Protección multinivel de los derechos humanos

A raíz de los problemas derivados de la creciente carga de trabajo del Tribunal debidos al aumento de las demandas ante él presentadas, una de las soluciones propuestas fue la de convertir en la práctica al Tribunal de Estrasburgo en un Tribunal constitucional europeo, encargado de emitir directrices generales sobre temas de amplio alcance; la traducción procesal de esta solución sería la introducción de un sistema similar al certiorari norteamericano para seleccionar con amplia discrecionalidad los casos a resolver. Tuvo especial resonancia en este aspecto la posición favorable del anterior Presidente del Tribunal, Luzius Wildhaber23. Como se ha visto, no fue esta la solución adoptada, prefiriéndose la adopción de las fórmulas de agilización del procedimiento previstas en el Protocolo 14. No obstante, no puede ya negarse que son visibles tendencias dentro de la práctica del Tribunal (y en los instrumentos normativos que lo regulan) hacia el fortalecimiento de esa dimensión constitucional del Tribunal, con funciones más allá de la resolución de demandas individuales concretas relativas a la violación de los derechos del Convenio. Ya se ha mencionado la introducción del principio de minimis por el Protocolo 14. Si bien el Tribunal ha hecho un uso restringido de ese principio, no faltan indicios de que ciertamente existe una voluntad, tanto por parte de los Estados miembros como del mismo Tribunal, de reforzar esa dimensión cuasi-constitucional. Ejemplo de la posición del Tribunal a este respecto sería su utilización del artículo 46 del Convenio24; ejemplo de la posición de los Estados sería la introducción, en el Protocolo 16, recientemente entrado en vigor, de la vía de la opinión consultiva.

Con respecto a la actuación del Tribunal en lo que se refiere a la aplicación del artículo 46, cabe destacar que, aparte de los efectos generales que los tribunales de los Estados miembros han atribuido por iniciativa propia a las sentencias de Estrasburgo, el Tribunal también ha procedido, en los últimos años, a indicar medidas generales (usualmente de naturaleza legislativa) que los Estados deben adoptar para el cumplimiento de sus sentencias. Ello se lleva a cabo en dos formas: una que podría calificarse de tipo “suave”, consistente en exhortar a los Estados a que lleven a cabo esas medidas generales, y otra, de tipo fuerte, mediante las llamadas “sentencias piloto”: pero debe señalarse ya que éstas representan solo una de las formas posibles adoptadas por el Tribunal para señalar aquellas medidas generales a adoptar por los Estados25.

9.1. Instrucciones de tipo general

En cuanto al modelo “suave”, un método empleado frecuentemente consiste en simplemente expresar en los fundamentos jurídicos de la sentencia la necesidad de que los Estados adopten medidas generales para remediar una violación del Convenio. En algunos casos, a la hora de señalar tales medidas a adoptar, los términos del Tribunal se producen en forma muy abierta. Por ejemplo, en Laska y Lika contra Albania (2010), en referencia a la reapertura de procedimientos conclusos para obtener una restitutio in integrum, el Tribunal empleó en los fundamentos jurídicos de la sentencia términos de naturaleza muy genérica, dejando al Estado un margen de discreción: “El Tribunal toma nota de que el sistema jurídico en materia penal del Estado demandado no ofrece la posibilidad de un reexamen de casos, incluyendo la reapertura de procedimientos internos en el caso de que este Tribunal haya encontrado la presencia de una violación grave del derecho del recurrente a un proceso equitativo (...). Por otro lado, los Estados miembros tienen el deber de organizar sus sistemas judiciales de manera que sus tribunales puedan cumplir con las exigencias derivadas del Convenio. Este principio se aplica también a la reapertura de procedimientos y al reexamen del caso del demandante”.

Sin embargo, en otras ocasiones, el Tribunal es más preciso. Por ejemplo, en aplicación del art. 46 del Convenio, en el caso Gözel y Oser contra Turquía (2010), en que el Tribunal declaró la vulneración de derecho a la libertad de expresión, por la aplicación de un determinado artículo de la ley turca 3673, el Tribunal dispuso que “la violación, en el caso de los recurrentes, del derecho reconocido por el artículo 10 del Convenio deriva de un problema planteado por la redacción e interpretación de ese artículo”. Como resultado, el Tribunal consideró que “una forma adecuada de reparación, que pondría fin a la violación declarada, podría ser el poner en concordancia el Derecho interno con el citado artículo del Convenio”.

En este caso, el Tribunal proponía reformar el texto de un artículo específico de una ley concreta, a efectos de proporcionar una reparación adecuada a una vulneración del Convenio. En otro ejemplo, en Klaus y otros contra Georgia (2010) el Tribunal consideró que la violación del artículo 1 del Protocolo 1 era resultado de las deficiencias presentes en el ordenamiento jurídico de Georgia. En sus fundamentos jurídicos, la sentencia del Tribunal no solo establecía que, para su ejecución, era necesaria la adopción, en el caso de Georgia, de medidas de tipo general, sino también que debían adoptarse urgentemente medidas de ese tipo en los ámbitos legislativo, administrativo y financiero, a efectos de permitir a los recurrentes el efectivo ejercicio de los derechos reconocidos en el Convenio (§85). Pero, además, en el fallo, el Tribunal dispuso que, si no se adoptaban tales medidas, el Estado demandado debería pagar a los recurrentes una compensación económica.

Este enfoque es ya común en la jurisprudencia del Tribunal. Cuando los mandatos del Tribunal se incluyen en el fallo de la sentencia, la fórmula es cercana (aunque no idéntica) a la de las sentencias piloto. Un ejemplo inicial puede encontrarse en Lukenda contra Eslovenia (2005) donde el fallo establece que las violaciones de los artículos 6.2 y 13 del Convenio declaradas en la sentencia derivaban del mal funcionamiento de la legislación doméstica, y que el Estado demandado debería garantizar el derecho a un juicio en tiempo razonable, a través de las medidas legislativas y la práctica adecuadas.

9.2. Sentencias piloto

En este contexto, la adopción del mecanismo de las sentencias piloto no representa un evento extraordinario en la jurisprudencia del Tribunal, sino más bien el empleo de un medio adecuado para dar efectos generales a sus sentencias cuando el número de casos repetitivos con que se enfrenta el Tribunal muestra que existe un defecto sistémico en el ordenamiento jurídico del Estado condenado. En estas sentencias, el Tribunal, tras constatar la existencia de ese fallo sistémico, y declarar la vulneración por el Estado de un derecho del Convenio, dicta instrucciones al Estado responsable de la vulneración, con respecto a los cambios que debe efectuar en su ordenamiento para ponerlo en concordancia con los mandatos del Convenio. Estas instrucciones (con un grado variable de precisión) se incluyen en el fallo de las sentencias, en donde también suele precisarse un plazo para el cumplimiento de las propuestas del Tribunal. Este plazo puede variar desde seis (Olaru y otros contra Moldavia, 2009) a dieciocho meses (Maria Atanasiu contra Rumanía, 2010). En el caso Greens y M.T. contra Reino Unido (2011), la sentencia indicaba que el Estado demandado debía “a) presentar, dentro del plazo de seis meses desde que esta sentencia se convierte en definitiva, propuesta legislativas destinadas a reformar la ley de 1983, así como, si fuera necesario, la ley de 2002 de forma que se adecuen al Convenio: y b) promulgar la legislación necesaria dentro del plazo que sea determinado por el Comité de Ministros”. En todo caso, no es infrecuente que el Tribunal extienda los plazos concedidos a los Estados demandados. A la vista de lo expuesto anteriormente, cabe concluir que la aplicación de la técnica de las sentencias piloto no constituye un evento atípico en la jurisprudencia del Tribunal, sino que representa un grado más en el proceso de intervención del Tribunal en la ejecución de sus sentencias, apartándose del concepto clásico de sentencias puramente “declarativas”26.

Posiblemente en esta línea de constitucionalización del Tribunal pudiera incluirse su posición en el caso Burmych contra Ucrania, del año 2017. En el caso, las instrucciones dadas a Ucrania mediante una sentencia piloto no habían resultado en una actividad del Estado ucraniano remediando un fallo de tipo sistémico, que conducía a una general inejecución de sentencias dictadas por los tribunales domésticos. La consecuencia fue la afluencia al Tribunal de miles de demandas de tipo repetitivo, idénticas a las que habían dado lugar a la sentencia piloto original. El Tribunal, ante esta situación, estimó que ya había cumplido su función, determinando las obligaciones del Estado ucraniano, careciendo de sentido la tramitación de esos miles de casos adicionales. En consecuencia, procedió a remitir al Comité de Ministros del Consejo de Europa, encargado de la supervisión del cumplimiento de las sentencias del Tribunal, esa serie de casos, para que adoptase las medidas necesarias.

9.3. La opinión consultiva: el Protocolo 1627

No es solo la jurisprudencia del Tribunal la que pone progresivamente el acento en los efectos generales de sus sentencias, y su proyección más allá del caso concreto, para informar los ordenamientos de los Estados miembros, al menos en cuanto al establecimiento de un estándar mínimo de respeto de los derechos del Convenio. Son también los Estados miembros del Convenio los que, al introducir reformas al mismo, vienen a subrayar progresivamente este aspecto. Muestra de ello pudiera ser la apertura a la ratificación del Protocolo 16 al Convenio, Protocolo que, al haber alcanzado las diez ratificaciones, entró en vigor para los Estados que lo habían ratificado el 1 de agosto de 2018. Este Protocolo establece la posibilidad de que los más altos órganos judiciales de los Estados pidan al Tribunal, con ocasión de litigios planteados ante ellos, una opinión consultiva sobre la interpretación que debe darse a un mandato del Convenio. La fórmula tiene alguna similitud con la cuestión prejudicial prevista en el artículo 246 del TFUE, pero muestra también al respecto notables diferencias; solo podrá plantearse por los altos órganos designados por cada Estado (y no por cada juez con ocasión de casos concretos ante él, como en el supuesto de la cuestión prejudicial) y se trata además de una opinión consultiva, esto es (teóricamente) no vinculante. No obstante, es evidente que, en el supuesto de que se haga uso de esta vía, sus resultados serán forzosamente apreciaciones de carácter general, dotadas de la fuerza interpretativa derivada de los mandatos del artículo 32.1 del Convenio; y ello no solo respecto de los Estado u órganos que soliciten la opinión. Aún es pronto para verificar los efectos de esta reforma; no han faltado dudas sobre la eficacia de esta nueva vía para reducir la carga de trabajo del Tribunal o para fomentar el diálogo entre el Tribunal de Estrasburgo y los tribunales nacionales, y el autor de estas líneas ha tenido alguna oportunidad de expresarlas28. En todo caso, se trata de una manifestación de la tendencia apuntada hacia una “constitucionalización” del Tribunal.

10. ESTADOS Y TRIBUNAL ANTE LA EVOLUCIÓN DEL CONVENIO

Los cambios producidos entre su entrada en vigor y el momento actual han afectado, como se ha visto, a las mismas funciones del Convenio (de garantía interestatal frente al totalitarismo a carta de derechos individuales y, al menos inicialmente, a “instrumento constitucional”) y a la extensión e intensidad de la acción del Tribunal de Estrasburgo. Este desarrollo ha dado lugar, según se ha señalado, a problemas que han debido ser enfrentados, no solo por los órganos del Convenio (Tribunal y Comité de Ministros) sino por los Estados integrantes del mismo, como últimos responsables y destinatarios de sus mandatos. La reacción de estos Estados miembros, y las medidas adoptadas conjuntamente han representado, en el último decenio, un elemento determinante en la evolución del sistema. Y ello tanto en lo que se refiere a las cuestiones de orden cuantitativo (número de demandas, retrasos en su resolución) como cualitativos (extensión e intensidad de la jurisdicción del Tribunal).

Los desafíos derivados de la puesta en práctica del Protocolo 11 dieron lugar a la celebración de una serie de conferencias internacionales de países del Convenio para hallar soluciones a los problemas planteados al Tribunal; la conferencia inicial (en gran parte a iniciativa del entonces Presidente del Tribunal, Jean-Paul Costa) se celebró en Interlaken el año 2010 y, posteriormente, se celebraron Conferencias en Izmir (2011) Brighton (2012) Bruselas (2015) y Copenhague (2018). De ellas, dos revisten una mayor relevancia: en lo que se refiere a los problemas de tipo cuantitativo del Tribunal, la Conferencia de Brighton supuso el establecimiento de una serie de criterios, relativos al ritmo de resolución de casos (las llamadas reglas de Brighton), determinando objetivos a lograr por el Tribunal en cuanto a plazos de resolución y supresión de pendencia; en lo que se refiere a los aspectos relativos a la jurisdicción del Tribunal, la Conferencia de Bruselas dio lugar a la redacción (además del ya citado Protocolo 16) del Protocolo 15 (aún no entrado en vigor a la hora de escribirse estas líneas) que, aparte de reformas de tipo técnico sobre cuestiones de procedimiento, hizo referencia expresa, mediante una reforma del Preámbulo del Convenio, a dos cuestiones, ampliamente tratadas tanto en la jurisprudencia del Tribunal como en los trabajos académicos: el margen de apreciación de los Estados y el principio de subsidiariedad de la actuación del Tribunal respecto de los Estados.

Ambas cuestiones reflejan una preocupación respecto de los límites de la jurisdicción del Tribunal. La primera versa sobre el ámbito de los Estados para adaptar a sus circunstancias propias los mandatos del Convenio, en su aplicación a casos concretos, habida cuenta de la inmediación con que sus autoridades actúan en relación con los hechos de casa caso; la doctrina del Tribunal ha reconocido reiteradamente la existencia de ese margen de aplicación, si bien dejando claro en todo momento que ello no suprimía la capacidad del Tribunal para decidir sobre la aplicación del Convenio. Por lo que se refiere al principio de subsidiariedad, esto es, que corresponde a los Estados poner en práctica los mandatos del Convenio, y que la acción del Tribunal solo procede en defecto de acción efectiva estatal al respecto, y en todo caso solo una vez agotados los recursos y remedios internos, se acepta comúnmente que tiene dos vertientes: por una lado, supone una limitación a la acción del Tribunal, que se concibe como remedial o subsidiaria y, por otro, una obligación de los Estados de poner en marcha mecanismos efectivos de protección de los derechos del Convenio29.

El Protocolo 15 introduce una variación del Preámbulo al Convenio que menciona los dos temas: “Afirmando que las Altas Partes Contratantes, de acuerdo con el principio de subsidiaridad tienen primariamente la responsabilidad de asegurar los derechos y libertades definidos en este Convenio y sus protocolos y que al hacerlo así disponen de un margen de apreciación, sujeto a la jurisdicción supervisora del Tribunal Europeo de Derechos Humanos establecido por este Convenio”.

Esta fórmula aparece, por un lado, como reafirmación de líneas preexistentes en la jurisprudencia del Tribunal, pero, por otro, y en cuanto plasmación formal de esas líneas, como expresión de la preocupación de los Estados por establecer con claridad la delimitación de las respectivas esferas de la jurisdicción de Tribunal de Estrasburgo y autoridades estatales, sobre todo tras la discusión suscitada por diversas resoluciones contestadas (sobre todo en el ámbito académico, pero también en instancias oficiales) desde la perspectiva estatal30.

La ordenación de la compleja interrelación entre autoridades estatales y el Tribunal de Estrasburgo ha adquirido una nueva dimensión tras la aprobación del Tratado de Lisboa en 2009, y la previsión en él incluida de que la Unión Europea se adheriría al Convenio Europeo de Derechos Humanos. Con ello se ha venido a añadir un elemento más a lo que ha podido denominarse la “superpoblación” (overcrowding31) de niveles de protección de derechos humanos en Europa: los niveles nacionales (protagonizados por los tribunales supremos y constitucionales de los Estados) el nivel del Convenio y, tras 2009, el derivado de la Carta de Niza y su protección por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Cabe esperar que, como en el pasado, el sistema del Convenio sepa adaptarse a las nuevas necesidades de una sociedad europea cada vez más compleja.

2 Ver por ejemplo las consideraciones del Presidente del Tribunal de Estrasburgo, Costa, J. P., en La Cour européenne des droits de l’homme. Des juges pour la liberté, Paris, Dalloz, 2013, pp. 53 y ss.

3 La obra clave para los primeros cincuenta años del sistema europeo de Derechos Humanos es sin duda (desde una óptica eminentemente británica, reconocida por el autor) la de Bates, E., The Evolution of the European Convention on Human Rights, Oxford, Oxford University Press, 2010, inestimable fuente de inspiración e información.

4 Sobre este tema, Wassenberg, B., Histoire du Conseil de l’Europe, Estrasburgo, Editions du Conseil de l’Europe, 2013, pp. 17 y ss.; Robertson, A. H., Human Rights in Europe, Manchester, Manchester University Press, 1963, pp. 5-6.

5 Creado por el Tratado de Londres de 5 de mayo de 1949, incluyendo inicialmente a diez países europeos.

6 Como nota de interés, la designación oficial del Convenio es “Convención para la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales” (Convention for the protection of Human Rights and fundamental freedoms, en su versión inglesa) sin referencia a su carácter “europeo”. Siguiendo la práctica usual, se empleará la expresión “Convenio”.

7 Tomo la referencia de Wildhaber, L. en su momento Presidente del Tribunal, en “The Old Court, the New Court and Paul Mahoney”, Human Rights Law Journal, 36 (2016), 292-297, p. 293; ver la nota 4 de su trabajo para la documentación de su referencia.

8 Ver el artículo de la jueza Elisabeth Steiner “Some reflections on the process which led to the preparation of the European Convention on Human Rights” en La Convention Européenne des droits de l’homme. Mélanges en honneur de Christos L. Rozakis, Bruselas, Bruylant, 2012, 597-623. También, del juez Carlo RUSSO “The Drafting History of the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms” en Mainly Human Rights. Studies in Honour of J.J. Cremona, La Valetta, Fondation Internationale Malta, 1999, 234-244.

9 Para un análisis, desde una perspectiva española, de lo que se supuso esta innovación, pueden consultarse los trabajos de dos jueces españoles del Tribunal de Estrasburgo: Pastor Ridruejo, J.A., “El proceso de internacionalización de los derechos humanos: el fin del mito de la soberanía nacional” (I). Plano universal: la obra de las Naciones Unidas” y Carrillo Salcedo, J. A.: “El proceso de internacionalización de los derechos humanos: el fin del mito de la soberanía nacional (II). Plano regional: el sistema de protección instituido en el Convenio Europeo de Derechos Humanos”, ambos en la obra Consolidación de derechos y garantías: los grandes retos de los derechos humanos en el siglo XXI, Madrid, Consejo General del Poder Judicial, 1999, pp. 35-46 y 47-76, respectivamente.

10 Wildhaber, loc. cit.

11 Frowein, J., “European Integration through Fundamental Rights”, Michigan Journal of Law Reform, 18 (1984). cf. Bates, 11.

12 Ver sobre este tema, las observaciones de Wildhaber, L., Presidente del Tribunal entre 1998 y 2007, en “The Old Court, the New Court and Paul Mahoney”, Human Rights Law Journal, 36 (2016), 292-297, p. 293. Para un análisis del papel de la Comisión, el artículo “clásico” es el de Frowein, J. “Die Rolle der Europäischen Menschenrechtskommission bei der Entwicklung der Europäischen Menschenrechtskonvention”, en Europäische Grundrechtszeitschrift, 42 (2015), 269-275.

13 Por ejemplo, ver los comentarios de Bates, op.cit. pp. 242 y ss., sobre el papel de la Comisión en el caso “East African Asians” (1973).

14 Bates, op. cit., pp. 290 y ss.

15 Wildhaber, “The Old Court…” cit. p. 294.

16 Tal es la opinión expresada por Ruud, M., en “The Court: historical framework”, en Conference on the long term future of the European Court of Human Rights, Estrasburgo, Consejo de Europa, 2014, pp. 23-27. Ruud fue el presidente del órgano (DH-PR) encargado de elaborar el proyecto de Protocolo.

17 Ver al respecto la intervención de Kruijer, M., en Conference… cit. en nota anterior, pp. 33-38

18 Para un comentario sobre el (limitado) uso de esta cláusula por el Tribunal, ver Cano Palomares, G., “La existencia de un perjuicio importante como nueva condición de admisibilidad tras la entrada en vigor del protocolo núm. 14 al CEDH”, en Revista Española de Derecho Europeo, 42 (2012), 49-73.

19 La crítica “clásica” a esa tendencia expansiva de la jurisprudencia del Tribunal es la representada por la conferencia del juez británico Lord Leonard Hoffmann, The Universality of Human Rights, Judicial Studies Board Annual Lecture, 19 de marzo de 2009. Reproducida en Law Quarterly Review, 125 (2009), 416-432

20 Sobre esta cuestión puede hallarse un profundo análisis en el artículo de la jueza Angelika Nussberger “The Concept of ‘Jurisdiction’ in the Jurisprudence of the European Court of Human Rights, Current Legal Problems, 65 (2012), 241-268.

21 Por ejemplo, en la Recomendación del Comité de Ministros Rec (2008)2, en que recuerda que las sentencias declarativas de una violación del Convenio imponen la obligación de “adoptar, cuando sea apropiado, las medidas generales necesarias para poner fin a tales violaciones o evitarlas en el futuro”.

22 Art. 32.1, “La competencia del Tribunal se extiende a todos los asuntos relativos a la interpretación y aplicación del Convenio y de sus Protocolos que le sean sometidos en las condiciones previstas por los artículos 33,34, 46 y 47”.

23 Ver por ejemplo, Wildhaber, L., “Rethinking the European Court of Human Rights” en Christoffersen J. y Madsen, M. R., eds., The European Court of Human Rights between Law and Politics, Oxford, Oxford University Press, 2011, 204-230.

24 Artículo 46: 1. Las Altas Partes Contratantes se comprometen a acatar las sentencias definitivas del Tribunal en los litigios en que sean partes. 2. La sentencia definitiva del Tribunal será transmitida al Comité de Ministros, que velará por su ejecución.

25 Me remito sobre este tema a las consideraciones efectuadas en dos trabajos previos del autor de estas líneas: “Compliance with Strasbourg Court Rulings: A General Overview” en Ziegler K., et. al. (eds.) The UK and European Human Rights: A Strained Relationship? Oxford, Hart, 2015, pp. 323-340 y “Los Derechos Humanos como derechos efectivos: la evolución de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre ejecución de sentencias” en Derecho Constitucional Contemporáneo. Homenaje al Profesor Rubén Hernández Valle. San José de Costa Rica, Investigaciones Jurídicas S.A., 2015, pp. 437-451. Ver capítulo 10 del presente volumen.

26 El artículo 61 del Reglamento del Tribunal precisa la tramitación de estas sentencias. Ver sobre este tema Abrisketa Uriarte, J., “Las sentencias piloto: el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, de juez a legislador”, en Revista Española de Derecho Internacional, 65 (2013), 783-99.

27 Para una visión más amplia, ver Capítulo III del presente volumen.

28 López Guerra, L., “Le protocole nº 16: une vraie-fausse solution? Un début de réponse” en Burgogue-Larsen, L., Les défis de l’nterpretation et de l’application des droits de l´homme. De la ouverture au dialogue, Paris, Editions A. Pedone, 2017, 365-370.

29 Al respecto me remito a mi trabajo “Two dimensions of subsidiarity”, en Zubik, M., ed., Human Rights in Contemporary World. Essays in Honour of Professor Leszek Garlicki, Varsovia, Wydawnictwo Sejmonowe, 2017, 83-92. Ver el Capítulo VI del presente volumen.

30 Valgan como ejemplo de esta preocupación las reacciones, tanto en la doctrina como en sede parlamentaria en el Reino Unido frente a la sentencia en el caso Hirst c. Reino Unido, del año 2005; o, más recientemente, la reacción (esta vez en sede legislativa) en la Federación Rusa, respecto de la sentencia Anchugov y Gadkov contra Rusia, del año 2013.