Juicio político a presidentes en Colombia (1982-2018)
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En el segundo caso, la Corte IDH expresó la necesidad de determinar los derechos políticos y la relación con los límites de poder que pueda ejercer el Poder Legislativo al otorgársele funciones judiciales. En cuanto a los pronunciamientos emitidos por esta institución, se encuentra el Caso López Lone y otros vs. Honduras (2015), que evidenció la destitución de jueces en el contexto del golpe de Estado de Honduras en el 2009 y, a partir del cual, la Corte IDH pronunció el “derecho a defender la democracia”.
La Corte hizo referencia al “derecho a defender la democracia” e indicó que este constituye una específica concretización del derecho a participar en los asuntos públicos y comprende, a su vez, el ejercicio conjunto de otros derechos como la libertad de expresión y la libertad de reunión. Específicamente, respecto a la libertad de expresión, la Corte, además de reiterar su jurisprudencia tomando en cuenta el contexto de ese caso, invocó también los artículos 3.° y 4.° de la Carta Democrática Interamericana que resaltan la importancia de dicho derecho en una sociedad democrática (CIDH, 2017, p. 13).
En el caso de la Corte Suprema de Justicia (Quintana Coello y otros) vs. Ecuador, el Tribunal Interamericano se pronunció con ocasión de la remoción arbitraria de 27 magistrados de la Corte Suprema de Justicia de Ecuador el 9 de diciembre de 2004, como forma de impedir la preparación del juicio político al Presidente de la República, Lucio Gutiérrez, por el delito de peculado, por parte de los partidos de la oposición en el Congreso. Esta decisión fue producto de un acuerdo político por parte del Presidente y de algunos de los partidos políticos que componían el Congreso; argumentaron la destitución con ocasión de una designación ilegal en el 2003, sin ningún tipo de debido proceso, ni garantías procesales que permitieran ejercer el derecho a la legítima defensa. De hecho, la destitución se hizo a través de medios de comunicación masiva, se les impidió el ingreso al Palacio de Justicia mediante desalojo por parte de la policía, en el que hubo uso de gases lacrimógenos.
Frente a estos hechos, la Corte manifestó que el artículo 3.º de la Carta Democrática Interamericana afirmaba que “el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al Estado de Derecho; […] y la separación e independencia de los poderes públicos” (Caso de la Corte Suprema de Justicia Quintana Coello y otros vs. Ecuador, 2013, p. 55) son elementos fundamentales para garantizar la democracia participativa. Según la Corte, tales elementos se vieron afectados de manera directa en dicho caso al destituir a todos los magistrados de la Corte Suprema, producto de una decisión que vulneró la separación de poderes públicos que, a su vez, es fundamento esencial para la protección de los derechos y las libertades. Este argumento se articula en el análisis de la figura del juicio político por la trascendencia de la división triple de poderes y por el móvil principal que se presentó en los hechos del caso; el ejercicio de un juicio político contra un presidente y la práctica política por parte de este, para evitar un juicio y su posible destitución.
En este sentido, es menester retomar el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, cuyo contenido expresa los derechos políticos de participación, votación, elección y acceso a los asuntos y funciones públicas de cada país, en condiciones de igualdad, dentro de las garantías a la libre expresión de la voluntad de los electores, así como la reglamentación legal del ejercicio de derechos y oportunidades mencionadas. El artículo XX de la Declaración Americana de Derechos Humanos menciona que toda persona legalmente capaz tiene derecho a participar en el gobierno de su país directa o indirectamente.
Como segundo momento, pasaremos al tema de la opinión consultiva. Algunos creen que esta fue una oportunidad importante para que la Corte IDH pudiera participar en las delicadas situaciones que se habían presentado recientemente en los Estados de Paraguay (2012) y Brasil (2016). Allí, según muchos, se habían perpetuado injusticias al haber sacado de su cargo al presidente Fernando Lugo y a la presidenta Dilma Rousseff, sin que se les comprobara legalmente crimen o violación a la Constitución. Era, además, una oportunidad para que se evitaran escenarios futuros de este tipo y se pudiera avanzar en términos jurisprudenciales que evitaran supuestos golpes de Estado encubiertos. No obstante, dicha Opinión fue frenada.
En la decisión de la Corte IDH de no dar continuidad a esta se solicitaba la declaración de inadmisibilidad de la opinión consultiva, o al menos sobre algunas preguntas, debido a la relación directa que esta tiene sobre tres peticiones individuales que están a cargo de la Corte:
i) alegadas violaciones de derechos humanos contra Manuel Zelaya en el contexto del golpe de Estado de 2008 en Honduras; ii) alegadas violaciones de derechos humanos en contra de Fernando Lugo en el contexto del juicio político que se siguió en su contra; y iii) alegadas violaciones de derechos humanos en contra de Dilma Rousseff en el contexto del juicio político que se siguió en su contra. (CIDH, 2017, p. 13)
Según fue informado por la Comisión Interamericana, las primeras dos peticiones ya han sido trasladadas a los respectivos Estados y se encuentran “a la espera de un pronunciamiento sobre admisibilidad”; la tercera no ha sido trasladada al Estado y se encuentra “en etapa de estudio” (CIDH, 2017, p. 14).
La Corte IDH manifestó que, a pesar de que la consulta guarde relación con casos contenciosos a su cargo, no es un argumento suficiente para ordenar la suspensión. Sin embargo, la Corte afirmó que estaría en riesgo la determinación previa, la cual puede poner en riesgo futuras decisiones sobre casos en los que se anticipe la manifestación de su criterio, tanto de manera abstracta como de manera específica.
En suma, la Corte ha entendido que, si bien no debe perder de vista que su función consultiva implica esencialmente el ejercicio de una facultad interpretativa, las consultas deben revestir un alcancepráctico y tener previsibilidad de aplicación, al mismo tiempo que no deben circunscribirse a un presupuesto fáctico en extremo preciso que torne difícil desvincularla de un pronunciamiento sobre un caso específico, lo cual iría en desmedro del interés general que pudiera suscitar una consulta. (Corte IDH, 2018, p. 8)
Por lo anterior, este Tribunal argumenta que las preguntas propuestas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos expresan una suerte de planteamientos inductivos en relación con potenciales casos específicos, como es el caso de los golpes de Estado parlamentarios, en los que la Corte terminaría decidiendo sobre situaciones de hecho, en contravía de sus facultades. En las observaciones presentadas, la Corte pudo identificar esta dificultad ya que en el continente latinoamericano la clasificación de los juicios políticos tiene una gran variación:
Modelo legislativo o parlamentario, en el que el Congreso, Parlamento o Asamblea remueve al Presidente sin depender de otras instituciones; ii) modelo judicial, en donde la persona enjuiciada es cesada de su cargo únicamente a través de una orden judicial, y iii) modelo mixto” (Corte IDH, 2018, p. 8)
Se añade cinco tendencias en los mecanismos de control horizontal, y en la naturaleza y procedimiento jurídico de los juicios políticos:
a) procedimientos de naturaleza administrativo-sancionadora, en donde existen causales de orden administrativo y la sanción lo es también; b) procedimientos de orden cuasi-judicial, en donde comisiones legislativas y congresistas asumen roles de fiscal, juez de garantías, y deducen responsabilidades individuales de la persona enjuiciada; c) procesos de tipo antejuicio, en los que el parlamento únicamente desafuera a la persona enjuiciada atendiendo a la presunta participación en delitos establecidos en la legislación penal del país; d) procedimientos de orden estrictamente judicial, en donde es el Poder Judicial el único competente para recibir una denuncia, instruir un proceso, y en su caso, condenar a la persona enjuiciada, y e) procesos que son exclusivamente de naturaleza política, como los votos de falta de confianza que se dan en la mayoría de los sistemas parlamentarios de la región. (pp. 9-10)
Por lo anterior, la Corte reconoce la gran diversidad de las dinámicas que puede expresar el juicio político en América, lo que impide determinar parámetros específicos que analicen la compatibilidad de esta institución con la Convención Americana. Por ello, la Corte prefiere desarrollar este tipo de análisis caso por caso dentro de un asunto contencioso, evitando pronunciamientos previos o anticipaciones a posibles casos futuros. Añade la existencia previa de una línea jurisprudencial sobre la materia desde la cual es posible considerar criterios que permitan una hermenéutica jurídica sobre la materia.
De esta forma, la decisión de la Corte se produjo por cuatro votos a favor y uno en contra de no continuar con el trámite de la opinión consultiva. El voto en contra fue del Magistrado Patricio Pazmiño Freire, quien elaboró un voto disidente en el que afirmó la relevancia de la solicitud de la Opinión Consultiva que realizó la Comisión, la cual merecía un detallado análisis sistémico, que proporcionaría un importante desarrollo en el derecho internacional, junto con el enriquecimiento sobre el concepto del “orden público y su relación con la democracia”, a pesar de ser una importante decisión política con evidentes efectos jurídicos.
Dados los hechos públicos y notorios sucedidos en la región, en la reciente data, en circunstancias que se daba por descontado la fortaleza de la institucionalidad democrática, así como el desarrollo y solidez de los derechos denominados de libertad (civiles y políticos), de manera sorpresiva nos encontramos con un escenario que torna no solo urgente, sino que es obligatorio para el más alto tribunal del sistema, el contribuir a desentrañar el sentido, propósito y razón de las normas internacionales que hacen parte del plexo de los derechos humanos con una necesaria clarificación de los estándares de protección de los derechos humanos en juego en los juicios políticos de la región. […] Lamento que mis colegas no se hayan decantado por examinar con detenimiento esta temática que en mi opinión es sustancial para evitar la erosión democrática en nuestra región. La efectiva garantía y defensa de los derechos civiles y políticos, así como el plexo de derechos humanos, en su conjunto, se han transformado y son parte insoslayable de la esencia de las democracias modernas. Por ello, considero trascendental que la Corte establezca parámetros que permitan auxiliar a los Estados en el cumplimiento de sus obligaciones internacionales, y así, garantizar la plena eficacia de la Convención Americana y el fortalecimiento del orden público interamericano. (Corte IDH, 2018, pp. 15-16)
Los juicios políticos a presidentes democrática y constitucionalmente electos en el marco constitucional, legal y jurídico colombiano
La literatura en la que más se ha expuesto la figura de juicio político en Colombia es la concerniente a trabajos de derecho comparativo (Larrea, 2017; López, 2015; Eguiguren, 2017). La regulación colombiana vigente en materia de juicios políticos retomó lo estipulado en el interior de la Carta Constitucional de 1886, que expresaba la posibilidad de realizar juicios políticos por parte del Congreso de la República, extendida en la Constitución de 1991 a nuevos cargos públicos instituidos con la Carta Constitucional, como los Magistrados de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura. Además, se cambió el paradigma constitucional sobre los juicios políticos en cuanto a la figura de soberanía que pasó de ser nacional (Nación-Estado) a ser popular (Pueblo-Estado).
La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público”. Igualmente, en el artículo 133 estableció que “los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo y deberán actuar consultando la justicia y el bien común”. Este mismo artículo agrega: “El elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores, del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura”. Dicho cambio implica, ni más ni menos, que la adopción del concepto de “soberanía popular” y, por ende, la sustitución del concepto de “soberanía nacional” que en la tradición constitucional colombiana venía figurando desde las primeras constituciones de la República y que la de 1886 consagraba también, en su artículo 2: “La soberanía reside esencial y exclusivamente en la Nación. (Corte Constitucional, C-245/96, 1996, p. 67)
Esta argumentación jurídica asume el principio de soberanía popular y permite enlazar nuevas instituciones de control social y político desde el pueblo, como el caso de los mecanismos de participación ciudadana: referendo, plebiscito, cabildo abierto, iniciativa legislativa, etc.2 Dentro de estos se establece la figura del juicio político que, a pesar de ser una figura de una Constitución anterior, asume un nuevo sentido de interpretación del control del ejercicio del poder de los gobernantes en cabeza del pueblo y no exclusivamente de la nación. Su materialización es lograda en el artículo 40 de la Constitución de 1991 que determina el derecho de participación ciudadana en el ejercicio y en el control político. Este, a su vez, se relaciona con los ejercicios de la transparencia política y de la publicidad de los actos que el Congreso debe ejercer para que pueda continuar asumiendo una figura de participación ciudadana como forma de manifestación de la soberanía popular. Otro de los principios rectores que aparecen con la Constitución de 1991 es la separación de poderes, el cual se articula con el sistema de control y equilibrio que algunas constituciones latinoamericanas retomaron de la Constitución norteamericana, en el sentido de buscar un equilibrio de poderes y un control entre estos. Es desde esta figura que se ubica el ejercicio de funciones judiciales por parte del legislativo, en la figura de los juicios políticos:
F) La función judicial a cargo del Congreso “Continuando con una tradición constitucional…, el Constituyente de 1991 mantuvo la facultad del Senado y de la Cámara de Representantes de acusar y juzgar, respectivamente, a los más altos funcionarios del Estado. En efecto, los artículos 174, 175 y 178 de la Carta Política facultan al Congreso para ejercer la referida función judicial sobre los actos del Presidente de la República —o quien haga sus veces—, de los magistrados de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo Superior de la Judicatura y del Fiscal general de la Nación. Como puede apreciarse, la única modificación que se introdujo en esta materia en la Carta Política en comparación con la Constitución de 1886, fue la de ampliar el radio de acción del Congreso habida cuenta de las nuevas instituciones y de los nuevos servidores públicos que entraron a formar parte del aparato estatal desde 1991”. (Corte Constitucional, C-198/94, 1994)
La Constitución Política de Colombia en los artículos 173, 174, 175 y 178 determina que la Cámara de Representantes (cámara baja) es la encargada de formular las acusaciones siempre y cuando existan causas constitucionales contra el Presidente, al igual que contra los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación. Esta competencia se extiende, además, a exfuncionarios como expresidentes3, exmagistrados y exfiscales generales de la Nación por acción y omisión en el ejercicio de sus cargos. Las causas constitucionales de juicio político son los delitos cometidos en el ejercicio de las funciones, tanto por acción como por omisión, la indignidad por mala conducta y los delitos comunes. Cabe mencionar que sobre dichos funcionarios no opera el sistema de control disciplinario interno y carecen de superior jerárquico para todos los efectos disciplinarios; no se podría hablar entonces de
régimen disciplinario aplicable a estos funcionarios, y aun cuando la misma Constitución y la Corte Constitucional en ocasiones se han referido a este como un fuero disciplinario, conviene revisar tal denominación porque la misma puede no ser de recibo en esta clase especial de procesos. (Fernando Brito Ruiz en Gómez y Farfán, 2015, p. 129)
Es necesario aclarar que las decisiones que tomen la Cámara (acusador) o el Senado (juez) en un proceso de juicio político son políticas y no penales. En un eventual juicio político, el Senado solo puede sacar al presidente de su cargo, pero no puede imponerle sanciones penales. El Senado está habilitado para dar a lugar o no una causa y, una vez se proceda con la destitución o pérdida de los derechos políticos, el acusado puede seguir un proceso con la Corte Suprema de Justicia (Const., 1991, art. 175).
La Corte Constitucional ha reiterado en sus sentencias que, en el caso del Presidente de la República, el fuero constitucional asume un importante papel en la medida que da seguridad jurídica del ejercicio de sus funciones en relación con los ciudadanos, de acuerdo con el artículo 199 de la Constitución:
El presidente de la República durante el período para el que sea elegido, o quien se halle encargado de la presidencia, no podrá ser perseguido ni juzgado por delitos, sino en virtud de acusación de la Cámara de Representantes y cuando el Senado haya declarado que hay lugar a formación de causa. (Corte Constitucional, C-222/96, 1996, p. 18)
Con posterioridad a la imputación por parte de la Cámara de Representantes, el Senado de la República (cámara alta) recibe y conoce la acusación, acorde con las siguientes reglas: suspender el empleo del acusado al momento de admitirse públicamente la acusación; en el caso de delitos en el ejercicio de sus funciones o de indignidad por mala conducta, la única pena legal es la destitución del empleo o la privación temporal o absoluta de los derechos políticos. Se le dará continuidad ante la Corte Suprema de Justicia por juicios criminales en los casos en que los hechos impliquen otra pena.
Es claro que, cuando se trata de hechos que dan lugar a responsabilidad del Presidente de la República por infracción que merezca otra pena distinta de las mencionadas en el artículo 175 de la Carta, la facultad de juzgamiento de este la tiene la Corte Suprema de Justicia, al igual que cuando se refiera a delitos comunes en que incurra el mismo funcionario, situaciones en las cuales el Senado aparte de aplicar cualquiera de las sanciones que pueda imponer, declarará si hay o no lugar a seguimiento de causa, para que en caso afirmativo pueda ponerse al acusado a disposición de la Corte Suprema de Justicia. Esta misma regulación rige para los Magistrados de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Consejo Superior de la Judicatura y Fiscal General de la Nación. (Corte Constitucional, C-222/96, 1996, p. 20)
No obstante, el art. 175 inc. 4 señala que
el Senado podrá someter la instrucción de los procesos a una diputación de su seno, reservándose el juicio y la sentencia definitiva, que será pronunciada en sesión pública, por los dos tercios, al menos, de los votos de los Senadores presentes. (Const., 1991)
Igualmente, el artículo 178 de la Carta Constitucional establece que el Fiscal General de la Nación o los particulares pueden presentar denuncias ante la Cámara, con el fin de que esta decida si presenta la acusación ante el Senado para el desarrollo del juicio político. Además, la Cámara puede solicitar colaboración de otras autoridades para desarrollar estas investigaciones, así como comisionar la práctica de pruebas bajo su discreción.
La Ley 5 de 1992, en su artículo 343 estipulaba como facultad de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes investigar y acusar a los funcionarios que establece la Constitución en el artículo 174: prelucir, investigar y archivar el expediente eran decisiones que se tomaban sin la plena aprobación de la Cámara de Representantes. La extralimitación de esta Comisión en sus funciones permitió la modificación de tal figura en la Ley 273 de 1996 en el artículo 3.º, permitiendo su armonización con los principios constitucionales y logrando su ampliación sobre la continuidad, bien sea determinando el mérito y la existencia de la investigación para la presentación ante el Senado, o en su defecto la preclusión o archivo de la investigación a la Cámara de Representantes en pleno.
Añadido a esto, en el artículo 345 de la Ley 5 de 1992 se determinaron las funciones de la Comisión de Instrucción del Senado en relación con los juicios políticos, facultando a esta Institución a elaborar el “Proyecto de Resolución sobre la acusación. El Senador-Instructor estudiará el asunto y presentará un proyecto de Resolución admitiendo o rechazando la acusación. En este último caso deberá proponer la cesación de procedimiento” (Corte Constitucional, C-222/96, 1996). Al otorgar el legislador constitucional dicha función solamente a esta Comisión, se desconoce la articulación que debe tener la Comisión de Instrucción con el Senado en pleno, figura que fue considerada inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-222 de 1996.
El título séptimo de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996) señala las atribuciones judiciales que puede tener el Congreso de la República contra los funcionarios con fuero constitucional, enunciados en el artículo 174 en correspondencia con el artículo 178 de la Carta Constitucional.
En la Sentencia C-369, con fecha del 26 de mayo de 1999, el actor Carlos Adolfo Arenas Campo presentó una acción pública de inconstitucionalidad en relación con la figura de los juicios políticos, en la cual expresó que en el juicio por indignidad de mala conducta (regulado en el artículo 97, numeral 2.° de la Constitución de 1886 y que, en la actual Constitución de 1991, se ubica en el artículo 175, numeral 2.°) existe una ausencia de procedimiento que permitiera desarrollar un juicio por indignidad. Este tipo de juicio consiste en la violación de la constitución y las leyes, sin que se inscriba en materia penal, pero el reproche de su acción se asienta en la ética, la moral y el decoro que requiere el cargo, motivo que conduce a este tipo de juicios. La Corte Constitucional al examinar esta situación reconoció la anomia jurídica, ya que de presentarse existe el impedimento de poder otorgar algún tipo de juicio de constitucionalidad sobre la materia.
Otro elemento relevante, examinado en el interior de la jurisprudencia de la Corte Constitucional (Corte Constitucional, C-245/96, 1996), es la publicidad que deben tener las votaciones llevadas a cabo por los Congresistas al aceptar o rechazar el desarrollo de un juicio político de alguno de los funcionarios con fuero constitucional (Const., 1991, art. 174). Todo ello gracias a que el actor Luis Antonio Vargas expresó la necesidad de determinar la publicidad en la votación de las decisiones de los juicios políticos, en la medida que eran expresión del ejercicio de la soberanía popular y del derecho que tienen los votantes de conocer la totalidad de decisiones que toman los congresistas que fueron elegidos por estos. De esta manera, se desarrolló un control popular que, en casos de ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte del ente legislativo, evidencian aún más la obligación de la publicidad del juicio, motivación que generó la necesidad de declaratoria de inexequibilidad del voto secreto en esta situación por parte de la Corte.
Así entonces, y entendiendo que las actuaciones frente a los funcionarios que gozan de fuero especial —penal y disciplinario— es de índole judicial, el régimen aplicable a los jueces se hace extensivo a los congresistas, y ello implica de suyo “una responsabilidad personal”, que evidentemente trae como consecuencia el que su proceder deba ser público y no secreto, pues únicamente siendo de público conocimiento a la actuación singular puede imputarse dicha responsabilidad. Lo anterior encuentra respaldo en el artículo 228 de la Constitución Política, cuando dispone que la Administración de Justicia es función pública y sus actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley; cabe señalar que entre estas excepciones no se encuentran los juicios que adelanta el Congreso de la República a los altos funcionarios, excepciones que, como se ha señalado, no cabe admitir cuando su consagración puede llevar a eludir o descartar la responsabilidad penal de quien administra justicia, así sea de manera transitoria.