Curso de Derecho Constitucional - Tomo II

Por otra parte, las sanciones a las personas naturales eran de tal envergadura, no sólo en el mismo artículo 8º y en su ley complementaria, sino en el agregado que significaba el artículo 16 Nº 3 de la misma Constitución, que fueron calificadas, por más de un autor, como una suerte de muerte civil para el sancionado, por significar, para este quedarse prácticamente privado de garantías constitucionales de gran importancia (libertad para emitir opinión y para informar, libertad de enseñanza, libertad de asociación, derechos políticos, etc.) por un prolongado espacio de tiempo –diez años, aumentables al doble en caso de reincidencia–, lo que parecía excesivo y rayano en el olvido de la tolerancia que se pretendía esgrimir376.

Si bien todas estas sanciones habían encontrado justificación en las Actas Constitucionales377, como una suerte de retribución directa al sancionado –es decir, privarlo del derecho o de la libertad de la cual usaba para el mal social–, no fue menos cierto que, para un amplio sector de la ciudadanía, estas sanciones aparecieron más como herramientas de persecución política contra disidentes. En efecto superaban largamente los propios principios en los que estaban inspiradas, ya que, en definitiva, aplicaban tal rigor a quienes no compartieran el ideario constitucional, que conseguían hacerlo parecer como una sociedad francamente cerrada y orgullosa de ser tal.

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, como ya antes se ha explicado, si bien contribuyó a aclarar ciertos conceptos e interpretaciones erradas de estos, sin embargo, contribuyó también, incluso por razones altamente subjetivas, a marcar más la animosidad ya existente en algunas personas en contra del artículo 8º, por varias causas: Primeramente, porque sólo prosperaron frente a él las acciones iniciadas en contra de opositores al régimen imperante378. En segundo lugar, porque tanto en el caso del “Movimiento Democrático Popular” (MDP) como en el caso de don Clodomiro Almeyda, la propia atribución constitucional del Tribunal fue puesta en duda, al negarse los responsables a reconocerlo como competente y al considerar a la norma por la cual se les juzgaba como en sí ilegítima379. Y, en tercero, porque muchos estimaron que los fallos estaban dirigidos a la sanción de una doctrina determinada, la marxista-leninista, al verter conceptos específicamente sobre ella y al mencionar expresamente que lo que pretendía la norma invocada era sancionar, entre otras, a esta doctrina como una de las expresiones más relevantes, en la realidad contemporánea, de las doctrinas que atentan contra la familia, propugnan la violencia o una concepción de la sociedad, del Estado o del orden jurídico, de carácter totalitario o fundado en la lucha de clases380.

Lo cierto es que, aun dejando totalmente de lado las objeciones y acusaciones puramente políticas contra este precepto, objetivamente presentaba más dificultades e inconsistencias jurídicas que bondades. Significaba, al menos, un frente muy difícil para la certeza y seguridad jurídica de sus eventuales infractores y parecía representar, en el marco valórico de la Carta de 1980, una norma que más ponía en jaque al pluralismo que protegerlo, probablemente porque se había insistido tanto en este último punto, que se había olvidado que no podían destruirse las bases del pluralismo mismo –a veces en extremo delicadas– para salvaguardarlo.

G.9) La Reforma Constitucional del año 1989 en materia de pluralismo

Gracias a importantes diálogos políticos que fueron posibles hacia el final del régimen de transición, comenzó a gestarse la reforma constitucional consistente en cincuenta y cuatro modificaciones a la Carta de 1980 que se plebiscitó exitosamente –con votación favorable de más del 80% de la ciudadanía– en 1989 y que se tradujo en la dictación de la Ley de Reforma Constitucional Nº 18.825, publicada en el Diario Oficial de 17 de agosto de 1989.

Dentro de estas reformas, se encontraba, precisamente, la derogación del artículo 8º y su reemplazo por los actuales incisos 6º, 7º y 8º del artículo 19 Nº 15 de la Constitución Política.

a) Dentro de los antecedentes de la reforma mencionada, sin duda se da especial importancia a los cambios constitucionales que se consideraba importante introducir al tema del pluralismo, por varias causas, que conviene sintetizar para estos efectos381:

a.1) La Comisión Técnica de los Partidos por la Democracia manifestó su voluntad en orden a introducir un artículo destinado a la defensa del pluralismo político y de las reglas del consenso democrático, garantizando la expresión y organización de quienes respeten los principios básicos de toda democracia y proponiendo, derechamente, la derogación del artículo 8º por apartarse de tales objetivos.

a.2) Por su parte, la Comisión Técnica de Renovación Nacional compartía la idea del Constituyente de 1980 respecto de prevenir la acción de las doctrinas totalitarias, pero modificando la redacción original del artículo 8º por ser una norma confusa que podía prestarse a interpretaciones del todo inconvenientes e, incluso, alejadas del espíritu de quienes redactaron el precepto382. Se agregaba que una norma de este tipo en ningún caso podía significar la persecución del pensamiento ni tampoco obstaculizar la libre expresión de las ideas.

a.3) Estas ideas confluyeron en la Comisión Técnica Mixta que consideró importante la derogación del artículo 8º y su reemplazo por un precepto que cumpliera mejor con los objetivos propuestos, el que precisamente se materializó con la introducción de los incisos mencionadas en el artículo 19 Nº 15 de la Constitución.

b) La norma que vino a reemplazar al derogado artículo 8º tuvo con él algunas semejanzas y también diferencias. En efecto:

b.1) La reforma mantuvo la misma idea del Constituyente de 1980 original, en cuanto a que la Carta Fundamental no podía mantenerse al margen de una determinación clara por un modelo valórico, por lo cual, más allá de lo que algunos esperaban, no devolvió la neutralidad a la Constitución383, sino que reemplazó el énfasis que el artículo 8º había hecho en los detractores del pluralismo, destacando más bien las garantías de quienes sí suscriben el modelo democrático constitucional de gobierno.

b.2) Los incisos agregados al artículo 19 Nº 15 introducen derechamente la garantía constitucional al pluralismo político, como principio general, con lo que el marco general de desenvolvimiento de las asociaciones –particularmente de aquellas que tienen rasgos políticos– es este pluralismo. Lo excepcional es el ilícito constitucional que se crea a este respecto y que constituye la única fuente de restricción o de limitación al pluralismo, con lo que se garantiza un pluralismo limitado sólo frente a aquellos responsables de conductas que lo trasgredan en forma dolosa y material.

b.3) Si bien el ilícito no sólo alcanza a los partidos, sino también a los movimientos u otras formas de organización, gocen o no de personalidad jurídica, se produce, en relación con el artículo 8º, una diferencia sustancial en la prosecución en contra de personas naturales, pues, si bien en dicha norma se permitía que esta operara directamente –bajo requerimiento de acción pública–, la normativa actual exige para ello que tales personas hayan tenido participación en los hechos que motivaron la declaración de inconstitucionalidad de un partido, movimiento u otras formas de organización. Por ello, entonces, la responsabilidad de personas naturales no puede perseguirse bajo el régimen posterior a 1989, sino que debe ser la consecuencia de una declaración de inconstitucionalidad previa de personas jurídicas o, al menos, de entidades de hecho.

b.4) En la conducta que se persigue también se presentan diferencias sustanciales con el original artículo 8º:

i) Ya no se trata de “propagación de doctrinas”, sobre lo que ya se ha explicado bastante las dificultades interpretativas y acusaciones de persecución ideológica que motivaba, sino que se dirige a partidos, movimientos u otras formas de organización “cuyos objetivos, actos o conductas” no respeten o se vuelvan derechamente en contra de ciertos aspectos valóricos que la Constitución quiere proteger. De allí, entonces, que lo que el orden constitucional ataca no es buscar adherentes para ciertas doctrinas o ideas contrarias a él, sino dirigirse, con acciones concretas, con objetivos, a dañarlo o a menoscabarlo. Por esto se requiere una voluntad expresa de desconocerlo materialmente y no sólo en teoría. De allí que la actual normativa no pueda, bajo supuesto alguno, ser acusada de persecución ideológica o de herramienta construida en contra de la disidencia política, sino que se traduce en defenderse eficazmente de quienes luchan u operan para socavar el sistema.

ii) En los aspectos o valores de los que se ocupa el sistema, se omite referirse a figuras que, si bien son de la mayor importancia, cuesta en extremo definir, de cara a un régimen sancionatorio, cuyo es el caso de “atentar contra la familia”. Asimismo, se evita la utilización de conceptos que, por una parte, aluden de manera demasiado evidente a una doctrina determinada o que pueden ser utilizados en forma excesiva de acuerdo a la interpretación que se les dé, tales como “la lucha de clases”. Con ello se ha buscado evitar extender la acción de la norma a aspectos suprapolíticos de geometría variable o a la de transformarse en fuerza de combate contra doctrinas o ideologías con nombre y apellido. Se prefiere entonces abordar la materia bajo el prisma de conceptos identificables de forma más clara y que, a la vez, respondan a una consideración más general dentro del mundo de las acciones políticas.

iii) Los valores correspondientes a conductas prohibidas que se pretende proteger son: el régimen democrático y constitucional (no respetar los principios básicos de este régimen); la figura de un Estado al servicio de la persona humana (procurar el establecimiento de un sistema totalitario) y la solución pacífica de toda controversia o competencia política (hacer uso de la violencia, propugnar o incitar a ella como método de acción política)384. En tales figuras, de esta manera no sólo puede entenderse al marxismo-leninismo, sino a muchas otras tendencias políticas, por ejemplo, de corte nacionalsocialista o fascista que son también totalitarias, que tienen un importante arraigo en el tema de la violencia y que, sin duda, no respetan las bases señaladas como propias del régimen democrático y constitucional de gobierno.

c) En lo que respecta a las sanciones, sin duda, hubo transformaciones profundas en el sistema no sólo porque la duración de ellas se redujo a cinco años, al igual que la suspensión del derecho a sufragio del artículo 16 Nº 3, sino porque, además, las inhabilidades dejaron de extenderse hacia ámbitos extrapolíticos, como la libertad de enseñanza o la libertad de información, y se circunscribieron a la prohibición de formar otros partidos, movimientos u otras formas de organización política, ni optar a cargos públicos de elección popular ni desempeñar los cargos señalados en los Nos 1 al 6 del artículo 54 de la Constitución385, perdiendo, además, estos cargos de pleno derecho, en caso de estar en posesión de ellos a la fecha de sentencia del tribunal. De esta forma, quien atenta contra el sistema de la manera referida pierde sus principales derechos ciudadanos por el período señalado y no puede participar en órganos públicos que, si bien no son de elección popular, revisten especial importancia por las materias de las que conocen y su vinculación con principios constitucionales relacionados, ya sea con el gasto público, la emisión de moneda, el control de constitucionalidad, la administración de justicia, la fiscalización de la Administración o la calificación de los procesos electorales.

d) Finalmente, sigue siendo competente el Tribunal Constitucional en la materia, aunque debemos decir que la nueva norma no ha tenido aplicación práctica desde que entró en vigencia, por lo que no podemos aventurar sus resultados interpretativos.

Lo que sí puede quedarnos en claro, hecha la comparación antes mencionada, es que la nueva conceptualización de limitación del pluralismo se ajusta mucho más al proyecto que originalmente se ha tenido en el mundo occidental sobre la creación de medios de protección de los modelos abiertos y democráticos que, sin embargo, sean capaces de no destruirlos386. En otras palabras, fijar marcos de acción de las asociaciones y de las personas que, si bien respeten el derecho a pensar distinto, protejan el sistema de las posibles canalizaciones viciadas de ese pensamiento, tales como la pretensión de instaurar regímenes totalitarios, hacer imperar la violencia como método de acción política o derechamente dirigirse en contra de las bases del régimen democrático y constitucional de gobierno. Ha sido necesario, al efecto, tener claro que la sustentación de una idea no constituye necesariamente una conducta dañosa para el sistema, ya que existe un número importante de personas que, si bien pueden no compartir ciertos principios, los cumplen en toda circunstancia por el peso de la fuerza que, legítimamente ejercida, respalda al derecho (peligro de ser castigado, de incurrir en delitos, de perder ciertas prerrogativas, de no poder accionar en ciertos ámbitos que cuentan con reglas del juego estrictas) y otras personas que se limitan a objetar un modelo político en teoría, pero que se resignan a la fuerza de las mayorías que lo impone, lo que no es más ni menos que la configuración definitiva –para muchos– de una democracia puramente procedimental, muy propia de los tiempos en que se vive.

Si volvemos a la paradoja de la tolerancia de la que hablábamos antes, dichas personas, si bien ostentan rasgos ideológicos de intolerancia, no tienen la capacidad física de imponer materialmente sus ideas no sólo porque existe un sistema punitivo o sancionador que les impide la materialización de ellas, sino porque tal democracia procedimental se ha transformado en una regla de juego generalmente aceptada, que va de la mano con el desarrollo económico y con la superación de ideologías intolerantes después de la caída del muro de Berlín. De esta manera, quien no tolera el sistema se dirige a otros ámbitos de él y no al régimen de gobierno, ya que, por mucho que este no se comparta, se transforma en el único camino de subsistencia política y de participación aceptada, herramienta que, en una sociedad moderna altamente pragmática –y mucho menos soñadora que la de hace treinta años–, ya no se desecha tan fácilmente.

Lo anterior hace que el fin de siglo, al menos en lo que a la política respecta –de lo cual en absoluto nuestro país resulta ajeno–, se caracterice por una democracia de consensos, en la que la idea compartida de bien común no es un pilar sustantivo en verdad, sino un procedimiento en el que el bien común es un proceso de conciliación de distintos componentes o grupos que conforman el Estado. Lo que “no es un adhesivo externo, intangible y espiritual (…), los diversos grupos se mantienen juntos, en primer lugar, debido a su común interés en la supervivencia y, luego, porque practican la política no por estar de acuerdo en “valores esenciales” (…) El consenso moral en un Estado libre no es algo misterioso anterior o superior a la política: es la actividad (la actividad civilizadora) de la propia política”387.

De esta forma, la superación de la intolerancia política no ha provenido de una batalla ganada en lo sustantivo –para muchos autores–, sino de decisiones pragmáticas de las sociedades modernas, las que se basan en vigorizar y extender el compromiso en torno a reglas del juego básicas, en las que participan cada vez más actores, incluso aquellos procedentes de ideologías políticas clásicamente intolerantes, Y ello no a causa de haberse vuelto repentinamente distintos, sino a la convicción de que su propia postura no resulta viable, al menos como modelo de gobierno presentado en forma desnuda y combatiente. De esta forma, el conflicto, dentro de límites razonables, se “acepta” como parte del juego de la democracia, en la medida que no afecte a las bases de este juego y no haga peligrar la mantención del modelo y en eso es, precisamente, en lo que se ha logrado un conveniente consenso, el que probablemente sea el consenso posible de alcanzar.

G.10) Cuadro comparativo entre el artículo 8º y su norma sucesora en el actual artículo 19 N° 15

Artículo 8º de la Constitución original Artículo 19 N° 15 Hechos que motivan la Inconstitucionalidad Todo acto destinado a propagar doctrinas que atenten contra la familia, propugnen la violencia o una concepción de la sociedad, del Estado o del orden jurídico, de carácter totalitario o fundada en la lucha de clases. Los partidos, movimientos u otras formas de organización cuyos objetivos, actos o conductas no respeten los principios básicos del régimen democrático y constitucional, procuren el establecimiento de un sistema totalitario como, asimismo, aquellos que hagan uso de la violencia, la propugnen o inciten a ella como método de acción política. Sanciones • No podrán optar a funciones o cargos públicos, sean o no de elección popular, por el término de diez años contado desde la fecha de resolución del Tribunal. • No podrán ser rectores o directores de establecimientos de educación ni ejercer en ellos funciones de enseñanza ni explotar un medio de comunicación social o ser directores o administradores del mismo ni desempeñar en él funciones relacionadas con la emisión o difusión de opiniones o informaciones ni podrán ser dirigentes de organizaciones políticas o relacionadas con la educación o de carácter vecinal, profesional, empresarial, sindical, estudiantil o gremial en general, durante dicho plazo. • No podrán participar en la formación de otros partidos políticos, movimientos u otras formas de organización política. • No podrán optar a cargos públicos de elección popular ni desempeñar los cargos que se mencionan en los números 1) a 6) del artículo 54, por el término de cinco años, contados desde la resolución del Tribunal. Si a esa fecha las personas referidas estuvieren en posesión de las funciones o cargos indicados, los perderán de pleno derecho. Rehabilitación Si las personas referidas anteriormente estuvieran a la fecha de la declaración del Tribunal en posesión de un empleo o cargo público, sea o no de elección popular, lo perderán, además, de pleno derecho. Las personas sancionadas en virtud de este precepto no podrán ser objeto de rehabilitación durante el plazo señalado en el inciso cuarto. La duración de las inhabilidades contempladas en este artículo se elevará al doble en caso de reincidencia. Las personas sancionadas en virtud de este precepto no podrán ser objeto de rehabilitación durante el plazo señalado en el inciso anterior. La duración de las inhabilidades contempladas en dicho inciso se elevará al doble en caso de reincidencia.

H) Artículo noveno: La sanción constitucional al terrorismo

Artículo 9o:

“El terrorismo, en cualquiera de sus formas, es por esencia contrario a los derechos humanos.

Una ley de quórum calificado determinará las conductas terroristas y su penalidad. Los responsables de estos delitos quedarán inhabilitados por el plazo de quince años para ejercer funciones o cargos públicos, sean o no de elección popular o de rector o director de establecimiento de educación o para ejercer en ellos funciones de enseñanza; para explotar un medio de comunicación social o ser director o administrador del mismo o para desempeñar en él funciones relacionadas con la emisión o difusión de opiniones o informaciones ni podrán ser dirigentes de organizaciones políticas o relacionadas con la educación o de carácter vecinal, profesional, empresarial, sindical, estudiantil o gremial, durante dicho plazo. Lo anterior se entiende sin perjuicio de otras inhabilidades o de las que, por mayor tiempo, establezca la ley.

Los delitos a que se refiere el inciso anterior serán considerados siempre comunes y no políticos para todos los efectos legales y no procederá respecto de ellos el indulto particular, salvo para conmutar la pena de muerte por la de presidio perpetuo”.

Es la primera vez que se trata en Chile, en un texto constitucional, al terrorismo como tal. No se había hecho ante porque, en primer lugar, si bien el uso de la violencia y el temor es un método muy antiguo para presionar a la autoridad o a los gobernados, el uso del terrorismo como fenómeno político-social es un problema del siglo XX, a causa de la relación entre los actos terroristas y la difusión que de ellos se hace por los medios de comunicación de masas, que es lo que busca el terrorismo388. En segundo lugar, esta Constitución fue precedida por un espíritu de protección al sistema democrático, dentro del que se consideró que el terrorismo era un elemento que debía ser combatido. Por eso lo trató, inicialmente, con extrema dureza, limitando los beneficios que tienen todos los que son sometidos a proceso. Sin embargo, esta situación se modificó por la Ley Nº 19.055 de abril de 1991, que suavizó bastante el tratamiento constitucional del terrorismo.

La Comisión de Estudio entregó los siguientes alcances sobre el terrorismo:

“El terrorismo es, sin duda, la lacra más atroz que afecta hoy a la humanidad, ya que generalmente sus autores, en el afán de infundir miedo y pánico a la sociedad con el fin de atentar contra la autoridad o lograr otros objetivos políticos, cobran sus víctimas, valiéndose de los procedimientos más crueles y salvajes. Otra característica del terrorismo moderno es su organización internacional, pues, por lo general, responde a la inspiración ideológica totalitaria que desea aplastar al mundo libre.

Por estas consideraciones, y siendo el terrorismo la negación total de los principios y valores que conforman el alma de nuestro ser nacional y las bases de la nueva institucionalidad, hemos estimado un deber contemplar una norma de jerarquía constitucional que lo condene drásticamente”.389

El terrorismo, como concepto, plantea muchas controversias y una de ellas es el problema de su definición. Se han intentado muchas, pero ninguna ha sido satisfactoria, lo que se explica por los múltiples y variados elementos que involucra un acto terrorista y porque, en la actualidad, existen numerosas ideologías y diferentes posiciones al respecto. Cada una de ellas enfocará el problema del terrorismo desde su propio ángulo, dándole importancia a los factores que ella considere, según sus propios valores. Quizás por ello la Constitución no definió lo que ha de entenderse por terrorismo.

Doctrinariamente el terrorismo es el empleo de métodos ostensiblemente crueles para cometer ciertos delitos comunes muy graves, con el propósito de crear un estado de alarma generalizada en la población390. Ello nos permite construir el concepto a partir de los siguientes factores esenciales:

a) Todos los actos terroristas son delitos, constituyendo incluso violaciones a las leyes de guerra, si el estado de guerra existe.

b) Todos involucran uso de violencia o amenaza de violencia, siempre aparejadas con demandas específicas.

Como medio para obtener su fin, los terroristas procuran crear una atmósfera de terror, desesperación y abatimiento en las personas o grupos de personas que constituyen su objetivo, con el propósito de intimidarlos y hacerlos sucumbir a sus demandas391.

c) Los blancos son principalmente civiles, los motivos, casi siempre, políticos.

El terrorismo produce en sus efectos un daño indiscriminado, estos se extienden a la totalidad de la población, involucrando víctimas inocentes392. Ello es, parcialmente, consecuencia de la naturaleza de muchas de las armas que utiliza (bombas, granadas, bazucas) y de sus frecuentes y deliberados ataques a la población civil y a las instalaciones públicas. Pero también lo es su propósito de propagar el terror393. La falta de discriminación ayuda a propagar el terror, puesto que, si nadie en particular es su objeto, nadie puede estar seguro394.