Административное право. Курс лекций и практикум

Тема 1.1 рабочей программы · 4 часа (2 лекционных занятия)

План лекции

1. Управление: понятие, назначение, виды. Социальное управление.

2. Государственное управление: понятие, признаки, система.

3. Принципы, функции и стадии государственного управления.

4. Государственное управление и территориальное самоуправление.

5. Исполнительная власть: понятие, признаки, место в системе разделения властей.

6. Административное право как отрасль права: понятие, предмет, метод.

7. Цели, задачи, функции и принципы административного права.

8. Система административного права. Связь с другими отраслями.

9. Административное право как наука и учебная дисциплина.

10. Практикум: управленческие отношения в жизни гражданина.

1. Управление: понятие, назначение, виды. Социальное управление

Управление — целенаправленное воздействие управляющего субъекта на управляемый объект для его упорядочения, сохранения, развития или достижения определённого результата.

Управление существует в любой сложной системе. Различают три основных вида управления:

Вид управления

Объект воздействия

Пример

Механическое (техническое)

машины, технические устройства, технологические процессы

управление автомобилем, станком, беспилотником

Биологическое

живые организмы, растения, животные

селекция, ветеринарный контроль, работа организма

Социальное

люди, их коллективы, общество в целом

управление школой, предприятием, городом, государством

Социальное управление — воздействие на общество (его части, группы, отдельных людей) в целях упорядочения, сохранения, совершенствования и развития общественных отношений.

Признаки социального управления:

• осуществляется

в обществе

и в отношении людей;

• имеет

волевой

характер: управляющий выражает волю, управляемые её исполняют;

• основано на

власти

(государственной, корпоративной, общественной);

•

целенаправленно

(есть цель, ради которой осуществляется управление);

• носит

организующий

характер: упорядочивает совместную деятельность людей;

• состоит из

субъекта

(кто управляет),

объекта

(кем/чем управляют) и

управленческих связей

(прямых — команды, и обратных — отчёты, информация).

Виды социального управления (в зависимости от субъекта):

•

государственное управление

— осуществляют государственные органы и должностные лица на основе государственной власти;

•

муниципальное управление

— осуществляют органы местного самоуправления;

•

общественное (негосударственное) управление

— управление в общественных объединениях, политических партиях, профсоюзах;

•

корпоративное управление

— управление в коммерческих организациях (акционерные общества, ООО).

Функции социального управления — основные направления управленческого воздействия: планирование (прогнозирование), организация, регулирование, координация, кадровое обеспечение, учёт, контроль.

2. Государственное управление: понятие, признаки, система

Термин «государственное управление» употребляется в двух значениях:

Значение

Содержание

Широкое

вся деятельность государства и всех его органов (законодательных, исполнительных, судебных) по организации общественной жизни

Узкое (специальное)

деятельность органов исполнительной власти по исполнению законов и организации повседневной жизни общества (экономики, социальной сферы, административно-политической сферы)

В административном праве используется преимущественно узкое понимание.

Государственное управление — подзаконная, исполнительно-распорядительная деятельность органов исполнительной власти (и уполномоченных ими субъектов) по практической организации исполнения законов и руководству экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.

Признаки государственного управления:

•

исполнительный характер

— главная задача состоит в исполнении законов;

•

распорядительный характер

— органы управления издают обязательные распоряжения (приказы, постановления, указания);

•

подзаконность

— управление осуществляется на основании и во исполнение Конституции и законов;

•

непрерывность

и

оперативность

— управление осуществляется постоянно, ежедневно;

•

властный характер

— опирается на государственную власть, при необходимости — на принуждение;

•

организующий характер

— упорядочивает деятельность людей и организаций;

•

универсальность

— охватывает все сферы жизни общества.

Административная деятельность органов разных ветвей власти. Не только органы исполнительной власти, но и Государственная Дума, Совет Федерации, суды, прокуратура осуществляют внутреннюю административную (управленческую) деятельность: руководят аппаратом, принимают на работу сотрудников, распоряжаются имуществом, обеспечивают делопроизводство. Например, председатель суда организует работу аппарата суда, а руководитель аппарата Государственной Думы издаёт распоряжения по кадровым вопросам. Такая деятельность также регулируется нормами административного права.

Соотношение государственного управления с другими видами государственной деятельности:

Вид деятельности

Главная задача

Основной субъект

Законодательная

принятие законов

парламент (Федеральное Собрание, законодательные органы субъектов)

Исполнительно-распорядительная (управление)

исполнение законов, организация жизни общества

Правительство РФ, ФОИВ, исполнительные органы субъектов

Судебная

правосудие, разрешение споров

суды

Прокурорский надзор

надзор за исполнением законов

прокуратура

Система государственного управления включает:

•

субъекты

управления — органы исполнительной власти, их должностные лица, а также организации, наделённые публичными полномочиями (например, Социальный фонд России, МФЦ);

•

объекты

управления — сферы и отрасли (экономика, образование, здравоохранение, оборона, внутренние дела), а также граждане и организации, на которых направлено воздействие;

•

цели

управления — обеспечение прав и свобод граждан, безопасности, развития экономики, благосостояния;

•

задачи

— конкретные шаги по достижению целей (например, национальные цели развития до 2030 г. и на перспективу до 2036 г. установлены Указом Президента РФ от 07.05.2024 № 309);

•

функции, принципы и стадии

управления;

•

управленческие отношения

(управленческие связи).

Типы управленческих отношений:

•

вертикальные

— отношения

власти и подчинения

(Правительство РФ — министерство; министерство — его территориальный орган; начальник — подчинённый);

•

горизонтальные

— отношения

равных

субъектов, не подчинённых друг другу (соглашение двух министерств о совместной деятельности);

•

диагональные

— отношения между органами, не находящимися в прямом подчинении, но один из которых наделён полномочиями по отношению к другому (например, ФНС России проверяет соблюдение налогового законодательства министерством).

3. Принципы, функции и стадии государственного управления

Принципы государственного управления — основополагающие идеи, на которых строится управление.

Группа

Принципы

Социально-правовые (общие)

законность; приоритет прав и свобод человека; демократизм; разделение властей; федерализм; гласность (открытость); объективность; ответственность органов и должностных лиц

Организационные

отраслевой, функциональный и территориальный принципы построения органов; сочетание единоначалия и коллегиальности; двойное подчинение (для отдельных органов); разграничение компетенции; единство системы исполнительной власти

Функции государственного управления:

•

прогнозирование и планирование

— определение перспектив и составление программ (государственные программы РФ, национальные проекты, в том числе национальные проекты, стартовавшие в 2025 г.: «Семья», «Кадры», «Молодёжь и дети», «Эффективная и конкурентная экономика» и др.);

•

организация

— создание органов, распределение полномочий и ресурсов;

•

регулирование

— установление правил поведения (издание нормативных актов);

•

координация

— согласование действий разных органов;

•

кадровое обеспечение

— подбор, расстановка, подготовка кадров;

•

учёт и контроль

— проверка исполнения, получение обратной связи;

•

информационное обеспечение

(цифровизация управления — «Госуслуги», ГИС, электронный документооборот).

Стадии (цикл) управления: сбор и анализ информации → принятие управленческого решения → организация исполнения решения → контроль исполнения → корректировка (новое решение).

4. Государственное управление и территориальное самоуправление

После конституционной реформы 2020 г. органы государственной власти и органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти (ч. 3 ст. 132 Конституции РФ). Это закреплено:

• ФЗ от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» — регулирует

региональный

уровень;

• ФЗ от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» — регулирует

местный

уровень (заменил ФЗ № 131-ФЗ 2003 г.).

Критерий

Государственное управление (федеральное и региональное)

Местное самоуправление

Основа

государственная власть

публичная власть местного уровня, самостоятельность в пределах полномочий

Субъекты

органы исполнительной власти РФ и субъектов

органы местного самоуправления (глава, администрация, представительный орган)

Вопросы

общегосударственные и региональные

вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (благоустройство, местные дороги, водоснабжение и т.д.)

Акты

указы, постановления, приказы

муниципальные правовые акты

Общее: все уровни действуют в единой системе публичной власти, исполняют законы, взаимодействуют для наиболее эффективного решения задач в интересах населения. Особенное: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но государство может наделять их отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых финансовых средств.

Пример (Воронежская область). Губернатор Воронежской области (А. В. Гусев) возглавляет исполнительную власть региона; Правительство Воронежской области — высший исполнительный орган; городской округ город Воронеж имеет свои органы местного самоуправления (Воронежская городская Дума, глава городского округа, администрация). Администрация города может осуществлять переданные государственные полномочия (например, в сфере опеки и попечительства или создания административных комиссий).

5. Исполнительная власть: понятие, признаки, место в системе разделения властей

Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы каждой ветви самостоятельны.

Исполнительная власть — самостоятельная ветвь государственной власти, обладающая исполнительно-распорядительными полномочиями и реализуемая системой органов исполнительной власти в целях исполнения законов и управления делами государства.

Признаки исполнительной власти:

• является

ветвью

единой государственной власти;

• имеет

исполнительный

(обеспечивает исполнение законов) и

распорядительный

(издаёт обязательные распоряжения) характер;

•

подзаконна

— действует на основании Конституции и законов;

• осуществляется

специальными органами

— органами исполнительной власти;

• обладает правом

применения принуждения

;

• действует

постоянно и непрерывно

;

• обладает

организационными, кадровыми, материально-финансовыми

ресурсами (исполняет бюджет, управляет государственной собственностью).

Соотношение исполнительной власти и государственного управления. Исполнительная власть — функция и полномочия (властная возможность), а государственное управление — деятельность по практической реализации этой власти. Иначе говоря, исполнительная власть реализуется в форме государственного управления.

Система исполнительной власти в РФ:

Уровень

Органы

Федеральный

Правительство РФ (высший исполнительный орган); федеральные министерства, службы, агентства; их территориальные органы

Региональный

высшее должностное лицо субъекта (губернатор, глава); высший исполнительный орган субъекта (правительство, администрация); иные исполнительные органы (министерства, управления, инспекции)

Особая роль Президента РФ. Президент не входит ни в одну ветвь власти, но после поправок 2020 г. осуществляет общее руководство Правительством РФ (п. «б» ст. 83 Конституции РФ) и непосредственно руководит рядом федеральных органов исполнительной власти (оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, юстиция, чрезвычайные ситуации).

6. Административное право как отрасль права: понятие, предмет, метод

Административное право — отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления государственного управления (исполнительной власти), а также внутренней организационной деятельности иных государственных органов и органов местного самоуправления.

Административное право — публичная отрасль: оно защищает публичные (общие, государственные) интересы, в отношениях всегда участвует субъект, наделённый властными полномочиями.

Предмет административного права — управленческие общественные отношения, в том числе:

• отношения в сфере

исполнительной власти

(между Правительством РФ и министерствами, между органом и гражданином, органом и организацией);

• отношения по

внутренней организации

работы других государственных органов (аппараты судов, прокуратуры, парламента);

• отношения в сфере

местного самоуправления

, связанные с осуществлением переданных государственных полномочий;

• отношения по

государственной службе

;

• отношения, связанные с

административной ответственностью

и

административным принуждением

;

• отношения по

обжалованию

действий органов власти в административном порядке;

• отношения по

предоставлению государственных и муниципальных услуг

.

Особенность субъектного состава. В административных правоотношениях обязательно участвует субъект, обладающий властными полномочиями (орган исполнительной власти, должностное лицо). Отношения между двумя гражданами, как правило, не являются административными.

Метод административно-правового регулирования — императивный (метод власти и подчинения, «метод властных предписаний»). Его особенности:

•

неравенство

сторон: одна сторона издаёт обязательные предписания, другая обязана их выполнить;

•

односторонность

волеизъявления: решение принимает властный субъект;

• обязательность решения обеспечивается

государственным принуждением

;

• возможность

обжалования

решения в административном или судебном порядке.

Способы (приёмы) административно-правового регулирования:

Способ

Сущность

Пример

Предписание

обязанность совершить действие

обязанность получить паспорт по достижении 14 лет

Запрет

обязанность воздержаться от действия

запрет курения в общественных местах

Дозволение (разрешение)

возможность действовать по своему усмотрению в рамках закона

право обратиться в орган власти с предложением

Рекомендация

предложение наиболее желательного варианта поведения

методические рекомендации министерства

Поощрение

стимулирование полезного поведения

награждение, присвоение почётного звания

В современном административном праве всё шире применяется и диспозитивный (договорный) элемент: административные договоры, соглашения о передаче полномочий, государственно-частное партнёрство.

7. Цели, задачи, функции и принципы административного права

Цели административного права: обеспечение прав и свобод человека и гражданина; обеспечение эффективного государственного управления; охрана общественного порядка и общественной безопасности; обеспечение законности в деятельности органов власти.