Juicio político a presidentes en Colombia (1982-2018)
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Ya en el plano de la función judicial —especial— que ejerce el Congreso, como son los juicios que adelanta contra funcionarios que gozan de fuero constitucional especial, referido a delitos cometidos en el ejercicio de funciones o a indignidad por mala conducta, su actuación debe someterse a los principios generales de esa función pública. (Corte Constitucional, C-369/99, 1999, p. 19)
El juicio político se trata de un proceso principalmente político y menormente jurídico, es decir, un proceso en el que las opiniones políticas pueden decidir que un presidente salga de su cargo sin necesidad de determinar jurídicamente crimen alguno. El hecho de que los congresistas y las congresistas puedan ejercer su voto según su opinión quedó demostrado en la Sentencia su-047 de 1999 de la Corte Constitucional. Después del intento de juicio político contra Ernesto Samper Pizano, algunos ciudadanos denunciaron por varios delitos como prevaricato (es decir, por proferir una decisión contraria a la ley) a los congresistas que votaron a favor de la preclusión de la investigación (111 Representantes votaron a favor y 43 en contra), por lo cual la Corte Suprema de Justicia inició una investigación previa. La senadora Viviane Morales presentó una tutela en la que expuso que se había violado el debido proceso y la inviolabilidad del voto como congresista. Según el análisis que hizo la Corte Constitucional de los alcances de la inviolabilidad parlamentaria que se expresa en el artículo 185 de la Constitución Política en su Sentencia, se determinó que los votos y opiniones de los congresistas en el ejercicio de su cargo son inviolables, por lo que no pueden ser juzgados por sus opiniones; los juicios que ejecuta el congreso son políticos y no jurídicos, así como las penas que imponen. Se abandonó entonces el proceso adelantado contra los congresistas en la Corte Suprema de Justicia (Velasco Abogados, 2017):
A los congresistas no puede imputarse la comisión del mencionado delito, dado que sus votos y opiniones son inmunes y que, por lo tanto, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, carecía de competencia para dictar la resolución acusada. Adicionalmente, se anticipa a advertir que esta nueva tesis no contradice la doctrina constitucional obligatoria.
[…]
Los congresistas, cuando actúan en ejercicio de la función judicial de que trata el artículo 116 de la Carta, pueden tomar decisiones políticas y, en consecuencia, apartarse de los dictados del derecho, dado que tales decisiones se encuentran amparadas por la garantía de la inviolabilidad de los votos y las opiniones. (Corte Constitucional, SU-047/99, 1999)
Esto significa que los y las congresistas pueden dar su opinión política y su voto en el ejercicio de sus funciones apartándose de “los dictados del derecho” y amparándose en la inviolabilidad de estas. En efecto, si la opinión de un congresista es que sí existe causa para sacar a un presidente de su cargo en el desarrollo del juicio político, pese a la inexistencia de pruebas que respalden esa decisión, el congresista está en pleno derecho de dar su voto a favor de la existencia de la causa. A la inversa, si la opinión de un congresista consiste en que no existe causa para sacar a un presidente de su cargo, pese a la existencia de pruebas que podrían incriminar al presidente, el congresista está en pleno derecho de dar su voto en contra de la existencia de la causa, sin temor a que sea investigado por prevaricato.
Los congresistas no están obligados a emitir una decisión fundada en las leyes o en las pruebas, porque no son jueces, sino que simplemente opinan si existe causa para que los altos dignatarios del Estado sean juzgados por la Corte, en un juicio criminal. (Velasco Abogados, 2017, párr. 11)
No obstante, el magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, quien estaba en contra del amparo de la congresista Viviane Morales, emitió una advertencia importante al final de la Sentencia:
Con grave menoscabo de la Constitución Política se ha invadido la competencia privativa de la Corte Suprema de Justicia, que se proponía establecer si los miembros del Congreso en su condición de jueces se sujetaron a los mandamientos imperativos de la ley o los quebrantaron. El desconocimiento de la cosa juzgada constitucional no puede ser más patente. La Corte Constitucional que ha otorgado un lugar central en la democracia a la formación de una opinión pública libre y a la información veraz e imparcial, no sé cómo podrá explicar que los congresistas que investigaron al expresidente Samper no responden por el delito de prevaricato en el evento de haberlo cometido, cuando en su oportunidad aseguró que ellos actuaban como jueces y respondían como jueces. Dictado el auto de preclusión de la investigación y archivado el expediente, a los ciudadanos se les notifica que los congresistas que tomaron esas decisiones están amparados por un estatuto que les garantiza plena discrecionalidad y absoluta irresponsabilidad jurídica. La cosa juzgada constitucional ha muerto. La credibilidad de la Corte ha quedado en entredicho. No podrá esta institución dejar de ahorrar esfuerzo alguno para reconstruir la confianza pública en su palabra. (Corte Constitucional, SU-047/99, 1999)
Esta afirmación resalta un tema de vital importancia para nuestra investigación: ¿los congresistas son responsables por no activar un juicio político cuando existen pruebas que podrían iniciar una investigación contra el presidente y concluir en una potencial salida del líder del Ejecutivo? Ante la ley, la inviolabilidad de las opiniones quedó por encima de la posibilidad de determinar jurídicamente si un congresista o una congresista incurrió en una acción contraria a la ley cuando vota a favor o en contra en un juicio político, tenga o no pruebas de los hechos delictivos de un presidente. En este sentido, la opinión de un congresista o una congresista puede estar por encima de los escándalos de violación a la Constitución y de corrupción y pruebas jurídicas que presuntamente incriminan a un presidente o una presidenta. ¿Qué pasaría entonces en el supuesto de que presuntamente sí incurriera en prevaricato? ¿Cómo se les juzga a los congresistas en este caso?
Este escenario refleja las dificultades que pueden tener los juicios políticos en el ordenamiento jurídico colombiano, al quedar en manos de la Cámara la decisión de iniciar una investigación y el desarrollo posterior a cargo del Senado. Con ello, de acuerdo con las declaratorias de inexequibilidad, existe la dificultad política de situar esta tarea en unas pocas manos, desconociendo el sentido y fundamento de la figura en la soberanía popular. A pesar de desarrollarse una votación por parte de la Cámara y del Senado en pleno en el marco de un juicio político y aun cuando se desplegó el principio de publicidad de la votación, puede verse desde un punto de vista el fraccionamiento del ejercicio de la democracia y del control popular que puedan hacer los ciudadanos sobre los funcionarios con fuero constitucional.
En el caso de juicios políticos contra presidentes, el panorama parece más desesperanzador, ya que esta regulación no brinda una única explicación a la decisión de acusar e investigar, sino que también sitúa la soberanía popular del control político de una función judicial en una respuesta que termina por obedecer a condiciones políticas. Tal resultado puede observarse en el desarrollo de la regulación colombiana que permite entender cómo en el interior de nuestro escenario jurídico tan solo hemos tenido como recuerdo el juicio político del expresidente Gustavo Rojas Pinilla, la investigación y archivo en contra del expresidente Samper Pizano y la ausencia de la práctica actual de esta figura. Siguiendo a Pérez-Liñán, “por una parte, un Congreso partidario puede proteger al jefe del ejecutivo aun cuando —como en el caso de Colombia— hay razones importantes para llevar a cabo una investigación detallada” (Pérez-Liñán, 2009, p. 215).
En el mismo sentido, el trabajo de Germán Lozano Villegas, docente e investigador de la Universidad Externado de Colombia, titulado “Control político y responsabilidad política en Colombia”, llega a la misma conclusión:
Se puede afirmar que el juicio político no constituye una figura de control en sentido estricto ya que este último persigue una responsabilidad del gobierno por sus actuaciones en términos de conveniencia y oportunidad política y no por situaciones individualmente consideradas que involucran una sanción por la ruptura o desconocimiento del orden constitucional, como sí lo supone la destitución en el juicio político. (2009, p. 231)
Sin embargo, en cuanto a la relación de estos órganos en el juicio político, Carpizo anota con claridad:
La responsabilidad del presidente exigida a través de un juicio implica fundamentalmente un problema político: un enfrentamiento total y frontal entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, teniendo este último la interpretación de la extensión de las cláusulas por las cuales se le exige la responsabilidad del presidente. […] En todo caso, en nuestra opinión, el tema de responsabilidad política del presidente, a modo de propuesta, debería contar con participación popular. Ello quiere decir que si bien el Congreso tiene facultades para valorar la situación del presidente frente a un punto determinado, la definición definitiva debe estar en manos del electorado: finalmente, la responsabilidad se tiene frente a quien le brindó la investidura. (Carpizo en Lozano, 2009, pp. 243-244)
El desarrollo de nuestra investigación buscó aportar a las preguntas b.7 y b.8 de la Solicitud de opinión consultiva convocada por la honorable Corte IDH desde el caso de Colombia, donde el juicio político contra el presidente es una figura de tácticas y estrategias políticas y no una institución eminentemente jurídica de control popular. La ausencia de juicios políticos ha implicado la violación del derecho a la participación política y de los derechos colectivos y políticos de los ciudadanos en un marco democrático que abarca desde los años ochenta hasta la fecha actual, y no ha permitido ejercer este tipo de control. De esta manera, se ha identificado la necesidad de regular la materia de acuerdo con la solicitud que elaboró la CIDH, la cual, posteriormente, obtuvo una nueva negación sobre esta figura en su regulación y en la continuidad del Amicus Curiae, Esto representa un escenario de necesaria reflexión desde una perspectiva tanto política como jurídica. lo cual motiva este estudio a partir del caso de Colombia, en consideración de lo expuesto por el Alto Tribunal Internacional, cuyo análisis de los juicios políticos en el continente merece un examen caso por caso.
1 Inscrita en la línea de investigación “Debates éticos, políticos y jurídicos contemporáneos” del Ieshfaz, de la Universidad Santo Tomás.
2 Por su parte, la revocatoria es un mecanismo de control político que tiene como objetivo sacar de su cargo a gobernantes de diferente rango. Este mecanismo funciona en países como Perú, Bolivia, Ecuador, Panamá y Colombia. En Bolivia, la revocatoria incluye la posibilidad de sacar al Presidente de su cargo, sin embargo, en Colombia solo incluye a gobernadores y alcaldes (Eberhardt, 2013). Aunque no es el tema central de nuestra investigación, es importante prestar atención a la revocatoria como mecanismo de control político, puesto que esta medida incluye una forma de democracia directa o participativa que se diferencia del juicio político como una forma de democracia representativa (sin contar el pedido de juicio político por parte de la gente a través de la protesta social). Para profundizar en la revocatoria presidencialista y regional, puede verse el trabajo en perspectiva comparativa de Eberhardt (2013), Serrafero y Eberhardt (2016) y Welp (2013) y los estudios de Blancas (2013) y Márquez (2013), quienes tratan el caso de Perú.
3 A diferencia de otros lugares en Latinoamérica en donde el juicio político solo puede ser aplicado en el periodo de gestión del presidente.
El juicio político: teoría e historia en Latinoamérica
A lo largo de los siglos XX y XXI, los países latinoamericanos han vivido grandes cambios en torno al surgimiento y la formación de sus democracias. El establecimiento de dictaduras, la transformación de sistemas semidemocráticos, la creación de democracias1 y la inestabilidad y crisis presidenciales han impreso una dinámica compulsiva en el ambiente político de la región.
Los estados latinoamericanos han habitado en escenarios de constantes crisis de gobernabilidad cuyo desarrollo desembocó en la década de los setenta, en un patrón de democratización que siguió fortaleciéndose hasta el siglo XXI, pese a que los países de la región han estado estancados en bajos índices democráticos. Con la formación de la democracia en varias naciones, el juicio político llegó a las constituciones presidencialistas como un mecanismo para juzgar al presidente o a la presidenta y permitir la interrupción de su periodo de gobierno2. Los congresos tienen facultades para solicitar la salida del líder del Ejecutivo cuando lo consideran necesario, usualmente ubicados en un escenario de crisis política, económica o social.
En efecto, el uso del juicio político hay que situarlo en un contexto de crisis presidencial, en la que los presidentes pueden experimentar una búsqueda de supervivencia en el gobierno y el enfrentamiento a su inminente salida. La interrupción presidencial a través de medios “legales” puede darse por renuncia, declaración de incapacidad o por juicio político3 (Pérez-Liñán, 2018); quien renuncia se anticipa a la ejecución de un juicio político. La interrupción presidencial o salida anticipada puede darse por múltiples causas que abarcan diferentes factores políticos como problemas institucionales, motivos económicoso por presión social con movilizaciones, causas que guardan una estrecha relación con las causas del juicio político: “los diversos tipos de interrupciones presidenciales pueden implicar diferentes consecuencias para los regímenes presidencialistas, aunque puedan compartir las mismas causas” (Marsteintredet, 2008, p. 34)4.
En este capítulo queremos enfocarnos en la teoría que construye principalmente Aníbal Pérez-Liñán, en colaboración con otros autores, acerca de algunos aspectos fundamentales en torno a la inestabilidad política, las crisis presidenciales y el juicio político en Latinoamérica. Queremos centrarnos en las causas principales que han originado y que pueden ocasionar la salida del presidente o la presidenta por medio del juicio político. Pérez-Liñán desarrolla una teoría que abarca gran parte de las tendencias y procesos que históricamente han causado la caída o permanencia de presidentes a través del juicio político en un contexto de crisis política.
Entender las causas de los juicios políticos vividos en Latinoamérica, nos da muchas luces para comprender por qué en Colombia ha existido un patrón de omisión de este mecanismo constitucional. Si bien no explica la diversidad de elementos que se encuentran en las particularidades del caso colombiano, las lógicas y contingencias de los juicios políticos en Latinoamérica constituyen un punto de partida fundamental en la comprensión de las dinámicas colombianas en torno al juicio político.
En primer lugar, nos ocuparemos de mostrar un breve recuento de lo que Pérez-Liñán nos comenta a propósito de los estudios sobre juicios políticos. En segundo lugar, explicaremos algunos conceptos y enfoques teóricos del autor muy útiles para poder analizar la omisión del juicio políticos en el caso colombiano.
Balance teórico de los juicios políticos en América Latina
En el libro Juicio político al presidente y nueva inestabilidad política en América (Pérez-Liñán, 2009), se observa un patrón de inestabilidad política durante los noventa hasta la primera década del siglo XXI, cuando se evidencia una concentración de crisis presidenciales y juicios políticos que suscitan una serie de interrogantes ineludibles:
La falta de una teoría comparativa sobre el juicio político ha dificultado la búsqueda de respuestas a estas preguntas. Los juicios políticos son acontecimientos poco comunes (y en el pasado han sido especialmente inusuales en esta región). Por lo tanto, la literatura tradicional sobre las instituciones latinoamericanas ha ten-dido en su mayor parte a prestarles poca atención. (Pérez-Liñán, 2009, p. 19)
En este sentido, incluso un análisis comparativo sobre juicios políticos más allá de Latinoamérica es necesario, pues “los estudiosos y artífices de políticas carecen de un marco comparativo para interpretar tales casos; y como el juicio político es un evento raro, no han podido desplegar su poderoso arsenal estadístico para abordar este problema investigativo” (Pérez-Liñán, 2009, p. 25).
Los golpes y las formas de destitución legal de presidentes comparten ciertas características que hacen posible un estudio unificado. Es posible observar una falta de teorías que expliquen diversos aspectos del juicio político en América Latina5.
Juicios políticos y la construcción de democracias en Latinoamérica
Los juicios políticos se ubican en un momento crucial en la historia de la democracia en Latinoamérica. La tercera ola de democratización inicia una tendencia a democratización y a la continuidad y permanencia de las democracias en los Estados, pese a las constantes inestabilidades y a la existencia de autoritarismos e intervenciones militares en la región.
Las “olas” de democratización corresponden a los periodos 1904-1944 (desde la independencia de Panamá, hasta el fin de la segunda guerra mundial), 1945-1977 (a partir del fin de la segunda guerra hasta 1977) y 1978-2006 (Pérez-Liñán y Castagnola, 2009). Aunque cada época tiene características interesantes, solo nos ocuparemos de la tercera.
Pese a que la mayoría de los países latinoamericanos antes de 1978 habían experimentado por lo menos una etapa democrática o semidemocrática, muchos de esos regímenes cayeron al poco tiempo de su constitución. Los regímenes competitivos empezaron a sobrevivir fuertes crisis luego de 1978, y para 1991 el número de países con este tipo enfoques democráticos era mucho mayor: “la tasa de quiebra de los regímenes competitivos […] se redujo del 9.3 % en 1945-1977 al 0.8 % en 1978-2005 (la tercera ola de democratización)” (Pérez-Liñán y Mainwaring, 2014, p. 144). Al menos el 80 % de los países en Latinoamérica podían considerarse como democracias para 1995 (Pérez-Liñán, 2005, p. 56).
Antes de la tercera ola, las crisis presidenciales terminaban a menudo en una intervención militar y se convertían en regímenes autoritarios que, además, inspiraban otros golpes de Estado y autoritarismos en la región. Después de 19786, Latinoamérica experimentó una extensión de la democracia que propició la reducción de las vías militares7. El juicio político como método para remover a un presidente durante su gobierno fue un mecanismo recurrente justamente hasta la tercera ola de democratización, dado que es un elemento propio de regímenes competitivos: “hasta la tercera ola de democratización, el juicio político era virtualmente desconocido en América Latina”, excepto el juicio al presidente Guizado de Panamá en 1955 (Pérez-Liñán, 2001, p. 7; 2009, p. 24; 2018, p. 2); fue la principal forma para solucionar las crisis que surgían entre el Ejecutivo y el Legislativo en la década de los noventa (y ha sido una de las características de las constituciones presidencialistas).
Crisis entre el Ejecutivo y el Legislativo e inestabilidad política
Antes y después de la tercera ola de democratización la crisis presidencial es una variable importante a la hora de observar la permanencia o discontinuidad de una democracia. Las crisis presidenciales se definen como un conflicto constitucional en el cual alguno de los poderes, ejecutivo o legislativo, busca o acepta la anulación o la disolución del otro, ya que son “un patrón de conflicto institucional que afecta la estabilidad del gobierno (el Ejecutivo en su relación con la legislatura) en el contexto de una Constitución presidencialista” (Pérez-Liñán, 2009, p. 28).
Este tipo de crisis ha sido resuelto tanto por vía democrática como por vía no-constitucional (la cual implica en algunos casos intervención militar), cuya solución contempla tres caminos: el que favorece al congreso, el que favorece al presidente o en el que termina de “forma simétrica”. El juicio político ha sido un método para la remoción del presidente contemplado desde una vía democrática, convirtiéndose “en un rasgo distintivo del nuevo panorama político de América Latina” (Pérez-Liñán, 2009, p. 12). A pesar de las innumerables crisis presidenciales vividas en Latinoamérica desde la década de los cincuenta hasta los años noventa, los gobiernos con un mayor grado de democratización presentaban mayor posibilidad de carecer de una caída de su régimen a causa de una crisis presidencial: “Tras la tercera ola de democratización, la pugna de poderes ha resultado menos nociva para la estabilidad política de la región que en décadas anteriores” (Pérez-Liñán, 2001, p. 16).
La estabilidad de los regímenes democráticos no solo se debe al fracaso de muchas dictaduras, sino a la cada vez más complicada intervención militar y a la “disminución en la capacidad de los oficiales militares de intervenir en la política a largo plazo” (Pérez-Liñán, 2009, p. 81). La influencia internacional (en la que pueden contarse el surgimiento de instituciones internacionales, el cambio en las políticas de Estados Unidos y el fin de la Guerra Fría) en tal estabilidad fue importante, teniendo en cuenta la influencia regional de las democracias activas y las terribles experiencias autoritarias del pasado. En efecto, los regímenes democráticos son menos vulnerables a las rupturas cuando existe una tendencia regional a difundir valores de carácter democrático. El ambiente político regional, a fin de cuentas, explica tanto la transición a regímenes competitivos como la reducción de rupturas luego de 1977. Las democracias tienden a sobrevivir cuando sus actores tienen preferencia por las normativas de este tipo régimen.
Aun cuando en las décadas correspondientes a la tercera ola democrática surgieron gobiernos autoritarios, los caminos militares se veían reemplazados por vías democráticas. Si un partido de oposición quería remover a un presidente de su cargo, estaba obligado a buscar caminos constitucionales. La movilización, que constituye un reflejo de manifestación democrática, es uno de los caminos que puede remover presidentes, reemplazando viejos modelos militares de derrocamiento: “al desaparecer los golpes militares, la movilización de sectores populares y manifestantes de clase media ha surgido como la principal fuerza capaz de derrocar gobiernos corruptos o impopulares” (Pérez-Liñán, 2009, p. 331).
Las élites, posicionadas tradicionalmente en el poder, también entendieron los cambios políticos que surgían en la región y empezaron a manifestar su preferencia por los medios legales a cambio de las salidas militares: “las elites civiles comprendieron que los golpes militares tradicionales, en su mayor parte, se habían vuelto impracticables y experimentaron con el uso de instrumentos constitucionales para remover a presidentes impopulares” (Pérez-Liñán, 2009, p. 12). Aunque las élites prefieran un régimen normativo, hay que rescatar el asunto de su radicalismo: son intransigentes y reacios con respecto a las políticas enemigas y no negocian sus políticas. Cuando se trata de un gobierno que tiene políticas inaceptables para ellos, cuestionan su legitimidad; esto significa que la opción legal puede ser la más viable para lograrlo.
Entre 1992 y 2004, Latinoamérica se enfrentó a un embate de juicios políticos que inició una tendencia de inestabilidad presidencial e institucional, y creó una ruptura con el pasado8. Aunque los gobiernos continuaban cayendo como en décadas previas, los regímenes democráticos no se desplomaban, puesto que este nuevo patrón de inestabilidad política solo amenazó a presidentes9. Es decir que, durante la tercera ola de democratización, en Latinoamérica el Ejecutivo ha sido inestable y la democracia ha sobrevivido, por lo cual las formas de solucionar crisis políticas tuvieron que reinventarse durante este periodo.