Protección multinivel de los derechos humanos

Las reformas en el procedimiento introducidas en el Convenio por los Protocolos 11 (1998), 14 (2010), 15 (2018) y 16 (2021)13 persiguen diseñar un sistema en que se consiga la mayor garantía del recurrente y a su vez, una mayor agilidad en los trámites judiciales. A partir de 1998 la legitimación para recurrir frente a los Estados parte se extiende (aparte de a los mismos Estados, que muy raramente han utilizado esta posibilidad) a todas las personas (individuos u organizaciones de tipo no gubernamental) sujetas a su jurisdicción, que tendrán acceso así en forma directa al Tribunal: el Protocolo 11 suprimió la Comisión Europea de Derechos Humanos, que actuaba hasta el momento como filtro respecto de las demandas individuales. Así y todo, esta legitimación se refiere únicamente a quienes se consideren víctimas de una violación de sus derechos, excluyéndose la posibilidad de una actio popularis ante el Tribunal.14 El Tribunal ha considerado la noción de víctima como uno de los denominados “conceptos autónomos”, que han de definirse por la propia jurisprudencia. Por otro lado, la legitimación pasiva corresponde en exclusiva a los Estados; no caben demandas frente a actuaciones de particulares.

Las demandas pueden ser rechazadas ab initio, sin otro trámite, por el Tribunal como inadmisibles si no cumplen los requisitos establecidos en el Convenio, entre los que cuenta el de que se haya producido un perjuicio importante al recurrente como consecuencia de la vulneración de alguno de los derechos del Convenio15. En caso de no cumplirse tales requisitos, las demandas son declaradas inadmisibles, usualmente por un juez, que no puede ser el elegido a título del Estado frente al que se presenta la demanda; también cabe que sean declaradas inadmisibles por un Comité de tres miembros o una Sala de siete.

Si las demandas no son declaradas inadmisibles en este momento inicial, se comunican al Gobierno del Estado frente al que se presentan, para que formule observaciones, que son trasladadas al recurrente para que, provisto de asistencia letrada (no necesaria hasta ese momento), se pronuncie sobre ellas16. Cabe que se convoque a las partes para efectuar una audiencia pública ante la Sala competente del Tribunal, si bien ello se produce en escasos supuestos. Formuladas, normalmente por escrito, las alegaciones de las partes (con la posibilidad de que se escuche a terceros intervinientes), y si no se ha producido un acuerdo amistoso entre las partes17, el Tribunal expresa su veredicto final, bien declarando la inadmisibilidad de la demanda, bien considerándola admisible y pronunciándose sobre el fondo del asunto (pronunciamiento sobre el fondo que adopta la forma de sentencia)18. Este veredicto final puede efectuarse bien por una Sala de siete jueces, bien, en supuestos de existencia de jurisprudencia consolidada del Tribunal, por un Comité de tres jueces.

Las decisiones adoptadas respecto de la inadmisibilidad de una demanda, así como las sentencias dictadas por un Comité de tres jueces, son definitivas, y no son susceptibles de recurso alguno. En cuanto a las sentencias dictadas por una Sala, serán definitivas en el plazo de tres meses, si las partes en el procedimiento no solicitan la remisión del asunto ante una Gran Sala19 formada por diecisiete jueces. En este caso, un panel de cinco jueces actúa como filtro, aceptando o rechazando esa solicitud. Las decisiones del panel de cinco jueces, así como las resoluciones de la Gran Sala, son definitivas.

3.3. Una cuestión compleja: la adopción de medidas provisionales

El Tribunal ha insistido en numerosas ocasiones20 en que la protección que presta frente a violaciones de los derechos reconocidos en el Convenio ha de ser efectiva, y no meramente formal o ilusoria. Una de las cuestiones que plantea esta posición es la referida a la posible adopción de medidas provisionales, antes de que se produzca la decisión sobre el fondo de un determinado caso. En efecto, en muchos supuestos, la dilación en la adopción de una decisión puede suponer que la violación del derecho que se pretende vulnerado sea ya irreversible e irremediable.

La solución usual en el Derecho comparado, en situaciones similares, consiste en permitir al órgano judicial la adopción de medidas cautelares o provisionales, en tanto se decide bien sobre el fondo del caso, bien sobre la misma admisibilidad de la demanda, medidas que pretenden evitar una situación antijurídica que no tenga ya remedio. En muchos supuestos, en el ámbito administrativo, estas medidas suelen consistir en la suspensión de determinadas actuaciones o de la ejecución de decisiones por parte de los poderes públicos. Se trataría de medidas provisionales con efectos suspensivos.

En el Convenio Europeo no se hace referencia a este tipo de medidas. Sin embargo, como es evidente, la efectividad de la tutela a prestar por el Tribunal Europeo depende en muchos supuestos de su aplicación. El ejemplo más típico es el consistente en demandas de personas que van a ser extraditadas o expulsadas a un país en que corren serio riesgo de verse sometidas a penas o tratos incompatibles con el Convenio. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal, el deber de los Estados firmantes se extiende a proteger a las personas sujetas a su jurisdicción frente a penas o tratos contrarios a los artículos 2 y 3 del Convenio, lo que comprende la prohibición de deportarlos a países donde corran grave riesgo de verse sometidos a esos tratos21.

Ahora bien, planteada una demanda ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos frente a una orden de expulsión o deportación en tales circunstancias, se corre el grave riesgo de que, si se lleva a cabo efectivamente, la eventual resolución del Tribunal sea tardía e inútil, si el demandante ya hubiera sido deportado al país de que se trate. Ello explica que, ante el silencio del Convenio, el reglamento interno del Tribunal (Rules of Court) haya previsto la adopción de estas medidas cautelares o provisionales en su artículo 39, que dispone en su apartado 1 que “la Sala, o en su caso su presidente, podrá, a instancia de parte de o de cualquier otra persona interesada, o de oficio, indicar a las partes cualquier medida cautelar que estime necesaria en interés de las partes o del buen desarrollo del proceso”.

La aplicación de este precepto se está haciendo cada vez más frecuente, sobre todo (aunque no solo) en los supuestos citados de deportación o expulsión, cuando se han invocado como (eventualmente) vulnerados los artículos 2 y 3 del Convenio. Como consecuencia, son cada vez más numerosas las decisiones del Tribunal al respecto, decisiones cuya adopción presenta, como es obvio, notorias dificultades, sobre todo a la hora de verificar la certeza o verosimilitud de los riesgos que se aducen caso de ejecución de la orden de expulsión. El Tribunal, en su jurisprudencia, ha ido señalando diversos requisitos para la adopción de medidas provisionales: así, que exista un riesgo cierto de que la violación se convierta en irremediable, que la petición se haga en un momento que haga posible la intervención del Tribunal, y que se hayan agotado los recursos efectivos internos.

El texto del Reglamento se refiere solo a que el Tribunal podrá “indicar” que estima necesaria la adopción de una medida provisional, sin que se haga referencia al carácter obligatorio de esa adopción. Ahora bien, la evolución de la jurisprudencia del Tribunal (a la vista de la práctica de otros Tribunales internacionales) ha conducido a establecer el carácter vinculante y no meramente indicativo de la adopción de esa medida. Efectivamente, y frente a precedentes iniciales en otro sentido (así, en el caso Cruz Varas c. Suecia (1991), relativo a la fuerza vinculante de medidas adoptadas por la Comisión) el Tribunal, en forma consistente, ha considerado que el no seguimiento por parte del Estado demandado de sus indicaciones referentes a la adopción de medidas provisionales constituye una violación del artículo 34 del Convenio, según el cual, por un lado, se reconoce el derecho al acceso al Tribunal, y por otro se establece que los Estados firmantes “se comprometen a no poner traba alguna al ejercicio eficaz de este derecho”.

Así, en el caso Mamatkulov y Askarov c. Turquía (2006) el Tribunal estimó que se había producido la violación del artículo 34 del Convenio debido a que, pese a la indicación en contra del Tribunal en aplicación del artículo 39.1 del Reglamento, el gobierno turco había procedido a extraditar a Uzbekistán a varias personas que habían presentado una demanda ante el peligro de verse allí sometidas a malos tratos. Posteriormente, en el caso Paladi c. Moldavia (2009),,el Tribunal aplicó de nuevo esta doctrina, si bien en relación con un supuesto distinto al de la extradición. En Paladi una Sala del Tribunal procedió a aplicar el artículo 39 del Reglamento ordenando al gobierno moldavo que mantuviera al demandante en un centro médico especializado, a la vista del peligro que corría su salud si se le trasladaba a un centro ordinario de detención. No habiendo atendido el gobierno ese requerimiento, la Sala estimó que se había producido una vulneración del artículo 34, lo que fue confirmado por una Sentencia posterior de la Gran Sala. En forma consistente, el Tribunal ha considerado que la violación del artículo 34 caso de no adopción de las medidas provisionales indicada es independiente de que se materialice o no el riesgo que llevó a su adopción22. Tampoco ha admitido que, una vez indicadas tales medidas, en el supuesto de expulsión a un país en que el recurrente corre riesgo de malos tratos, el Gobierno del Estado expulsor no las aplique por haber recibido seguridades diplomáticas por parte del país destinatario23.

3.4. El carácter vinculante de las resoluciones del Tribunal Europeo de Derechos Humanos

Una característica esencial de la función jurisdiccional es la naturaleza definitiva de los pronunciamientos finales de los órganos que la ejercen, pronunciamientos que una vez firmes tienen fuerza vinculante y no pueden ser revocados ni alterados por ninguna otra instancia. Esta fuerza vinculante se predica de las sentencias del Tribunal. El artículo 46 del Convenio establece que los Estados firmantes se comprometen a acatar las sentencias del Tribunal Europeo. Ahora bien, el Convenio deja a esos mismos Estados que sean los que decidan las vías concretas mediante las que se produce ese acatamiento en su ordenamiento interno24. El Tribunal Europeo no es un Tribunal de casación o de revisión: las sentencias del Tribunal tienen por lo tanto en principio un efecto declarativo25. El Tribunal declara que ha habido una violación del Convenio, y corresponde a los Estados (bajo la supervisión del Comité de Ministros del Consejo de Europa, según el art. 46.2 del Convenio26) trasladar a su ordenamiento jurídico esa decisión, adoptando las necesarias medidas: tanto medidas individuales, dirigidas a reparar la lesión producida en el caso concreto y apreciada por el Tribunal, como medidas de carácter general, dirigidas a la evitación pro futuro de esas violaciones. Es necesario señalar que en muchos países firmantes del Convenio (aunque no en todos) se han aprobado normas para regular específicamente la ejecución de las Sentencias del Tribunal Europeo, previendo en muchos casos la reapertura de procedimientos judiciales, sobre todo en el orden penal.

El papel del Comité de Ministros del Consejo de Europa tiene pues una importancia decisiva, por cuanto asegura la efectividad de las sentencias del Tribunal. El Comité se rige, para estas cuestiones, por su propio Reglamento (Reglamento para la supervisión y ejecución de las sentencias y los acuerdos amistosos, de 10 de mayo de 2006, extensamente reformado en 2017). La reforma introducida por el Protocolo 14 supone una clarificación del papel del Comité y del Tribunal en la ejecución de las sentencias de éste. En efecto, el Comité podrá, caso de dudas en la interpretación de la sentencia a ejecutar, pedir al Tribunal que se pronuncie sobre esa interpretación (Art. 46.3 del Convenio); igualmente, caso de negativa, por parte de un Estado firmante del Convenio, a acatar una sentencia del Tribunal, el Comité de Ministros podrá plantear al Tribunal la cuestión de si ese Estado ha incumplido su obligación derivada del Art. 1 del Convenio, de respetar los derechos reconocidos en el mismo (art. 46.4).

El carácter declarativo de las sentencias del Tribunal presenta notables excepciones27. El Tribunal puede, en el supuesto de que no sea posible una reparación completa de la violación por el ordenamiento interno del país responsable, acordar una satisfacción equitativa (art. 41 del Convenio) usualmente consistente en una compensación económica: el Tribunal ha establecido diversas categorías de esta compensación, de acuerdo con diversos criterios. Se establece así, eventualmente, una satisfacción por daños materiales, por daños morales y en su caso por el coste de la asistencia jurídica.

En la práctica, y a lo largo de una evolución de la jurisprudencia del Tribunal, el “efecto declarativo” de sus sentencias se ha visto interpretado en forma cambiante y extensiva de la competencia del Tribunal. Este ha ido introduciendo innovaciones en esa interpretación, desde la perspectiva de la prestación de una “tutela efectiva” de los derechos reconocidos en el Convenio.

Por un lado, es cada vez más frecuente que el Tribunal, en la parte expositiva de la sentencia, y en aplicación del artículo 46 del Convenio, efectúe indicaciones sobre la forma más adecuada para que el Estado infractor, aparte de la eventual satisfacción equitativa por daños materiales o morales, proceda a efectuar, en el caso de que se trate, una restitutio in integrum de los derechos violados. Ello suele producirse sobre todo en aquellos casos en que se aprecia una vulneración de derechos de tipo procesal, reconocidos en el artículo 6.1 del Convenio; en estos casos, y con creciente frecuencia, el Tribunal viene a indicar en la parte expositiva de la sentencia, que estima que una reapertura del procedimiento —sobre todo en supuestos de procedimientos penales— sería la forma más adecuada de reparación28. En algún supuesto, esta fórmula se ha empleado también en relación con la recomendada reapertura de procedimientos civiles, caso de apreciarse vulneración del artículo 6 del Convenio29. También es frecuente ese tipo de indicaciones en la parte expositiva o declarativa de la sentencia, en los últimos años, en lo que se refiere a vulneraciones del derecho de propiedad (artículo 1 del Protocolo Adicional) casos en los que frecuentemente el Tribunal indica como medidas adecuadas para la reparación de la violación, bien medidas de alcance individual, en el sentido de que se produzca una restitución de la propiedad indebidamente afectada, bien medidas de tipo general, cuando se trata de situaciones que revelan un fallo sistémico del ordenamiento del país en cuestión. Sobre esto, se dirá algo más abajo, al hacer referencia a la técnica de las sentencias piloto.

Ahora bien, el Tribunal ha procedido también, en forma creciente, a incluir mandatos específicos al Estado trasgresor, respecto a la forma de subsanar la violación que se haya apreciado, en la parte dispositiva de sus sentencias; y ello, tanto en lo que se refiere a medidas individuales como también en cuanto a la adopción de medidas generales que vayan más allá del caso de que se trate. En cuanto a la adopción de medidas individuales concretas, ello se ha producido, en su forma más radical, en primer lugar, en algunos casos en que el Tribunal consideró que la única forma de remediar la violación alegada por el recurrente, y apreciada en su sentencia, sería la adopción de medidas inmediatas de liberación del recurrente, en caso de privaciones de libertad; tal sería el supuesto de los casos Assanidze c. Georgia (2004), Ilascu c. Moldavia y Rusia (2004) o Del Río Prada c. España (2012). Pero también, en forma más atenuada, el Tribunal ha incluido pronunciamientos en este sentido, en casos referentes a la vulneración del artículo 1 del Protocolo Adicional, por violaciones del derecho de propiedad. Usualmente, este tipo de medidas se expresan en la parte dispositiva de la sentencia, mediante un mandato de restitutio in integrum de la propiedad de que se trate, y si así no se produjera, la previsión de una compensación económica por parte del Estado trasgresor. Ello se produjo, por ejemplo, en el caso Papamichalopoulos c. Grecia (1995), en un supuesto referente a expropiación ilegal de una propiedad. En estos casos, la fórmula general ha sido la previsión de una obligación alternativa en la parte dispositiva de la sentencia: bien de restitutio in integrum de la propiedad en un plazo determinado, bien la previsión de una compensación económica, que el Tribunal establece. En estos supuestos, el Tribunal se funda, para justificar su decisión, tanto en las disposiciones del artículo 46 del Convenio, en cuanto establece la obligación de los Estados de acatar las decisiones del Tribunal, como en las contenidas en el artículo 41, referentes a la concesión de una compensación equitativa.

Una forma específica de interpretar el alcance del artículo 46, así como de agilizar el procedimiento ante el Tribunal ha sido el empleo de las denominadas sentencias piloto30. En los supuestos de acumulación ante el Tribunal de un gran número de asuntos, que revelan la existencia de una deficiencia estructural y permanente en el ordenamiento jurídico del país en cuestión, deficiencia que el Tribunal estima que está en el origen de la presentación de numerosas demandas, el Tribunal ha preferido, en lugar de proceder a resolver éstas una por una, adoptar una técnica que pretende una resolución global de los casos. Tal técnica consistiría en la emisión de una sentencia en un caso concreto, sentencia en la que, aparte de apreciarse una vulneración de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio (sobre todo, y hasta el momento, el de propiedad) se indica (en forma forzosamente genérica) con invocación del artículo 46 del Convenio, la conveniencia de adoptar medidas generales que evitaran la repetición de esa vulneración; en tanto se adoptan esas medidas, el Tribunal deja en suspenso el examen de los casos acumulados. Como puede apreciarse, se trata de una técnica que tiene en cuenta la presencia de un problema de índole general, dentro del ordenamiento del país de que se trata, y no únicamente que se haya producido una acumulación de casos similares. Loa resultados han sido, hasta el momento, y en general, satisfactorios: valga citar los casos Broniowski 31 y Hutten Czapska32 respecto de Polonia, así como Atanasiu y Poenaru c. Rumanía (2010), y Kuric et al. c. Eslovenia (2012).

4. LOS CRITERIOS BÁSICOS DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS33

A partir de la entrada en funcionamiento del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, su jurisprudencia se fue convirtiendo en elemento fundamental para la interpretación del Convenio y sus Protocolos, y para la determinación del contenido de los derechos allí reconocidos. La relativa parquedad de los textos normativos del sistema (esencialmente el Convenio, sus Protocolos, el Reglamento de funcionamiento del Tribunal y el Reglamento del Comité de Ministros) se ha visto compensada por esa jurisprudencia que, si bien no puede evidentemente crear nuevos derechos, si puede establecer su contenido y alcance, adaptándolos a nuevas necesidades y contextos. Y ello desde tres perspectivas complementarias:

Por una parte, y como se apuntó, el Tribunal ha insistido en el carácter del Convenio como una garantía colectiva, no sujeta al principio de reciprocidad: el Convenio “desborda el marco de la simple reciprocidad entre los Estados parte, en la medida que crea, además de una red de compromisos bilaterales, sinalagmáticos, obligaciones objetivas que se benefician de una garantía colectiva”34.

Por otro lado, esa garantía colectiva versa sobre derechos que deben considerarse como reales y efectivos, y no meramente formales. El Tribunal ha insistido también abundantemente sobre este punto, a partir de su Sentencia en el caso Airey c. Irlanda (1975), lo que supone efectos relevantes a la hora de determinar el alcance de cada derecho (así, en Airey, el derecho a la defensa letrada, del artículo 6.3.c) del Convenio). Consecuencia de esta posición ha sido el reconocimiento, por parte del Tribunal, de que el respeto de los derechos del Convenio implica no solamente que las autoridades públicas deben abstenerse se de actuaciones que interfieran indebidamente en el ejercicio de esos derechos, sino también, y adicionalmente, que esas autoridades tienen la obligación de proveer los medios necesarios para la defensa efectiva de los mismos. Y ello tanto en lo que se refiere a vulneraciones causadas directamente por esos poderes públicos, como también en los supuestos en que la inacción de tales poderes se convierte en elemento determinante de esa violación, aun cuando ésta se haya iniciado por actuaciones de terceros particulares. Si bien el Convenio protege a los justiciables frente a los poderes públicos (sin que quepan reclamaciones frente a alegadas violaciones por individuos particulares, en cuyo caso se trataría de supuestos excluidos de la jurisdicción del Tribunal ratione personae) esa protección se entiende como dirigida tanto contra la acción como contra la inacción de tales poderes, dando así lugar a lo que ha llamado “efecto horizontal” del Convenio.

En tercer lugar, el Tribunal ha recalcado que, frente a una interpretación que pudiera llamarse “originalista” del Convenio, éste debe entenderse como protección de derechos también en el contexto de circunstancias cambiantes o imprevistas respecto de la existentes en el momento de su aprobación; el Convenio sería un instrumento vivo, que aspira a mantener su vigencia y efectividad a través de cambios sociales de todo tipo.35 Ello se ha traducido en que el ocasiones el Tribunal ha venido a alterar su jurisprudencia en cuanto a la determinación del contenido de un derecho, teniendo en cuenta la evolución de las condiciones existentes en el contexto europeo, y el desarrollo de un consenso o standard consolidado al respecto en el ámbito de los países miembros. Ello puede percibirse en supuestos como la inclusión dentro de los derechos garantizados por el artículo 9 del Convenio de la objeción de conciencia al servicio militar36, o la apreciación de la importancia de un consenso europeo respecto del alcance del principio de irretroactividad de las normas penales37.

Estos principios básicos se han visto acompañados del empleo de técnicas interpretativas que posibilitan, de un lado, la adopción de criterios de aplicación común respecto de los diferentes ordenamientos de los Estados miembros y de otro la necesaria flexibilidad en cuanto a las circunstancias propias de cada ordenamiento. En cuanto a lo primero, una de estas técnicas, de carácter inicial, ha sido el empleo de los llamados “conceptos autónomos”38, a la hora de definir el significado que el Tribunal da a los términos del Convenio39. El Tribunal ha preferido, en forma consistente, establecer que esa definición debía realizarla el propio Tribunal, sin adoptar forzosamente el sentido que a esos conceptos dieran los ordenamientos nacionales. De esta forma, el Tribunal ha creado su propio sistema de conceptos, independientemente del alcance de los mismos en los sistemas conceptuales de la legislación, la jurisprudencia o la doctrina en los Estados firmantes. Ejemplos de esta posición pudieran ser la definición del concepto de “víctima” del art. 34 del Convenio, acuñado por la doctrina jurisprudencial40 y que comprende tanto víctimas directas, como victimas indirectas41 y en algún supuesto, víctimas potenciales42; o los conceptos de “acusación” e “infracción” del artículo 6, que, de acuerdo con el Tribunal no se ven restringidos a los supuestos incluidos en los procedimientos formalmente definidos como penales en cada ordenamiento, sino que pueden englobar también supuestos definidos localmente como “infracciones administrativas”43.

En cuanto a lo segundo (es decir, en cuanto a la toma en consideración por el Tribunal de la variedad de situaciones en contextos muy distintos) el Tribunal ha reconocido la existencia, respecto de los derechos contenidos en el Convenio, de un margen de apreciación44 de las autoridades nacionales (sobre todo, aunque no solo, de las autoridades judiciales) en cuanto a la extensión de esos derechos y su significado en el caso concreto. Este concepto (aún sometido a evolución y matización en la jurisprudencia del Tribunal) supone el reconocimiento de que las autoridades nacionales, por su cercanía al conocimiento de los hechos del caso, y por ser las más capacitadas para la interpretación de la legislación nacional, y para apreciar las necesidades derivadas de la realidad doméstica, disponen de un cierto ámbito de actuación en la aplicación de los mandatos del Convenio, sometido en último término al control del Tribunal. Esta perspectiva ha sido adoptada desde muy tempranamente por el Tribunal45 y ha encontrado su más amplia expresión en casos en que entraban en juego elementos definidores del régimen político y constitucional específico de un país cuya alteración el Tribunal consideró fuera de su marco de atribuciones: así en sus Sentencias en los casos Leyla Sahin c. Turquía (2005), respecto del régimen de laicidad, y Yumak y Sadak c. Turquía (2008) en cuanto a la legislación electoral.