Почему дорогу перекладывают каждый год
- -
- 100%
- +
У завхоза нет никакого личного интереса в том, чтобы стулья были удобными. Не потому, что он плохой человек: удобство стульев просто не отразится ни на его зарплате, ни на его оценке, ни на его рисках. А неудобство не отразится тоже: родители на собрании поёрзают и забудут, а до завхоза их ёрзание не дойдёт.
Это не значит, что завхозу всё равно. Большинство людей на этих должностях хотят сделать хорошо, я таких видел много. Но хотеть и иметь возможность — разное. Человек, у которого отобрали связь между результатом и последствиями, со временем перестаёт смотреть на результат, даже если изначально смотрел. Это адаптация, а не порча характера.
Есть ещё одна сторона у этого отличия, менее очевидная. Раз пользователь и покупатель разные люди, то покупатель не знает, что нужно на самом деле. Завхоз покупает стулья для актового зала. Какие? Он спросит директора. Директор скажет: обычные. Учитель музыки хотел бы, чтобы они не скрипели во время концерта, но его никто не спросил. Уборщица хотела бы, чтобы они были лёгкие, но и её не спросили. В описание попадёт то, что завхоз смог придумать, сидя за столом. Потом, в главе про техническое задание, мы увидим, во что это превращается.
У крупного заказчика — министерства, большого города — всё то же самое, только людей больше и расстояние между тем, кто покупает, и тем, кто пользуется, ещё длиннее. Об этом будет отдельная глава.
Третье отличие. Ему запрещено доверять
Вы купили стул у знакомого мастера, потому что он делает хорошие стулья. Вам не нужно объяснять, откуда вы это знаете. Знаете и всё. Доверие — это ваш личный инструмент, и вы вправе им пользоваться, потому что рискуете своими деньгами.
Завхозу доверять запрещено. Не в смысле «не рекомендуется», а в смысле — правила устроены так, что доверие в них не предусмотрено как основание для решения. Если он купит стулья у мастера, которого знает, потому что тот делает хорошие стулья, проверяющий увидит именно то, чего боится больше всего: покупку у знакомого. Это выглядит одинаково и в случае, когда знакомый честный мастер, и в случае, когда знакомый — жулик и делится. Снаружи не отличить. Поэтому правила запрещают оба случая сразу, а заодно и саму возможность выбрать поставщика потому, что он хороший.
Запомните этот приём — «если нельзя отличить честное от нечестного, запрещают оба». Он встретится в книге ещё много раз, в разных обличьях, и каждый раз будет объяснять, почему правило, придуманное против жуликов, бьёт по честным.
Вместо доверия правила предлагают замену: бумагу. Продавец должен доказать, что он существует, что не банкрот, что не в списке недобросовестных, что товар соответствует описанию, что цена обоснована. Не «завхоз ему верит», а «у завхоза есть документы». Это единственный способ сделать выбор таким, чтобы его можно было проверить снаружи человеком, который ничего не знает ни о стульях, ни о мастере.
Плата за это высокая. Хороший мастер, у которого нет юриста, бухгалтера и опыта сбора бумаг, в эту систему не попадёт. Попадёт тот, кто умеет собирать бумаги. Иногда это одни и те же люди. Часто — нет. В главе про поставщиков я расскажу, во что это превращается с той стороны, а пока запомним: в закупках на общие деньги доверие заменено документами, и это сделано сознательно, потому что доверие нельзя проверить, а документы можно.
Что из этого следует
Сложим три отличия вместе и посмотрим на завхоза ещё раз.
Он покупает не стулья, а доказательства правильности покупки. Он не будет на них сидеть и не отвечает за то, удобно ли на них сидеть. Ему нельзя выбрать продавца, которому он доверяет, а можно только того, чьи бумаги в порядке.
Теперь скажите: какие стулья он купит?
Он купит те, у которых самая низкая цена среди тех, чьи документы в порядке. Он опишет их так, чтобы описание было легко проверить, а не так, чтобы на них было удобно сидеть. Он не будет добиваться лучшего, потому что «лучшее» не подшивается в папку. Он сделает ровно то, что от него требует система, и система будет довольна.
А вы придёте на родительское собрание и будете ёрзать.
Вот в чём главная мысль этой главы. Поведение человека, который тратит не своё, кажется снаружи нелепым: покупает не то, дорого, у непонятно кого, по сорокастраничному описанию, тянет сроки и требует лишних бумаг. Это нелепость, если считать, что он покупает стулья. Но он покупает не стулья. Он покупает свою безопасность в системе, где за результат не спрашивают, а за форму спрашивают строго. И с этой точки зрения каждое его действие абсолютно разумно.
Одна оговорка
Из сказанного легко сделать вывод, что систему надо просто отменить: дать завхозу деньги и свободу, пусть покупает, как для себя. Пусть доверяет мастеру. Пусть выбирает по удобству.
Так было. Не буду говорить когда и где, книга не об истории. Скажу только, что это кончилось ровно тем, чем должно было кончиться, когда человек тратит не своё без проверки: хорошие завхозы покупали хорошие стулья, а остальные покупали у шурина втридорога, и отличить первых от вторых снаружи было нельзя. Правила, которые запрещают доверять, появились не от глупости. Они появились от невозможности проверить доверие. Это плохое решение, но оно решает реальную проблему, и любой, кто предлагает его отменить, должен сначала сказать, чем он проверит завхоза вместо бумаги. Мы к этому вернёмся в последней главе.
Вопросы, которые мне задают
«А если завхоз всё-таки сходит в магазин, посидит и выберет?» Он может сходить. Но купить он может только то, что описано в документах и прошло процедуру, а между «мне понравилось» и «купили» стоят бумаги, и бумаги не умеют передавать «понравилось». Какие именно бумаги и что с ними происходит — в главе про описание.
«Почему не платить завхозу премию за хорошие стулья?» Потому что «хорошие» некому определить. Директор скажет, что хорошие, — а проверяющий спросит, не за то ли премия, что завхоз купил у знакомого. Премия за результат требует, чтобы результат кто-то независимо измерил, а мерить стулья дорого и некому. Премию за правильно оформленную закупку дать легко: бумаги в порядке, вот они. Так и премируют — за бумаги.
«Разве директор не может просто настоять: купите вот эти?» Может. И если «вот эти» — у знакомой фирмы, директор ответит за это лично, потому что снаружи его настойчивость выглядит как указание купить у своих. Директор, который это понимает — а понимают все после первой проверки, — не настаивает. Он подписывает то, что принёс завхоз. Так в учреждении исчезает последний человек, который мог бы сказать «мне нужны именно эти», и остаётся процедура.
А сейчас пойдём дальше и посмотрим, что делает с этим завхозом календарь.
Глава 3. Год заказчика: почему всё покупают в декабре
Двадцать восьмого декабря во двор детского сада въезжает новый трактор со щёткой. Его разгружают, ставят под навес, подписывают бумаги. Тридцатого числа выпадает снег, и дворник чистит дорожки лопатой, как чистил все предыдущие годы, потому что на трактор нет водителя, нет прав, нет бензина и нет строчки в штатном расписании. Трактор будет стоять под навесом до марта. Родители, забирая детей, смотрят на него и делают вывод, к которому пришло уже полстраны: деньги девать некуда.
Деньги есть куда девать. Просто их нельзя девать в январе.
Эта глава про календарь. Календарь скучен, и именно поэтому его никто не рассматривает как причину: ну какой может быть заговор в датах. А между тем половина того, что кажется в закупках бессмысленным, объясняется тем, в каком месяце это происходит. Чтобы это увидеть, надо прожить один год вместе с человеком, который покупает на общие деньги. Проживём.
Январь. План есть, денег нет
Год начинается с того, что план на него уже утверждён. Утверждён давно — осенью прошлого года, когда учреждение подавало заявку, сколько ему нужно на стулья, ремонт, бумагу, трактор. Заявку урезали, что-то оставили, всё это легло в бюджет, бюджет приняли в декабре. Теперь январь, и на бумаге у нашего заказчика есть, скажем, пять миллионов на ремонт кровли.
На бумаге. На счёте их нет. Деньги в начале года доводятся до учреждений постепенно: сначала сверху вниз по цепочке распорядителей, потом по кварталам. В январе заказчик обычно может тратить только то, без чего нельзя жить: зарплату, коммуналку, охрану. Ремонт кровли в январе делать всё равно нельзя, и это как будто удобно. Но заказчик в январе не может даже объявить торги на этот ремонт, потому что торги нельзя объявить без подтверждения, что деньги есть. Он ждёт.
Из этого первый вывод. Год для покупок на общие деньги — не двенадцать месяцев, а меньше. Сколько именно — зависит от того, когда дойдут деньги, и это не в его власти.
Весна. Деньги идут
К марту-апрелю появляется ясность. По части позиций деньги подтверждены, по части — нет, что-то перенесли, что-то сняли совсем. Если деньги на кровлю были городские, они, скорее всего, уже есть. Если это деньги области или страны, которые выделяются по программе, то может быть и май, и июнь: там своя цепочка согласований, и она длиннее.
Именно в этот момент заказчик начинает готовить торги. Не раньше, потому что до подтверждения нельзя; и не позже, потому что каждый день ожидания укорачивает год. Готовить — значит собирать описание того, что нужно, считать цену, согласовывать внутри, размещать. Об этом будут отдельные главы. Здесь важно только время: подготовка занимает недели, а если предмет сложный, месяцы. Кровля — предмет сложный: нужна смета, а смета делается по проекту, а проекта может не быть.
Лето. Торги
Допустим, всё сложилось хорошо, и в июне торги объявлены. Дальше процедура: участники подают заявки, проходят торги, комиссия проверяет заявки, определяется победитель, подписывается контракт. Полтора-два месяца, если никто не пожаловался. Если пожаловался — прибавьте. Если жалоба обоснована и торги отменили — начинайте сначала.
Вот и август. Подрядчик подписал контракт на ремонт кровли. В контракте написано: срок выполнения работ — шестьдесят дней. Это октябрь. Кровлю в октябре ремонтировать можно, но уже с оговорками, а если сентябрь дождливый, то плохо. Впрочем, мы всё ещё в благополучном сценарии.
Осень. Исполнение
Подрядчик работает. Заказчик ждёт и одновременно готовит следующие торги, потому что позиции в плане не одна, их десятки, и они все живут по тому же календарю. Осень — самое загруженное время у любого заказчика: одновременно принимаются летние работы, объявляются осенние торги и составляется заявка в бюджет на следующий год, где надо угадать, что понадобится через двенадцать месяцев.
Про угадывание надо сказать отдельно, потому что оно многое объясняет. Заявку на следующий год заказчик подаёт, когда текущий ещё не кончился и половина вещей ещё не куплена. Он не знает, сломается ли принтер в марте, уйдёт ли электрик в апреле, треснет ли труба в ноябре. Он знает только, что если он чего-то не заложит, то в следующем году этого не будет вообще, а если заложит лишнее, то это лишнее придётся потратить, потому что иначе его отнимут. Разумный заказчик в этой ситуации закладывает с запасом и на всё подряд. Потом мы удивляемся, что в декабре покупают непонятно что.
Декабрь. Освоение
И вот декабрь. У нашего заказчика по плану оставалось, скажем, ещё восемьсот тысяч на разное: часть торгов сорвалась, часть контрактов вышла дешевле, чем планировали, часть денег дошла только в ноябре. Что с ними будет первого января?
Зависит от того, чьи это деньги. У органа власти, у казённого учреждения остаток исчезает в ночь на первое января: возвращается в бюджет, и в отчёте появляется строчка «не освоено». У школы или поликлиники часть своих денег формально переходит на следующий год — но целевые, те, что пришли на кровлю или на оборудование по программе, возвращаются наверх. И главное — для всех одинаково: строчку «не освоено» видят все, кому положено, и вывод из неё делается один. В следующем году этому заказчику столько не нужно. Он же не потратил. Заявку на следующий год урежут, и урежут именно по тем позициям, где было не освоено.
Теперь поставьте себя на место директора. У него восемьсот тысяч, три недели, и выбор: потратить на что угодно из того, что успевает пройти по правилам, или не потратить и в следующем году получить меньше. Что он выберет?
Он купит трактор.
Не потому, что трактор нужен. Потому что трактор — это то, что можно купить за три недели по правилам: он стоит в каталоге, у него понятная цена, его привезут до тридцать первого, и бумаги на него оформляются быстро. Кровлю за три недели не отремонтируешь. Учителей не наймёшь. А трактор — пожалуйста. Через год у трактора найдётся водитель, или не найдётся, но это уже другой год и другая история.
Так деньги, предназначенные на нужное, превращаются в декабре в возможное. Это и называется словом «освоить». Слово точное: не «потратить с пользой», не «купить необходимое», а именно освоить — как осваивают территорию, чтобы она не досталась другим.
Аппарат в кабинете
Ещё одна декабрьская история, потому что она показывает, что бывает, когда сверху спускают то, что не освоили наверху.
В ноябре в поликлинику приходит сообщение: на вас перераспределены деньги, много, на оборудование, до конца года. Откуда? Кто-то выше не потратил, и чтобы не возвращать ещё выше, деньги спустили вниз тем, кто успеет. Это обычная практика: неосвоенное лучше отдать своим, чем вернуть чужим.
У главврача пять недель. Купить можно только то, что успеет пройти торги и приехать. Он открывает каталог: аппарат для диагностики, давно хотели. Цена обосновывается быстро — три письма от поставщиков медтехники, они на такие письма отвечают в тот же день, знают сезон. Торги по минимальному сроку. Победитель привозит двадцать девятого декабря. Принимают по коробкам, потому что распаковывать и запускать некому: инженер поставщика приедет в январе.
В январе аппарат запускают. Выясняется: к нему нужны расходные материалы, и они не входили в поставку, потому что в описании их не было, потому что описание составляли за два дня. Нужен обученный сотрудник — обучение стоит денег и времени, в плане его нет. Нужно место — аппарат больше, чем думали, кабинет надо переделывать.
Аппарат стоит. Через год расходники заложат в план, если план не урежут. Через два, может быть, обучат человека. Через три аппарат заработает, и к тому времени выйдет новая модель. Родители, которые видят трактор под навесом, аппарата в кабинете не видят, но это одно и то же: декабрь, чужие деньги, пять недель, каталог.
Почему нельзя просто перенести
Первый вопрос, который задаёт любой нормальный человек, услышав это: почему не разрешить переносить остатки на следующий год всем и полностью? Тогда никто не будет покупать тракторы в декабре.
Ответ не про глупость правил. Он про то, что бюджет — это обещание. Государство, область, город в декабре утверждают: в следующем году мы потратим столько-то на то-то. Под это обещание считаются налоги, займы, всё остальное. Если каждый заказчик сможет откладывать деньги на потом, то в конце года никто не будет знать, сколько на самом деле потрачено, сколько лежит, сколько должно вернуться. Бюджет перестанет быть обещанием и станет предположением. Кроме того — и это главное — если разрешить копить, то в следующем году заказчик попросит столько же, добавит к накопленному, и денег в системе станет требоваться больше, а не меньше.
Поэтому правило «деньги живут один год» существует не потому, что кто-то не догадался его отменить. Оно защищает бюджет от превращения в копилку. Цена этой защиты — трактор под навесом. Никто не считал, что дороже, и я не берусь. Я только показываю, что это две стороны одного правила, и их нельзя разделить.
Что это делает с людьми
Год, устроенный так, воспитывает заказчика определённым образом.
Он учится не планировать, а угадывать: заявка на следующий год подаётся, когда нужды ещё неизвестны, поэтому в неё попадает не то, что нужно, а то, что можно будет обосновать. Он учится не экономить, потому что сэкономленное не его и не остаётся ему, а оборачивается урезанием. Он учится спешить в конце и ждать в начале: полгода он ничего не может, потом за три месяца делает всё, и качество того, что делается за три месяца, вы знаете по главе о дороге. Он учится покупать то, что легко купить, — готовые вещи из каталога, а не работы, требующие времени. И он учится не смотреть дальше тридцать первого декабря, потому что всё, что случится после, — другой год, другой отчёт, часто другой ответственный.
Все эти навыки — не пороки. Это приспособление к правилам, и приспособился бы любой, включая вас и меня. Я приспособился. Я помню декабрьские недели, когда всё учреждение занимается одним: успеть. Не купить лучшее, не выбрать нужное, а успеть, потому что всё остальное — в январе, а января в этой системе нет.
Вопросы, которые мне задают
«Почему деньги не дают сразу в январе, чтобы был целый год?» Потому что в январе их ещё нет и у тех, кто даёт. Бюджет наполняется налогами в течение года, и наверху тоже не могут раздать в январе то, что соберут в марте. Кроме того, часть денег — целевая, из программ, и по каждой программе своя процедура доведения. Можно ускорить, и кое-где ускоряют. Но «сразу в январе» — это утопия, потому что деньги тоже живут по календарю, только на уровень выше.
«Что такое аванс, и почему им спасаются?» Аванс — это оплата до того, как работа сделана. Если аванс предусмотрен контрактом, заказчик платит его в срок, который в контракте указан, — деньги считаются израсходованными, а работа доделывается в январе. В конце года этим пользуются часто, и это законно, пока платёж идёт строго по контракту и в пределах разрешённого размера аванса. Заплатить раньше или больше положенного, чтобы «спасти» деньги, — уже нарушение. Правда, всё чаще аванс не уходит подрядчику в карман, а лежит на особом счёте под надзором казначейства, и тратить его можно только на этот контракт. Риск всё равно есть: подрядчик с авансом может исчезнуть. Иногда исчезает.
«А в январе действительно ничего нельзя?» Можно то, что заранее заключено на следующий год: охрану, питание, уборку с первого января заказчики объявляют осенью под деньги будущего года, это разрешено. Так что январь без денег — это про покупки, а не про жизнь учреждения. Но покупок это касается целиком.
Что теперь видно из окна
Вернёмся к трактору под навесом.
Родители видят трактор, которым не пользуются, и думают: бесхозяйственность или воровство. Ни то ни другое. Они видят декабрь. Они видят восемьсот тысяч, которые надо было потратить за три недели, и правило, которое отнимает непотраченное. Они видят заказчика, который сделал ровно то, чего от него требует система, и сделал это добросовестно: трактор настоящий, цена рыночная, бумаги в порядке, всё до тридцать первого.
Трактор, скорее всего, пригодится. Может быть, даже в этом году, когда найдётся водитель. Но купили его не для того, чтобы чистить снег. Купили, чтобы не вернуть деньги. Это разные покупки, и в декабре по всей стране делается вторая.
Пройдите по своему городу в последнюю неделю декабря: свежие бордюры, новые скамейки в снегу, стопки коробок у входа в поликлинику. Всё это — декабрь. А человек, который в этом декабре живёт, отвечает ещё и за каждое своё «да», и за каждое «нет» — никогда. К нему и пойдём.
Глава 4. За «нет» не наказывают, за «да» — наказывают
На проходной сидит охранник. К нему подходит курьер с коробкой: посылка для бухгалтерии, срочная, бухгалтерия ждёт. Охранник смотрит на коробку, на курьера, на список, где курьера нет, и говорит: не пущу. Курьер звонит в бухгалтерию, бухгалтерия звонит охраннику, охранник говорит: пусть спустятся и заберут сами. Бухгалтер спускается, полчаса потеряно, все раздражены, и каждый из участников считает охранника идиотом.
Охранник не идиот. Он посчитал.
Если он пустит курьера и курьер окажется курьером, никто не заметит. Если он пустит курьера и что-нибудь пропадёт, ответит охранник. Если он не пустит курьера и курьер окажется курьером, бухгалтер потеряет полчаса, а охраннику ничего не будет: он выполнял инструкцию. Если он не пустит, а курьер окажется не курьером, охранник герой.
Четыре исхода. В двух из них, где он сказал «нет», ему ничего не грозит. В двух, где он сказал «да», в одном — ничего, в другом — увольнение. Разумный человек в этом положении говорит «нет» всегда. Не из вредности. Из арифметики.
Эта глава про ту же арифметику, только вместо охранника в ней сидит человек, который решает, кому отдать общие деньги. Он тоже посчитал, и его цифры ещё хуже, чем у охранника.
Два вида ошибок
У любого, кто принимает решения, есть два способа ошибиться. Можно сделать то, чего не надо было делать. И можно не сделать то, что надо было. Пустить не того — и не пустить того. Допустить плохого поставщика — и отклонить хорошего.
С точки зрения результата это одинаково плохо. Школа без хорошего подрядчика на ремонт кровли и школа с плохим подрядчиком одинаково остаются без нормальной кровли. Но с точки зрения того, кто решал, это два совершенно разных мира.
Допустил плохого — это видно. Крыша течёт, есть контракт, есть подпись, есть проверяющий, который откроет папку и спросит: почему допустили. Ошибка «да» оставляет след: документ, подпись, последствие, которое можно сфотографировать. За неё есть кому спросить, и есть с кого.
Отклонил хорошего — это не видно никому. Хороший подрядчик ушёл. Крышу отремонтировал кто-то другой, хуже или не хуже, неизвестно, сравнить не с чем. Никакой проверяющий никогда не придёт и не спросит: а почему вы отклонили вот того, он же был лучше. Некому спросить, потому что ущерб от «нет» не существует в документах. Он существует только в мире, где могло быть иначе, а этот мир никто не проверяет.
Вот и вся асимметрия. За неправильное «да» есть наказание. За неправильное «нет» его нет. И человек, который это понял — а понимают это все и быстро, — начинает вести себя как охранник.
Как это выглядит
Разберём на заявке.
Поставщик подал заявку на торги. Заявка большая, в ней десятки страниц. В одной из граф — там, где нужно указать точное значение характеристики, — он написал «не менее», как в описании заказчика, а не конкретную цифру. По здравому смыслу — ерунда: всем понятно, что он привезёт то, что просили. По правилам — есть основание отклонить, потому что требовалось указать значение, а указано условие.
Что делает комиссия? Отклоняет.
Не потому, что кто-то в комиссии считает эту графу важной. А потому что каждый в комиссии провёл в голове тот же подсчёт, что охранник. Признать заявку соответствующей — и если потом что-то пойдёт не так, проверяющий найдёт эту графу и спросит: вы видели, что требование не выполнено, и пропустили? Отклонить — и никто никогда не спросит, почему вы отклонили поставщика, который, может быть, был лучшим. Его больше нет, он не существует, ущерба нет.
Поставщик, получив отказ за «не менее», считает комиссию сборищем формалистов и самодуров. Я сидел в комиссиях и могу сказать: там сидят обычные люди, часто уставшие, часто понимающие, что графа — ерунда. Они не самодуры. Они — охранники на проходной, и они посчитали.
Три следствия
Асимметрия не остаётся на уровне одного решения. Она перестраивает всю систему сверху донизу, и вот три места, где вы её увидите, даже не зная, что смотрите на неё.