Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум

Тема 1 · 2 часа

План лекции

1. Понятие прокурорского надзора.

2. Место прокуратуры в системе органов государственной власти.

3. Функции прокуратуры и отрасли прокурорского надзора.

4. Прокурорский надзор как учебная дисциплина. Источники.

5. История прокуратуры России.

6. Практикум.

1. Понятие прокурорского надзора

Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции (ч. 1 ст. 129 Конституции РФ).

Прокурорский надзор — осуществляемая от имени Российской Федерации деятельность органов прокуратуры по проверке точного и единообразного исполнения законов и соблюдения прав и свобод человека и гражданина поднадзорными органами и должностными лицами, по выявлению нарушений, устранению их причин и условий, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности.

Признаки прокурорского надзора:

• осуществляется

от имени государства

(Российской Федерации) специально уполномоченным органом;

• носит

надведомственный

характер: прокуратура не входит ни в одну ветвь власти и не подчинена органам, за которыми надзирает;

• прокурор

не подменяет

иные государственные органы (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре) и не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность организаций;

• реализуется особыми

правовыми средствами

— актами прокурорского реагирования (протест, представление, постановление, предостережение, заявление в суд);

•

цель

— обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства (п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре).

Отличие от контроля: органы контроля (например, налоговые органы, инспекции) вправе непосредственно применять санкции и вмешиваться в деятельность подконтрольных объектов в рамках ведомственной компетенции; прокурор надзирает за исполнением законов всеми органами, в том числе самими контролирующими органами, и, как правило, не применяет санкции сам, а ставит вопрос об устранении нарушений и ответственности перед компетентными органами или судом.

2. Место прокуратуры в системе органов власти

Конституционная регламентация: ст. 129 расположена в гл. 7 «Судебная власть и прокуратура» (название главы — с 2020 г.). Однако прокуратура не является органом судебной власти: она не осуществляет правосудие.

Точки зрения в науке:

Позиция

Аргументы

прокуратура — самостоятельный институт государственной власти (особая «контрольно-надзорная» власть)

не входит ни в одну из ветвей власти; надзирает за органами всех ветвей (кроме судов в части правосудия)

прокуратура — элемент исполнительной власти

назначение руководителей Президентом, централизация, иерархия

прокуратура — орган, примыкающий к судебной власти

расположение в гл. 7 Конституции, участие в судопроизводстве, поддержание обвинения

Преобладающий подход: прокуратура — самостоятельный государственный институт, обеспечивающий законность во всех сферах; её независимость гарантируется ст. 4, 5 Закона о прокуратуре (недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора).

Порядок назначения (ст. 129 Конституции РФ, ред. 2020 г.):

•

Генеральный прокурор РФ

, его

заместители

— назначаются на должность

Президентом РФ после консультаций с Советом Федерации

и освобождаются от должности Президентом;

•

прокуроры субъектов РФ

— назначаются

Президентом

после консультаций с Советом Федерации; прокуроры военных и других специализированных прокуратур, приравненные к прокурорам субъектов, — Президентом;

•

иные прокуроры

(городов, районов и приравненные к ним) — назначаются

Генеральным прокурором РФ

.

С сентября 2025 г. Генеральным прокурором РФ является А. В. Гуцан.

3. Функции прокуратуры и отрасли надзора

Функции прокуратуры (п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре):

•

надзор за исполнением законов

федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

•

надзор за соблюдением прав и свобод

человека и гражданина теми же органами и лицами;

•

надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие

;

•

надзор за исполнением законов судебными приставами

;

•

надзор за исполнением законов администрациями

органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключённых под стражу;

•

уголовное преследование

в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством;

•

координация деятельности правоохранительных органов

по борьбе с преступностью;

•

участие в рассмотрении дел судами

(ст. 35 Закона о прокуратуре);

• иные функции: участие в

правотворческой

деятельности,

антикоррупционная экспертиза

НПА,

международное сотрудничество

, ведение государственного единого

статистического учёта

заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений.

Отрасль прокурорского надзора — направление надзорной деятельности, выделяемое по предмету надзора, кругу поднадзорных объектов и полномочиям прокурора, закреплённое в Законе о прокуратуре (разделы III и последующие главы).

Отрасли надзора (по Закону о прокуратуре): надзор за исполнением законов (гл. 1 разд. III); надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (гл. 2); надзор за исполнением законов органами ОРД, дознания и предварительного следствия (гл. 3); надзор за исполнением законов администрациями мест принудительного содержания (гл. 4). Отдельно — участие прокурора в судебном процессе (разд. IV).

Направления (предметные) надзора — выделяются приказами Генерального прокурора внутри отраслей: надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодёжи, об экономике, о бюджете и закупках, о противодействии коррупции, об экологии, о защите прав предпринимателей, о защите прав участников СВО и членов их семей и др.

4. Прокурорский надзор как учебная дисциплина. Источники

Предмет дисциплины: правовые основы, организация и порядок осуществления прокурорского надзора и иных функций прокуратуры, методика проверок, полномочия прокурора, акты прокурорского реагирования.

Источники:

Уровень

Акты

Конституция РФ

ст. 129 (статус и порядок формирования), ст. 83 (полномочия Президента), ст. 102 (консультации Совета Федерации)

федеральные законы

Закон о прокуратуре (основной); УПК, ГПК, АПК, КАС, КоАП (процессуальные полномочия прокурора); Закон об ОРД; Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»; Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»

указы Президента РФ

Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (Указ Президента РФ от 18.04.1996 № 567)

ведомственные акты

приказы и указания Генерального прокурора РФ (обязательны для всех работников органов прокуратуры, ст. 17 Закона о прокуратуре): например, приказ от 07.12.2007 № 195 об организации надзора за исполнением законов и соблюдением прав и свобод; приказ от 16.06.2026 № 454 о надзоре в сфере защиты прав участников СВО

правовые позиции высших судов

постановления Конституционного Суда РФ (например, о пределах прокурорских проверок), постановления Пленума Верховного Суда РФ (об участии прокурора в процессе)

5. История прокуратуры России

Период

События

1722 г.

12 (23) января 1722 г. указом Петра I учреждена должность генерал-прокурора при Сенате; первый генерал-прокурор — П. И. Ягужинский; генерал-прокурор — «око государево»; учреждены прокуроры в коллегиях и надворных судах. День 12 января отмечается как День работника прокуратуры; в 2022 г. отмечено 300-летие прокуратуры России

XVIII в.

при Екатерине II (Учреждения для управления губерний 1775 г.) — губернские и уездные прокуроры (стряпчие); надзор за законностью действий местных органов

1802 г.

образование министерств; генерал-прокурор одновременно стал министром юстиции

1864 г.

Судебная реформа: прокуратура при судах, основная функция — уголовное преследование и поддержание обвинения, надзор за дознанием и следствием; общий надзор в прежнем объёме упразднён

1917 г.

Декретом о суде № 1 прокуратура упразднена

1922 г.

28 мая 1922 г. ВЦИК принял Положение о прокурорском надзоре: прокуратура воссоздана в составе Наркомата юстиции; восстановлен общий надзор

1933–1936 гг.

образована Прокуратура СССР; Конституция СССР 1936 г. закрепила высший надзор Прокурора СССР

1955 г., 1979 г.

Положение о прокурорском надзоре в СССР (1955 г.); Закон о прокуратуре СССР (1979 г.)

1992 г.

17 января 1992 г. принят Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» № 2202-1 (с 1995 г. — в редакции федерального закона)

1993 г.

Конституция РФ: ст. 129 в гл. 7 «Судебная власть»

2007–2011 гг.

выделение следственных органов: Следственный комитет при прокуратуре (2007 г.), затем самостоятельный Следственный комитет РФ (с 2011 г.); у прокурора сохранён надзор за следствием, но ограничены полномочия по руководству расследованием

2020 г.

конституционная реформа: гл. 7 — «Судебная власть и прокуратура»; назначение прокуроров субъектов Президентом после консультаций с Советом Федерации; закреплены функции прокуратуры в Конституции

6. Практикум

Ситуация

Решение

Прокурор района при проверке предложил директору завода изменить график работы цехов «для повышения эффективности»

недопустимо: прокурор не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность и не подменяет органы управления (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре); предметом надзора является только исполнение законов

Глава администрации заявил, что прокуратура — «часть исполнительной власти» и не вправе проверять областную Думу

ошибочно: прокуратура — самостоятельный институт; надзор за исполнением законов распространяется на представительные (законодательные) органы субъектов и их правовые акты (п. 1 ст. 21)

Кто назначает прокурора Воронежской области?

Президент РФ после консультаций с Советом Федерации (ч. 3 ст. 129 Конституции РФ)

Кто назначает прокурора Советского района г. Воронежа?

Генеральный прокурор РФ (ч. 4 ст. 129 Конституции РФ)

Чем отличается надзор прокурора от контроля Роспотребнадзора за магазином?

Роспотребнадзор проверяет соблюдение санитарных требований и сам применяет санкции; прокурор надзирает за исполнением законов, в том числе самим Роспотребнадзором, и реагирует актами (представление, постановление о возбуждении дела об АП, иск)

Когда и кем была учреждена прокуратура в России?

12 (23) января 1722 г. указом Петра I (должность генерал-прокурора при Сенате)

Основные понятия

Прокуратура РФ; прокурорский надзор; надведомственность; недопустимость подмены органов управления; контроль и надзор; функции прокуратуры; отрасль прокурорского надзора; направление надзора; Закон о прокуратуре; приказы и указания Генерального прокурора; генерал-прокурор; «око государево»; общий надзор; Положение о прокурорском надзоре 1922 г.; Следственный комитет РФ; консультации с Советом Федерации.

Вопросы для самопроверки

1. Что такое прокуратура и прокурорский надзор?

2. Каковы признаки прокурорского надзора?

3. Чем прокурорский надзор отличается от государственного контроля?

4. Каково место прокуратуры в системе органов государственной власти?

5. Каков порядок назначения Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов и иных прокуроров?

6. Какие функции выполняет прокуратура?

7. Что такое отрасль и направление прокурорского надзора?

8. Каковы источники правового регулирования прокурорского надзора?

9. Каковы основные этапы истории прокуратуры России?

Тема 2 · 2 часа

План лекции

1. Принципы организации и деятельности прокуратуры.

2. Система органов прокуратуры.

3. Генеральная прокуратура РФ. Генеральный прокурор.

4. Прокуратуры субъектов, городов и районов. Специализированные прокуратуры.

5. Организация работы прокуратуры. Коллегии.

6. Служба в органах прокуратуры.

7. Практикум.

1. Принципы организации и деятельности

Принцип

Содержание (ст. 4–5 Закона о прокуратуре)

единство и централизация

единая федеральная система; подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ

законность

прокуратура действует на основании Конституции и законов, в строгом соответствии с ними

независимость

органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов, органов местного самоуправления, общественных объединений; воздействие в какой-либо форме на прокурора с целью повлиять на его решение или воспрепятствование его деятельности влечёт установленную законом ответственность (ст. 5)

гласность

действует гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства об охране прав и свобод граждан, о государственной и иной охраняемой законом тайне; информирование органов власти и населения о состоянии законности

недопустимость подмены

прокуроры не подменяют иные государственные органы

деполитизация

прокурорские работники не могут быть членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности; создание и деятельность таких объединений в органах прокуратуры не допускаются (ст. 4)

Обязательность требований прокурора (ст. 6): требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок; неисполнение требований прокурора, а равно уклонение от явки по его вызову влекут установленную законом ответственность (ст. 17.7 КоАП).

2. Система органов прокуратуры

Система прокуратуры (ст. 11 Закона о прокуратуре) — Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные организации, редакции печатных изданий, прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Схема:

•

1-й уровень

— Генеральная прокуратура РФ (Генеральный прокурор; первый заместитель и заместители; главные управления и управления; управления Генпрокуратуры по федеральным округам);