al polític, etc. Però, cada un d’aquests individus, o grups d’individus, en maneja una informació concreta, té unes inquietuds distintes, una manera diferent d’enfocar el tema i fins i tot utilitza un llenguatge particular a l’hora de referir-s’hi. Totes aquestes notes distintives, i moltes d’altres, són les que configuren una perspectiva1 i es poden, per tant, identificar tantes perspectives com individus i com disciplines científiques. L’economista té la seua pròpia perspectiva, és a dir, el seu conjunt de conceptes, de categories analítiques, en definitiva, de teories per a estudiar un problema determinat. Un tema com la salut pot ser abordat des d’una perspectiva econòmica, mèdica, sociològica, etc. Resumint, la perspectiva seria una cosa així com la manera d’enfocar i de veure un fenomen de la realitat observable. D’una manera més precisa:

Perspectiva analítica: «sèrie de coneixements sistemàtics, de categories i de relacions analítiques que permeten construir proposicions acceptables respecte a un tipus de comportament determinat; és una manera d’enfocar i de veure un fenomen de la realitat observable».2

En definitiva, cada disciplina científica té la seua pròpia perspectiva. És a dir, la seua manera de veure el que l’envolta i allò de què s’ocupa. Així, la perspectiva permet caracteritzar i diferenciar ciències com l’economia, el dret, la física, etc. Són distintes formes d’observar i categoritzar els fenòmens.

Però, què és el que distingeix la perspectiva econòmica de les altres perspec-tives? Un fet evident és que els economistes tenim el nostre enfocament particular quan abordem qualsevol fenomen de la realitat observable: utilitzem el nostre propi llenguatge, els nostres propis mètodes de recerca, les nostres pròpies eines analítiques, etc. A més, aquestes facetes o particularitats es troben en permanent evolució, de manera que pot resultar útil sistematitzar el contingut, tant històric, com actual, de la perspectiva econòmica. En aquest sentit, al llarg del temps trobem, si més no, els continguts següents:

a) El que fan o a què es dediquen els economistes.

b) Assignació de recursos limitats que tenen usos alternatius en relació amb un objectiu definit.

c) Identificació, quantificació i valoració monetària dels costos i beneficis del comportament i la seua relació mitjançant el càlcul.

El primer d’aquests continguts, per la seua simplicitat, no mereix potser cap comentari. Quant al segon, durant molt de temps el contingut de la perspectiva econòmica ha estat influïda per la coneguda definició de Robbins (1932), segons la qual «l’economia és la ciència que estudia la conducta humana com una rela-ció entre fins i mitjans limitats que tenen diversa aplicació». És a dir, una noció centrada en el problema de l’escassetat de recursos i en la necessitat d’elecció entre alternatives. Aquesta preocupació per l’assignació dels recursos, però, ha donat pas avui en dia a un altre problema central: el de l’avaluació econòmica. Així, podríem dir que l’economia és bàsicament «una ciència, una sèrie de coneixements sistemàtics relatius a l’avaluació –més que no a l’assignació– en termes de costos i beneficis de les relacions socials».3 Aquest tercer contingut és el que d’una manera més apropiada resumeix, al nostre entendre, l’estat actual de la perspectiva econòmica.

Perspectiva econòmica: «descripció, ordenació i valoració dels efectes, dels processos i dels ambients en les decisions individuals i col·lectives, quan es consideren com a costos i beneficis».4

Situats en aquest punt, convé assenyalar ara que aquesta versió moderna de la perspectiva econòmica admet, almenys, tres alternatives en funció dels fluxos utilitzats en l’anàlisi de qualsevol comportament social: monetaris, de recursos o de preferències. Aquestes alternatives tenen una capacitat explicativa molt distinta, a saber:

Els fluxos monetaris donen lloc a dues categories analítiques molt elemen-tals: ingressos i despeses, és a dir, entrades i eixides monetàries. Són aquestes les categories que reflecteix qualsevol comptabilitat –pública o privada– i repre-senten la primera etapa de recollida i presentació de la informació, però la seua capacitat explicativa és molt limitada, atès que únicament ens permet calcular la magnitud dels beneficis monetaris.

Els fluxos de recursos originen les categories de costos i productes i tenen una capacitat explicativa major, ja que el seu interès rau en l’assignació i els usos alternatius dels inputs, però també en la valoració dels inputs i outputs, inclosos els que no tenen una manifestació monetària. Pensem en l’avaluació d’una infraestructura viària, en la quantitat de costos i productes que no suposen entrades i eixides monetàries –danys mediambientals, efectes en la qualitat de vida de col·lectius afectats, valor del temps guanyat en els desplaçaments, etc. Aquest nivell dóna lloc, entre altres, a l’anàlisi cost-benefici.

Els fluxos de preferències comporten categories com ara els valors, els beneficis i els costos d’oportunitat. Importa ací sobretot l’avaluació de les dife-rents opcions a partir de la jerarquia de valors que sustenten les preferències i les decisions. Són, per tant, els fluxos que tenen una major capacitat explicativa.

Exemple 1.1

Suposem que l’ajuntament de la nostra ciutat es planteja la possibilitat de construir un parc zoològic en una zona d’aparcament públic. Per a analitzar la viabilitat del projecte, es contracta un economista, la finalitat del qual és elaborar-ne un informe que es considerarà decisiu a l’hora d’aprovar o no el projecte. L’economista comen-çarà per analitzar els fluxos monetaris. És a dir, estimarà les despeses –compra de terrenys, construcció del parc, adquisició d’animals, contractació del personal, etc.– i els ingressos –bàsicament, venda previsible d’entrades. La diferència entre ingressos i despeses presentarà un saldo a favor o en contra del projecte, però l’economista no pot considerar enllestit el seu treball i haurà de continuar analitzant els fluxos de recursos. Sap que la comptabilitat no reflecteix la totalitat dels costos, atès que no es poden identificar costos amb despeses comptables. La seua anàlisi haurà d’estimar el cost que suposarà per als veïns el fet d’haver de buscar alternatives d’aparcament, el cost que suposarà la congestió viària que es produirà els caps de setmana com a conseqüència de la major afluència de gent al zoològic, etc. També, per descomptat, haurà de tenir en compte la major recaptació que comportarà aquesta major afluència de gent per als bars, restaurants i comerços confrontants, i també per a la ciutat en general, en consi-derar que el projecte incentivarà el turisme. L’economista també haurà d’incloure en la seua anàlisi les preferències dels ciutadans. Sobre la base d’aquestes preferències, ben segur que pot parlar de costos d’oportunitat. I si, en compte d’un parc zoològic, es construïra una nova biblioteca o una residència per a la tercera edat la construcció i el manteniment de la qual es finançara a partir dels pressupostos locals? Un individu que només pensara en la rendibilitat monetària del projecte, ens diria que és millor un zoològic –pel qual es cobrarà entrada– que no una biblioteca o una residència de la tercera edat, però és això el que interessa realment als veïns d’aquesta ciutat? O, dit d’una altra manera, seria això rendible socialment? L’economista és coneixedor de qüestions com l’envelliment de la població, els elevats índexs de lectura a la ciutat, la proximitat d’altres parcs zoològics, etc.; dades que, amb tota seguretat, influiran en el seu informe. En conclusió, l’anàlisi exclusiva dels fluxos monetaris resulta insuficient des d’una perspectiva econòmica.