Почему дорогу перекладывают каждый год

Конец октября. Плюс три, моросит. По улице медленно едет асфальтоукладчик, за ним каток, и они кладут чёрную горячую массу на мокрое основание, из-под которого выступает вода. Прохожий снимает это на телефон и выкладывает с подписью: «Вот куда идут наши налоги». Под фотографией за час набирается сотня комментариев, и все они про одно.

«Распил». «Каждый год одно и то же, и каждый год кто-то греет руки». «Положат, весной смоет, снова положат — так и живём». «А вы что хотели, там же свои люди». Кто-то пишет, что в его городе то же самое, кто-то — что в соседнем ещё хуже. Никто не спрашивает, почему укладчик выехал именно в конце октября, а не в июле. Вопрос кажется глупым: понятно же почему — чтобы успеть украсть до Нового года.

Я смотрю на ту же фотографию и вижу другое. Я вижу календарь.

Дорога, которую перекладывают каждый год, — это не одна причина, а цепочка из нескольких, и они сцеплены так, что каждая тянет следующую. Я насчитал семь. Воровство среди них есть, и оно последнее, и ниже станет понятно почему. Здесь я только покажу их все разом, чтобы было видно, как они складываются в укладчик под дождём; о большинстве из них дальше будут отдельные главы, и там всё подробно.

Причина первая. Деньги живут один год

Бюджет любого учреждения, города, области утверждается на год. Деньги, выделенные на ремонт этой дороги, существуют с первого января по тридцать первое декабря. Не потратил до конца года — и в следующем году на эту же статью, скорее всего, дадут меньше, с формулировкой «в прошлом году вы не освоили». А целевые деньги — те, что пришли именно на дорогу, — и вовсе вернутся туда, откуда пришли.

Слово «освоить» в этой системе значит больше, чем слово «сделать хорошо». Руководитель, который вернул деньги, потому что не успел провести торги или не нашёл нормального подрядчика, объясняется перед начальством. Руководитель, который потратил их на асфальт, развалившийся весной, не объясняется ни перед кем: весной будет другой бюджетный год. Об этом целая глава, и там будет видно, что это не чья-то злая воля, а способ считать.

Причина вторая. Деньги приходят поздно

Бюджет принимают в декабре, но деньги на дорогу — это нередко не деньги города. Это деньги области или федеральной программы, которые до города доводятся по цепочке: решение наверху, соглашение между уровнями, перечисление, подтверждение. Каждое звено занимает недели, у каждого свои бумаги и свои подписи. До города такие деньги доходят весной, нередко летом. Бывает, что в августе.

Пока их нет, объявить торги нельзя: нельзя обещать подрядчику деньги, которых у тебя ещё нет на счёте. Заказчик ждёт. Ждать — не значит бездельничать: он готовит документы, считает смету, согласовывает. Но всё это лежит в столе до дня, когда придёт подтверждение.

Дальше торги. Подготовить документацию, разместить, подождать заявки, провести, подписать контракт. Полтора-два месяца, если никто не пожаловался. Если пожаловался, ещё месяц. Если жалоба обоснована и торги отменили — заново, и ещё два месяца. Итого в благополучном случае подрядчик выходит на объект в сентябре. В Сибири в сентябре ещё можно класть асфальт. В октябре уже нельзя, но контракт подписан, срок в нём до конца ноября, деньги до тридцать первого декабря. И кладут: на мокрое, в холод, под дождём. Альтернатива — не сделать, вернуть деньги и получить всё, что описано в причине первой.

Асфальт, уложенный при плюс трёх на мокрое основание, живёт одну зиму. Это не вопрос добросовестности, а вопрос физики: горячая смесь на холодном и мокром не схватывается так, как должна, и это знает любой дорожник, включая того, кто сейчас сидит в укладчике и понимает, что делает. Он тоже не хотел бы. У него тоже срок в контракте.

Здесь нет плохого подрядчика и нет плохого заказчика. Есть календарь, в котором деньги приходят в июле, а зима в ноябре.

Причина третья. Побеждает цена, и только цена

Дорожные работы покупают на аукционе — для них это обязательный способ. Аукцион устроен просто: заказчик объявляет, что ему нужно, и называет начальную цену, скажем, десять миллионов. Участники по очереди предлагают меньше. Кто предложил меньше всех, тот и делает.

Качество в аукционе не участвует. Его нельзя предложить, за него нельзя дать балл. На крупные дорожные работы, правда, не пустят совсем без опыта — нужен хотя бы один исполненный контракт похожего размера, — но среди тех, кто этот порог перешёл, завод с полувековой историей и фирма с одним экскаватором равны. Единственная переменная — цена. Участник, который упал с десяти миллионов до шести, не волшебник и не благотворитель. Он положит слой тоньше, возьмёт щебень подешевле, не станет делать основание, потому что основания не видно. Заказчик это понимает в ту секунду, когда видит итоговую цену, — и подписывает, потому что по правилам победил тот, кто дешевле. Почему он не может отказать, объяснит глава про аукцион.

Причина четвёртая. Приёмка смотрит на бумагу

Дорога готова, во всяком случае подрядчик так говорит. Он приносит акт. Заказчик должен либо принять, либо не принять.

Чтобы не принять, нужны основания: не ощущение, что «как-то жидко положили», а замеры, вырезанные образцы, заключение экспертизы. У экспертизы есть цена и срок, а на дворе двадцатое декабря. Не принять — значит не оплатить, а не оплатить — значит не освоить, смотри причину первую. А чтобы принять, нужна только подпись, и все риски откладываются на весну, в другой бюджетный год. Приёмке посвящена отдельная глава — это самое тихое место во всей закупке, и там я расскажу, как этот выбор выглядит изнутри: я подписывал акты приёмки, не на дорогах, а на поставках и ремонтах в учреждениях, и этот момент одинаков везде.

Причина пятая. Гарантия есть, но ей не пользуются

В контракте на дорогу есть гарантийный срок, обычно несколько лет. Казалось бы, вот решение: развалилось — зови подрядчика, пусть переделывает за свой счёт. Люди в комментариях так и пишут: а где гарантия, почему не заставят переделать?

На практике это выглядит так. Нужно зафиксировать дефект: собрать комиссию, составить акт, сфотографировать, измерить. Нужно доказать, что дефект гарантийный, а не от перегруженных грузовиков и не от коммунальщиков, которые в марте вскрывали трубу под этим самым участком, — а они вскрывали, и подрядчик об этом первым делом напомнит. Нужно направить претензию, выждать срок ответа, получить отказ или молчание, а потом идти в суд. Суд захочет экспертизу, экспертиза стоит денег, деньги на неё в бюджете не заложены, потому что кто же закладывает деньги на суд с подрядчиком. Это год работы юриста, которого у небольшого заказчика, как правило, нет: у него есть завхоз и бухгалтер.

А подрядчика к этому времени может уже не быть. Компании, которые выигрывают аукционы падением на сорок процентов, нередко живут один сезон. Закрыть фирму, у которой из имущества один стол, проще, чем переделать триста метров асфальта. Правила, между прочим, позволяют заказчику взять отдельный залог на гарантийный срок — но маленькие заказчики его не берут: лишняя строчка, лишний спор с участниками, а спросить за отсутствие залога некому. Заказчик прикидывает: год судиться с призраком или заложить этот же участок в план на следующий год и сделать заново. Второе быстрее, и, что важнее, второе проходит по всем правилам как обычная плановая работа. Никто не спросит, почему тот же участок второй год подряд: в плане он есть, обоснование есть, деньги пришли.

Так гарантия, которая на бумаге защищает от плохой работы, в жизни защищает подрядчика: она делает вид, что защита есть, и тем самым снимает вопрос.

Причина шестая. Текущий и капитальный — это разные деньги

То, что вы видите каждую осень, называется текущим ремонтом: снять верхний слой, положить новый. Он относительно дешёвый и делается из тех денег, которые город на дороги получает каждый год — своих или доведённых сверху по программе текущего ремонта, — без проекта и без очереди.

Сделать дорогу по-настоящему, с основанием, с водоотводом, так, чтобы она стояла десять лет, — это капитальный ремонт или реконструкция. Другие деньги, областные или федеральные, и другой порядок. Нужен проект, проект должен пройти государственную экспертизу, потом надо встать в очередь в программу, и очередь эта на годы. Программа отбирает объекты по своим критериям — по протяжённости, по нагрузке, по тому, попал ли участок в чей-то список приоритетов, — и триста метров между школой и заправкой в неё не попадут никогда: слишком мелко.

На капитальный ремонт у города нет ни денег, ни полномочий, а на текущий есть и то и другое. Поэтому каждый год делают то, на что есть деньги, а не то, что нужно. Триста метров текущего ремонта ежегодно в течение десяти лет стоят дороже, чем один капитальный. Но это разные строки в разных бюджетах, и складывать их некому: у каждой строки свой распорядитель, свой отчёт и свой год. Никто не видит десять лет разом. Каждый видит один.

Это, может быть, самая незаметная из причин, потому что снаружи она выглядит как бессмысленное повторение, а изнутри — как единственное, что в принципе можно сделать на свои.

Причина седьмая. Иногда — да, воруют

Сговор существует. Техническое задание, написанное под одного подрядчика, существует. Фирма, которая выигрывает этот участок каждый год с одним и тем же результатом, существует. Об этом будет отдельная глава, и я расскажу, как это выглядит и по каким признакам это можно отличить от честного невезения, потому что снаружи они похожи.

Но вот что видно уже сейчас. Чтобы дорогу перекладывали каждый год, воровство не требуется. Шести предыдущих причин достаточно с запасом. Они работают на честных людях. Больше того, на честных они работают лучше: честный заказчик соблюдает все правила, а именно правила и приводят к этому результату. Нечестный хотя бы иногда их нарушает.

Это не только дороги

Дорога — самый заметный пример, потому что по ней ездят все. Но те же семь причин работают на любой покупке на общие деньги, и стоит один раз это увидеть, чтобы потом узнавать везде.

Кровля школы. Деньги на неё пришли по областной программе в июне. Торги — июль, август. Подрядчик, упавший на треть, вышел на крышу в сентябре, закончил в ноябре под первым снегом. Приняли в декабре, экспертизу сделали своими силами: завхоз поднялся, посмотрел, написал «соответствует». Весной потекло по стыкам. Гарантия есть, но подрядчик уже не отвечает на письма, а судиться некому. В следующем году в план заложили «ремонт кровли, локальный». Локальный — потому что на полную замену это уже капитальный ремонт, а на него нужны другие деньги и проект. Эта кровля ещё встретится нам в книге не раз.

Питание в детском саду, компьютеры для класса, автобус для школы, ограда для парка — везде тот же календарь, та же цена, тот же аукцион, та же тихая приёмка. Разница только в том, что дорогу видят все, а кровлю — только те, на кого капает.

Вопросы, которые мне задают

За годы работы я слышал одни и те же возражения, и на три самых частых отвечу здесь, чтобы не возвращаться.

«А если подрядчик честный и хочет положить хорошо?» Тогда ему нужно сухое основание и плюс десять, а у него октябрь и срок до конца ноября. Он может отказаться и не выйти на объект — и попасть в список недобросовестных, потому что срок сорван. Может выйти и положить хорошо, насколько это возможно в октябре, — и получить то же, что и все: одну зиму. Честность подрядчика не меняет температуру. Она меняет только то, насколько ему самому от этого плохо.

«Почему заказчик не поставит в контракте срок до сентября, чтобы клали летом?» Потому что контракт подписан в августе, и срок «до сентября» дал бы подрядчику три недели на работу, которая занимает два месяца. Никто бы не пришёл на такие торги. Заказчик ставит срок, в который работу физически можно сделать, и получает ноябрь. Чтобы срок был летним, торги должны были пройти весной, а для этого деньги должны были прийти зимой. Они не пришли. Вернитесь к причине второй.

«Почему нельзя провести торги заранее, до прихода денег?» Потому что контракт можно заключать только в пределах денег, которые уже доведены. Опытные заказчики рискуют: объявляют торги под обещанные деньги, рассчитывая, что дойдут. Если не дошли — отменять закупку, а после окончания приёма заявок отменять уже нельзя, и получается контракт без денег. За такой риск с заказчика спросят, а за то, что он дождался денег и вышел в сентябре, не спросит никто. Мы ещё увидим эту логику в главе о том, за что наказывают.

Что из этого следует

Если проблема в устройстве, её не решает посадка. Замените всех участников на кристально честных, и дорогу будут перекладывать каждый год, потому что календарь, аукцион и акт приёмки останутся прежними. Сделать что-то можно. Но сначала надо понять, что именно, и этому посвящена остальная книга: мы пройдём по этим причинам не спеша, с людьми и бумагами, и в конце посмотрим, за что в этом устройстве можно взяться.

А пока — октябрьский асфальт под дождём, и на нём видно не вора, а календарь. Это менее приятно, потому что вора можно поймать, а календарь нельзя. Но это правда, а с правды удобнее начинать.

Глава 2. Чьи это деньги. Человек, который тратит не своё

Представьте, что вам нужно купить стул. Вы идёте в магазин, садитесь на десять стульев подряд, один скрипит, другой слишком низкий, третий нравится, но дорогой. Вы берёте четвёртый, за семь тысяч, потому что он удобный и потому что у вас есть семь тысяч. Всё. Вы сделали то, что делает любой разумный человек: посмотрели, потрогали, сравнили, решили. Никому ничего не объясняли. Если стул через месяц сломается, вы расстроитесь, обругаете магазин и купите другой. Больше ничего не произойдёт.

Теперь представьте, что стулья нужны не вам, а актовому залу школы, и покупает их завхоз. Триста стульев. Он тоже хотел бы сходить в магазин и посидеть. Но он не может, и дальше я объясню, почему не может, и почему из этого «не может» вырастает всё, что вы видите потом в этом актовом зале.

Эта глава о самом главном обстоятельстве всей книги. Оно простое, его можно сказать одной фразой, и почти всё остальное в книге — только следствия из него. Вот оно: человек, который покупает на общие деньги, тратит не своё. Кажется, что это очевидно. Но из очевидного редко делают выводы, а выводов здесь три, и каждый меняет поведение покупателя до неузнаваемости.

Первое отличие. С него спросят, с вас нет

Когда вы купили стул за семь тысяч, никто не придёт к вам через год и не спросит, почему за семь, а не за пять. Никто не потребует показать, что вы рассматривали другие стулья. Никто не проверит, что стул действительно стоит семь тысяч, а не шесть с половиной. Деньги ваши, и отчитываться за них вы будете только перед собой.

Завхоз, который купил триста стульев, будет отчитываться перед всеми. Перед директором, который подпишет. Перед бухгалтером, который проведёт. Перед проверяющим, который через два года откроет папку и спросит: почему эти стулья, почему у этого продавца, почему по этой цене, где документы, подтверждающие, что цена была рыночной. Проверяющий не будет сидеть на стульях. Он будет смотреть бумаги. И если бумаг не хватит, то виноват будет не стул, а завхоз, причём виноват лично: штрафом, который он заплатит из своего кармана, а в некоторых случаях и хуже.

Из этого следует первое правило поведения человека, который тратит не своё: он покупает не стул, он покупает возможность доказать, что стул был куплен правильно. Это две разные покупки, и когда они расходятся, побеждает вторая.

Вот как это выглядит на практике. Завхоз нашёл стулья — хорошие, крепкие, у местного производителя, на десять процентов дороже, чем у оптовика с другого конца страны. Он знает, что местные лучше: сам видел, коллеги хвалили, ремонтировать проще. Но в папке у него будет лежать бумага, где написано, что можно было купить на десять процентов дешевле. Проверяющий эту бумагу увидит. Довод «я знал, что они лучше» в папку не подшивается. И завхоз покупает у оптовика — не потому, что глуп, а потому что за «дороже» спросят, а за «хуже» нет. Почему спрашивают именно так — об этом целая глава, четвёртая.

Я сидел на его месте и делал ровно так. Не с гордостью об этом пишу, но и не со стыдом: в его положении иначе поступают только один раз, потом объясняются, и второй раз уже не поступают.

Второе отличие. Покупает один, платит другой, пользуется третий

Когда вы покупаете стул, вы одновременно тот, кто платит, тот, кто выбирает, и тот, кто будет сидеть. Три роли в одном человеке. Поэтому вы и заботитесь о результате: сидеть-то вам.

В покупке на общие деньги эти три роли разнесены по разным людям, которые часто друг друга не знают. Платит налогоплательщик — вы, но вы об этом не помните и никак не участвуете. Выбирает завхоз, который на стульях сидеть не будет. Сидеть будут школьники и родители на собраниях, которые в выборе не участвовали и завхоза в глаза не видели.