Curso de Derecho Constitucional - Tomo II

Respecto a la descentralización administrativa explica que, en ella, la administración se realiza mediante el establecimiento de órganos que no sólo tienen autonomía en la conducción de los actos, sino que deben obedecer, en aspectos esenciales, a la voluntad del sector o grupo social sobre el cual se proyecta la acción administrativa.

Expresa que, en suma, mientras la esencia del proceso de concentración o desconcentración administrativa apunta, fundamentalmente, al manejo más o menos autónomo de los distintos órganos jerárquicos de la función administrativa, en el proceso de descentralización se advierte un nuevo factor, cual es la voluntad autónoma de los gobernados, que debe ser satisfecha por el organismo correspondiente”159.

C.3) Promoción del fortalecimiento de la regionalización y el desarrollo equitativo y solidario

Si bien la mención a que el Estado de Chile se divide en regiones fue eliminada de este artículo, luego de la reforma del año 2005, el Constituyente incorporó, como contrapartida, el deber activo de los órganos del Estado de promover el fortalecimiento de la regionalización del país.

Sumado a ello, sobre estas entidades también recae la promoción de un desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional, todo lo cual pretende concretar un crecimiento armónico dentro del país. La utilización de estos términos pretende enriquecer la interacción entre estas unidades, recalcando el compromiso el Estado en el proceso de regionalización, orientando en este sentido la acción de sus órganos.

Para el cumplimiento de este deber la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional establece:

El gobierno interior de la región reside en el intendente, representante natural e inmediato del Presidente de la República en el territorio de su jurisdicción. Sus facultades y atribuciones derivan tanto de su calidad de intendente como de representante del Presidente.

Además establece que dentro de cada provincia existirá una Gobernación a cargo de un gobernador, quien es nombrado y removido libremente por el Presidente de la República. Este último es un órgano territorialmente desconcentrado del intendente. Sus facultades y atribuciones derivan tanto de su calidad de gobernador como de aquellas que le sean delegadas por el intendente.

El Gobierno Regional, el cual está constituido por el intendente y el consejo regional tiene como objetivos principales los contenidos en el artículo 13, que se refieren principalmente al desarrollo social, cultural y económico de la región.

Para poder realizar sus funciones los gobiernos regionales gozan de personalidad jurídica de derecho público y tienen patrimonio propio.

Destaca dentro de las funciones del intendente como órgano ejecutivo del gobierno regional la contenida en el artículo 24 letra a): Formular políticas de desarrollo de la región, considerando las políticas y planes comunales respectivos, en armonía con las políticas y planes nacionales.

El Consejo Regional es un órgano de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador, está encargado de hacer efectiva la participación de la ciudadanía regional. A demás después de la reforma constitucional del año 2009 (Ley 20.390), los miembros de este órgano serán elegidos por sufragio universal, por votación directa y durarán 4 años en sus cargos con posibilidad de reelección.

D) Artículo cuarto: la forma de gobierno de Chile

Artículo 4º:

“Chile es una república democrática”.

Es el artículo más corto de la Constitución, pero ello no evita que sea uno de los que presentan un mayor contenido sustantivo.

La Constitución de 1925 establecía que la forma de gobierno de Chile era republicana con modalidad democrática representativa160. El Constituyente de 1980 consideró conveniente eliminar el término representativo, porque se querían incluir elementos de una democracia semidirecta, como el plebiscito161.

La eliminación final de este término se debió a la consideración del Comisionado Guzmán, en el seno de la Comisión Constituyente, quien consideraba que mantener la representatividad del sistema democrático era peligroso pues podía prestarse para interpretaciones erróneas que llevaran a considerar a las autoridades como mandatarios de quienes los habían elegido, lo cual limitaría notablemente el accionar de ellos pues no podrían realizar otra cosa que no fuera la voluntad popular, cosa que no siempre puede cumplirse en orden a promover el bien común al cual está adscrito el Estado162.

En opinión del comisionado Bertelsen, “Chile es una República democrática, no sólo en lo atinente a los Poderes Públicos, sino en cuanto a la sociedad toda, a la que se está dando mayor participación”163.

El establecimiento, de este modo, de un modelo que, al menos fundacionalmente, se considera como semidirecto más que representativo, hace armónica la relación entre este artículo 4º y el resto del texto de la Constitución original en los siguientes sentidos:

i) Como se explica enseguida, la descripción gubernamental de lo que se considera como democracia dada a la Comisión de Estudios de la Constitución, decididamente no configura una democracia representativa en términos clásicos, sino una democracia sui generis, en la que los rasgos democráticos conviven con otros claramente autoritarios.

ii) El artículo 5º de la Constitución parece establecer una doble fuente de ejercicio de la soberanía, apartándose de la univocidad propia de los modelos representativos.

iii) La propia estructura de autoridades, que el Constituyente de 1980 originalmente propuso, no puede calificarse de representativa, en instituciones tales como los senadores no electivos164, los Consejos Comunales165 o Regionales de Desarrollo166; la existencia de alcaldes designados167, el nombramiento por el Presidente de la República de los miembros de los Tribunales de Justicia168, etc. Se trataba, más bien, de fórmulas corporativas.

Lo señalado, sin duda. se alteró sustancialmente con las modificaciones constitucionales y legales posteriores; pero, de algún modo, subyace en algunas fórmulas aún vigentes y en un planteamiento general de la Constitución en torno a la relación gobernante-gobernados.

D.1) Sistema republicano

La República implica, en el plano de las formas de gobierno, un grado más intenso de racionalización y responsabilidad en la organización y ejercicio del poder político. La legitimidad republicana atiende más a la participación popular, a la libertad y a la igualdad169.

De esta forma, el sistema republicano es el opuesto a la monarquía170 y se caracteriza por los principios de la electividad, la periodicidad y la responsabilidad que alcanza a las autoridades que existen en el país.

(a) Principio de electividad

Una democracia republicana contemporánea exige la designación de los gobernantes, en elecciones libres171, pluripartidistas, secretas, sinceras e informadas y, para ello, se perfeccionarán los mecanismos constitucionales y legales pertinentes172. La elección tiene por función la elección, establecer la representación de los ciudadanos y legitimar las relaciones de poder entre gobernantes y gobernados173.

Existen dos procedimientos de elección, uno directo y otro indirecto, según se haga por el pueblo en forma de plebiscito, o por las cámaras o compromisarios especiales designados por sufragio174.

Se manifiesta en Chile en la elección popular del Presidente de al República, de los diputados, concejales, alcaldes y senadores. En lo relativo a estos últimos, conviene recordar que con anterioridad a la reforma introducida por la Ley Nº 20.050, de 26 de agosto de 2005, existía un grupo de senadores cuya generación no correspondía a votación popular, sino a designación, los que eran llamados senadores institucionales o designados. Asimismo, existían aquellos con carácter de vitalicios, correspondiendo este cargo a los ex Presidentes de la República que hubieran gobernado, cuando menos, durante seis años la Nación.

(b) Principio de periodicidad

Las autoridades son elegidas para un período de tiempo determinado y sólo se eligen de modo personal, no pudiendo ceder o transmitir el cargo para el cual fueron elegidos. Sin embargo, se mantiene la continuidad del cargo, renovando las personas que lo ejercen175.

La duración de los cargos no debe ser ni muy larga ni muy breve, lo primero puede dar lugar al abuso y a la arbitrariedad y lo segundo, impediría desenvolver los principios y sistema de gobierno, dependiendo del cargo176.

Al respecto, debemos tener presente que, de acuerdo al artículo 25 de la Constitución, el Presidente de la República177 dura cuatro años en su cargo, no pudiendo ser reelegido para el período siguiente. En el caso de los diputados, concejales y alcaldes, estos gozan de un mandato de cuatro años, según consta en los artículos 47 y 119 de la Carta Fundamental, pudiendo ser reelegidos. Finalmente, los senadores duran ocho años en sus cargos, pudiendo, asimismo, ser reelegidos, y teniendo presente que la renovación se realizará por mitades cada cuatro años. Todo lo anterior en conformidad con el artículo 49 de la Constitución.

(c) Principio de responsabilidad

Jurídicamente, la responsabilidad es un concepto que pertenece al ámbito subjetivo obligacional, esto es, se refiere a una de las grandes clases de deberes que pesan sobre las personas178.

En efecto, la responsabilidad consiste en la obligación que tiene una persona de soportar una sanción, por haber controvertido el ordenamiento jurídico o de indemnizar un daño, por haber causado perjuicios a la persona o propiedad de otro sujeto de derecho179.

La responsabilidad es el reverso de la autoridad180. La impuesta a los gobernantes es la base del Estado de Derecho, traducida en el respeto, protección y garantía de los derechos humanos. Los gobernantes deben estar sometidos al derecho, no hay Estado de Derecho cuando el Gobierno y la Administración no son justificables181.

Las elecciones constituyen, en este sentido, un control vertical del poder, los gobernados controlan y hacen efectiva la responsabilidad de los gobernantes182.

El Presidente de la República, máxima autoridad del Estado, responde de sus actos, por lo tanto, no se podría comprender que otros órganos –porciones nominadas y definidas de ese Estado– pudiesen alegar irresponsabilidad por sus actos u omisiones a pretexto de su autonomía183.

El hecho de que Chile sea una República democrática, de conformidad a lo indicado en el artículo 4º de la Carta Fundamental, tiene como necesaria consecuencia que todos los sujetos que habitan en esa República son responsables, y el derecho obliga a todos por igual, gobernantes y gobernados184.

En consecuencia, la responsabilidad se demarca atendiendo al cargo o función pública en cuyo ejercicio se contrae. En los actos de la función de gobernar, cabe cometer trasgresión merecedora de sanciones: la responsabilidad política supone abuso en la utilización o retención del poder y se castiga con la privación de esta; la responsabilidad administrativa importa una vulneración de preceptos estatutarios que puede causar daño a la Administración o a los particulares y se sanciona de acuerdo a las regulaciones administrativas correspondientes; la responsabilidad civil implica lesión en el patrimonio del Estado o de los particulares y se corrige, obligando a indemnizar proporcionadamente; y la responsabilidad penal entraña una infracción punible de las normas y se sanciona con la privación de bienes jurídicos en que consiste la pena. La responsabilidad, entonces, puede ser política o jurídica, y esta última desdoblarse en las vertientes civil y penal antes indicadas.

Así, en nuestro país pueden perseguirse de las autoridades las responsabilidades que a continuación se explican:

c.1) Responsabilidad civil

Se genera a partir de los perjuicios que causen, en el desempeño de sus cargos, los distintos funcionarios o autoridades, sea por culpa, dolo o ignorancia inexcusable.

Al funcionario o autoridad se le imputa un hecho dañoso sufrido injustamente por un sujeto, mediante la aplicación de determinado criterio normativo en virtud del cual el declarado responsable está obligado al resarcimiento patrimonial del dañado.

Así, por ejemplo, la autoridad de policía no puede adoptar la primera medida que se le ocurra para salvaguardar el orden público, sino la que menos daño produzca a los ciudadanos185.

Es importante señalar que, a través de las consideraciones tanto doctrinarias como jurisprudenciales primero186 y, luego, a través de modificaciones legales acerca de la responsabilidad extracontractual del Estado por falta de servicio, se ha establecido crecientemente en Chile, un sistema más efectivo para que los particulares sean indemnizados, evitando acciones de largo tiempo y de escasos resultados contra los funcionarios responsables. En efecto, el artículo 44 de la Ley Bases Generales de la Administración del Estado, Ley Nº 18.575, publicada en el Diario Oficial de 5 de diciembre de 1986, se dispone: “Los órganos de la Administración son responsables del daño que causen por falta de servicio. No obstante, el Estado tendrá derecho a repetir en contra del funcionario que hubiere incurrido en la falta personal”.

La norma legal que inicialmente admitió la responsabilidad por falta de servicio en Chile fue el artículo 62-3 del Decreto Ley Nº 1.289 del año 1976 (antigua Ley Orgánica de Municipalidades): “La responsabilidad extracontractual procederá, principalmente, para indemnizar los perjuicios que sufran uno o más usuarios de los servicios municipales cuando estos no funcionen, debiendo hacerlo, o lo hagan en forma deficiente”. El carácter objetivo de la responsabilidad municipal, fundado en el Decreto Ley Nº 1.289, fue declarado, sin rodeos, en un importante fallo de casación pronunciado por la Excma. Corte Suprema el 24 de marzo de 1981, en la causa “María Tirado con Municipalidad de la Reina”187.

c.2) Responsabilidad penal

Es aquella que asume toda autoridad por los actos delictuosos, previstos en el Código Penal y en leyes especiales, que cometan en el ejercicio o con ocasión del desempeño de su cargo o función oficial. Es decir, pueden tener responsabilidad penal como funcionario y también como particular, dependiendo del ámbito dentro del cual se realice el acto punible.

Al respecto, el Código Penal vigente, en el parágrafo 4º, del Título III, del Libro II, trata el tema bajo el título: De los agravios inferidos por funcionarios públicos a los derechos garantidos por la Constitución. Y por otra parte, el Título V del mismo Libro trata de Los crímenes y simples delitos cometidos por empleados públicos en el desempeño de su cargo, donde se tipifican delitos tales como: nombramientos ilegales, usurpación de atribuciones, prevaricación, malversación de caudales públicos, cohecho, entre otros.

c.3) Responsabilidad administrativa

La responsabilidad administrativa es aquella que la Administración exige internamente a los funcionarios, con el propósito de conseguir el respeto a la organización jerárquica, el mantenimiento de la disciplina y el desarrollo eficiente de las tareas encomendadas. Por ello, fundamentalmente, lo que se persigue de la autoridad es la falta de servicio.

La responsabilidad administrativa es tratada en el Título V del Estatuto Administrativo188. Su artículo 119 señala que “el empleado que infringiere sus obligaciones o deberes funcionarios podrá ser objeto de anotaciones de demérito en su hoja de vida o de medidas disciplinarias. Los funcionarios incurrirán en responsabilidad administrativa cuando la infracción a sus deberes y obligaciones fuere susceptible de la aplicación de una medida disciplinaria, la que deberá ser acreditada mediante investigación sumaria o sumario administrativo”.

Además, si la infracción administrativa genera una situación injusta sufrida por una víctima, el funcionario será, en lo personal, civilmente responsable; pero, al mismo tiempo, se genera una responsabilidad extracontractual por parte del Estado. Que el Estado tenga que responder por la culpa de su funcionario, sigue la lógica del derecho común en el orden de “tener que responder no sólo de sus propios actos, sino también de otros sujetos que estén a nuestro cuidado o guardia o bajo nuestra dependencia”189.

c.4) Responsabilidad constitucional

Nuestra Constitución no contempla un sistema de responsabilidad política propiamente tal, pero sí un modelo de responsabilidad constitucional, fundamentalmente materializable a través del procedimiento de acusación constitucional, que se inicia en la Cámara de Diputados y se resuelve en el Senado de la República, en el que se persigue hacer valer las responsabilidades de altas autoridades del país por aspectos de su gestión que impliquen un grave atentado contra la Constitución, las leyes y los valores patrios190.

Respecto de este procedimiento, podemos señalar, en líneas generales, que sus características son las siguientes:

i) Procede contra ciertas y determinadas autoridades, señaladas en la Constitución, v. gr. Presidente de la República, Ministros, Generales y Almirantes de las Fuerzas Armadas, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia.

ii) Sus causales de procedencia son muy estrictas y están configuradas por la comisión de muy graves conductas, la mayoría de ellas delictuales, tales como la malversación, la concusión, etc., que importan un atentado directo contra la Constitución, mucho más que una simple demostración de ineptitud para el cargo o falta de manejo político, lo que costaría, probablemente, un voto de censura en un régimen parlamentario.

iii) Lo que recae sobre la autoridad, que en definitiva es considerada responsable de la acusación constitucional, no sólo es la destitución del cargo, sino una sanción de inhabilidad aparejada con ella y un muy probable juzgamiento frente a los tribunales de justicia por las figuras comprobadas a su respecto, que sean constitutivas de delito o fuente de responsabilidad civil.

La Constitución en el artículo 52 letra c) a demás contempla la denominada interpelación parlamentaria. Esta es una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados para cumplir con su función de fiscalización de los actos de gobierno.

Este procedimiento a grandes rasgos se caracteriza por:

i) A petición de a lo menos dos quintos de los diputados en ejercicio se forman comisiones especiales investigadoras cuyo objeto es reunir información sobre determinado actos de Gobierno.

ii) A petición de un tercio de los miembros de las comisiones pueden despachar citaciones a Ministros de Estado, funcionarios de la Administración, personal de las empresas del Estado y de aquellas empresas en que el Estado tenga participación mayoritaria.

Las personas citadas tienen obligación de comparecer y entregar antecedentes e información que se les soliciten.

iii) Los Ministros de Estado solo podrán ser citados hasta tres veces por la misma comisión investigadora, a no ser que se aprueben más citaciones por la mayoría absoluta de los miembros de dicha comisión.

Es importante la distinción entre la acusación constitucional y la interpelación parlamentaria, siendo la primera un mecanismo para responsabilizar a ciertas autoridades, de conductas en su mayoría delictuales, mientras que la segunda es un mecanismo para recopilar antecedentes e información, y es en virtud de este objeto que se cita a ciertas personas relacionadas con el acto de gobierno que la comisión investigadora se encarga de fiscalizar.

De la interpelación realizada pueden conocerse responsabilidades para la persona citada.

D.2) Democracia

Sumado al hecho de que el Constituyente de 1980 quiso establecer un modelo más bien semidirecto de democracia, es importante recordar que, en su planteamiento original del tema, no tuvo precisamente a la vista el concepto clásico de democracia, sino que configuró un modelo con ciertas características sui generis sugeridas por el Presidente de la República. En efecto:

(a) Autoritaria: La democracia debe contar con autoridades fuertes para que sea estable: “una democracia vigorosa supone necesariamente darle al gobierno los instrumentos jurídicos para preservar la seguridad nacional”191.

Importa una autoridad fuerte al servicio de los más débiles: el gobierno autoritario debe respaldar a quienes más apoyo y ayuda necesitan, porque se encuentran desvalidos192.

(b) Integradora: La nueva institucionalidad debe estructurarse de modo que reúna y agrupe a todos los chilenos en torno a valores y principios que se consideran universalmente válidos para la Patria. Es necesario, como lo señala el Objetivo Nacional de Gobierno de Chile, que “los problemas nacionales puedan resolverse por encima de intereses de grupos que se opongan al bien común”193.

La democracia no debe justificar la pugna o separación social, sino colaborar a la unidad nacional194: “debe robustecer los grandes objetivos nacionales, para que por encima de las legítimas divergencias en otros aspectos más circunstanciales, los sucesivos gobiernos tengan en el futuro la continuidad esencial que les ha faltado en el pasado”195.

(c) Tecnificada: Los distintos cargos deben ser ocupados por los más preparados: “indispensable que se incorpore la voz de los que saben al estudio de las decisiones, ya que sólo ello permitirá colocar la discusión en el grado y nivel adecuado, reducir el margen del debate ideológico a sus justas proporciones, aprovechar el aporte de los más capaces y dar estabilidad al sistema”196.

(d) De auténtica participación nacional: La democracia no debe significar la politización del sistema social: “la nueva democracia estimula una amplia participación de todos los sectores de la comunidad, tanto en el proceso político como económico, social, cultural y otros”197.

No es lógico que sólo unos pocos se incorporen al quehacer del país, pues, en tal caso, el resto de los ciudadanos tendrán una actitud absolutamente pasiva198.

El concepto de democracia participativa debe entenderse en relación con el llamado principio de subsidiariedad199.

(e) Protectora: La democracia no puede ser un sistema débil, que admita ser destruido por quienes no creen en él: “una democracia moderna y vigorosa debe estar capacitada para defenderse eficazmente de la demagogia y de los poderosos adversarios que están al acecho prestos a destruirla…

No se trata que la democracia tenga un tutor o protector, sino de que se proteja a sí misma mediante adecuados instrumentos jurídicos que le den vigor”200.

Estimamos que esta democracia sui generis de la Constitución original significó el procurar adaptar la idea de democracia a una serie de objetivos que eran muy difíciles de lograr en una democracia clásica, pues, naturalmente, iban a chocar con rasgos propios de ella tales como el equilibrio y separación de poderes, el concepto de Fuerzas Armadas supeditadas al poder civil, el amplio pluralismo y protección de los derechos humanos y la consideración de los partidos políticos como entes fundamentales de articulación del sistema político.

Sin duda, el Constituyente compartía el criterio de la Corte Suprema, la que en una de sus sentencias definió la democracia como el sistema de gobierno que emana de la comunidad política: “Como este último concepto (democracia) no lo ha definido el legislador, debe entenderse conforme al significado que le da la ciencia del Derecho Público, que es el sistema en que el gobierno emana del pueblo, o sea, de todos los ciudadanos que forman la comunidad política o nación”201, pero, puesto que el poder emanaba del pueblo –al menos de quienes se habían sentido legítimamente llamados a ostentarlo en representación de este–, la diferencia sustancial de la democracia sui generis con una democracia en términos clásicos consistía en que no siempre su ejercicio se traducía en el bien de la colectividad toda, puesto que ciertos objetivos que se pretendía buscar estaban fuertemente reñidos con los intereses y aun con los derechos de parte de sus miembros.