De damnificados a víctimas

DE DAMNIFICADOS A VÍCTIMAS

Fernanda Espinosa Moreno

DE DAMNIFICADOS A VÍCTIMAS

LA CONSTRUCCIÓN DEL PROBLEMA PÚBLICO DE LOS AFECTADOS POR LA VIOLENCIA EN COLOMBIA (1946-1991)

De damnificados a víctimas : la construcción del problema público de los afectados por la violencia en Colombia (1946-1991)

Clasificación Dewey: 320.9861 ES77 2021

Clasificación LC: HN303.5 E87 2021

De damnificados a víctimas: la construcción del problema público de los afectados por la violencia en Colombia (1946-1991) / Fernanda Espinosa Moreno. – Ciudad de México: UAM, Unidad Cuajimalpa; Bogotá: Universidad del Rosario 2021.

1. Violencia política -- Colombia -- 1946-1991. 2. Daños y perjuicios -- Colombia -- 1946-1991. 3. Guerra --Derechos de los civiles -- Colombia -- 1946-1991. 4. Colombia -- Historia -- Periodo de la violencia, 1947-195. 5. Colombia -- Condiciones sociales -- Siglo XX.

Hecho el depósito legal que marca el Decreto 460 de 1995 (Colombia)

Primera edición: Ciudad de México; Bogotá, D. C., 2021

ISBN México: 978-607-28-2163-7 (impreso)

ISBN Colombia: 978-958-784-682-9 (impreso)

ISBN Colombia: 978-958-784-683-6 (ePub)

ISBN Colombia: 978-958-784-684-3 (pdf)

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Cuidado de la edición

División de Ciencias Sociales y

Humanidades, Universidad Autónoma

Metropolitana-Unidad Cuajimalpa

Corrección de estilo: Ricardo Gallardo y

Rubén Espinoza.

Montaje y diagramación: Susana Vargas

Hecho en Colombia

Made in Colombia

Los conceptos y opiniones de esta obra son responsabilidad de su autor y no comprometen a las universidades ni sus políticas institucionales.

Todos los derechos reservados. Esta obra no puede ser reproducida sin el permiso previo escrito de las editoriales.

Autora

Fernanda Espinosa Moreno

es Doctora en Ciencias Sociales y Humanidades por la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Cuajimalpa. Maestra en Estudios Políticos e Historiadora por la Universidad Nacional de Colombia. Se ha especializado en historia de los derechos humanos, estudios sociales de la memoria, violencias y conflicto armado. Actualmente es investigadora del Centro de Memoria, Paz y Reconciliación de Bogotá, Colombia.

CONTENIDO

AGRADECIMIENTOS

INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO 1

PROBLEMA PÚBLICO DE LAS AFECTACIONES POR LA VIOLENCIA Y EL DUELO SOCIAL

CAPÍTULO 2

LOS “DAMNIFICADOS” DEL 9 DE ABRIL DE 1948: EL SURGIMIENTO DE UN PROBLEMA PÚBLICO

CAPÍTULO 3

LA “REHABILITACIÓN” DE LOS DAMNIFICADOS POR LA VIOLENCIA BIPARTIDISTA: CONTROVERSIAS ENTRE HIGIENIZACIÓN, ASISTENCIALISMO Y DESARROLLISMO (1953 A 1962)

CAPÍTULO 4

MÁRTIRES DE LA REPRESIÓN (1965 A 1978)

CAPÍTULO 5

EL SURGIMIENTO PÚBLICO DE LA VÍCTIMA: LA NARRATIVA TESTIMONIAL, LA RESPUESTA ESTATAL Y LAS REDES TRANSNACIONALES (1979-1991)

CONCLUSIONES

TRANSFORMACIONES EN EL PROBLEMA PÚBLICO DE LOS AFECTADOS POR LA VIOLENCIA

BIBLIOGRAFÍA

AGRADECIMIENTOS

En primer término, agradezco el apoyo institucional del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT), y la sucesiva beca de “apoyo extraordinario” otorgada por la rectoría de la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM), que hicieron posible este trabajo de investigación. Fundamentalmente, a quienes en estas instituciones hacen posible este apoyo a los estudiantes de doctorado, más aún reconociendo que se trata de recursos públicos.

Agradezco al cuerpo docente del posgrado en ciencias sociales y humanidades de la UAM-Cuajimalpa sus seminarios y sus intercambios académicos que me permitieron conocer sus investigaciones en curso, nuevos acercamientos teóricos y estudios interdisciplinarios: gracias por su generosidad y su entrega académica.

Especialmente expreso mi gratitud al doctor Mario Barbosa. Su asesoría en esta investigación desde el principio y a lo largo de todo el doctorado fueron fundamentales; por su respaldo en el proceso de escritura, por sus correcciones siempre oportunas y precisas, y por su soporte no sólo académico sino personal en los momentos difíciles de este proceso.

También quiero agradecer, de manera particular, a las sinodales de la tesis que dio origen a este libro: a la doctora Esperanza Palma, cuyo seminario y acompañamiento como asesora desde el primer momento, con su conocimiento de la ciencia política, contribuyó ampliamente a este trabajo; a la doctora Eugenia Allier, por compartir conmigo su conocimiento de los estudios sociales de la memoria, y a la doctora Diana Silva, cuyos comentarios oportunos desde una mirada sociológica y con base en una lectura detallada ayudaron a clarificar algunos de los argumentos de esta investigación.

A los profesores del Departamento de Historia de la Universidad Nacional de Colombia, porque las bases históricas de los cursos que tomé hace años me han permitido adentrarme en las ciencias sociales de manera interdisciplinaria. Particularmente, agradezco al doctor Mauricio Archila, un maestro en todo el sentido de la palabra, quien ha sido fundamental en mi formación y un referente profesional.

También agradezco a la doctora Cristina Gómez, de la Universidad Iberoamericana, por permitirme participar en su seminario e introducirme en los debates sobre violencia y derechos humanos en México.

Igualmente, a mis amigas y amigos, quienes me han enseñado mucho y me han permitido compartir. En especial, a Angélica Tamayo, cuya compañía, fraternidad e intereses académicos similares me procuran un intercambio fructífero de ideas acerca de la historia del tiempo presente y de la vida cotidiana. A Pilar Rey, por sus palabras, sus historias y su apoyo. A Gabriela Ardila, por permitirme una amistad fraterna, divertida y permanente a pesar de las distancias. A Rosario Arias, a quien admiro por su capacidad de realizar tantos proyectos vitales, personales, laborales y profesionales. A Veka García, amiga feminista y latinoamericanista, por darme esperanza. A las compañeras del doctorado, Alexandra, Mónica y Yadira, por la complicidad durante los seminarios y las asesorías que compartimos.

Mi familia fue fundamental durante los años de la investigación. Agradezco a mi mamá, Nubia, por sus cuidados, por su amor constante y permanente, además de ser siempre mi ancla y mis alas. A mi padre, Armando, por sus consejos desde su racionalidad y su estoicismo. A Sebastián, mi hermanito, por su compañía, por su cariño y por su manera de entender el mundo que siempre me aterriza. A mi abuelita, la razón y el origen de todo, que sigue acompañándome a pesar de su partida reciente.

A Emmanuel Heredia González, por su lectura a mis borradores, por sus enseñanzas y, primordialmente, por su paciencia y su amor recíproco. A Arya y Luna, por su ternura inquebrantable y por su cariño infinito. A todos los integrantes de mi familia, incluidos Yago y Atila. Sin esta familia no hubiera podido terminar está investigación: gracias por el círculo de afecto del cual me permiten ser parte.

INTRODUCCIÓN

La idea original de realizar la presente investigación surgió mientras trabajaba en una organización defensora de derechos humanos entre 2008 y 2015, en Bogotá, Colombia. Esa organización tiene como fin la formulación e implementación de proyectos sociales y de derechos humanos en zonas altamente afectadas por el conflicto armado y, especialmente, el acercamiento de las organizaciones y los colectivos de personas afectadas a la Ley 1448 (sobre víctimas y restitución de tierras) de 2011. El conocimiento directo del impacto del conflicto sobre la población despertó mi interés por el tema. Un aspecto esencial de mi trabajo en derechos humanos fue precisamente la referida ley, la cual marcaba un hito en el reconocimiento de las víctimas en Colombia. Incluso, la ley fue promocionada oficialmente como una de las demostraciones de la “voluntad de paz” del gobierno nacional, pues reconocía la existencia del conflicto armado colombiano cuando el gobierno antecesor había negado su existencia.

Pero en la realidad colombiana existen distintos factores que han dificultado la implementación integral de la ley de víctimas. Para empezar, aunque fue pensada para una situación transicional, el conflicto armado aún persiste. Además, después de iniciada su implementación, varios informes evaluaron negativamente su desempeño y señalaron los grandes desafíos que debían superarse.

Por ejemplo, el tema de la reparación individual y colectiva de las víctimas con fondos procedentes de la incautación de bienes al narcotráfico y a los actores armados ilegales, lo cual no ha resultado eficaz, pues hasta el momento esas incautaciones han sido mínimas, entre otras razones por los altos niveles de corrupción y testaferrato que persisten.

En el momento en que se formuló esta investigación tenía lugar el ciclo más reciente de negociación entre la insurgencia y el gobierno nacional. A lo largo de la historia de Colombia han existido distintos ciclos de negociación, como consecuencia de los cuales algunos grupos insurgentes se desmovilizaron. En 1989 la negociación con el Movimiento 19 de Abril (M-19) y con otros grupos guerrilleros como el Quintín Lame y el Partido Revolucionario de Trabajadores (PRT) hicieron posible un cambio constitucional en 1991. En este contexto, de la relevancia de los impactos del conflicto, del universo de las víctimas y del acercamiento a un escenario de posconflicto, han cobrado gran importancia las políticas públicas y la legislación en materia de memoria; en vista de lo cual podemos prever que las políticas de memoria y reparación existentes y futuras serán muy significativas para el país.

Inicialmente, el proyecto de investigación planteó analizar un periodo cronológico más corto y reciente de las políticas de memoria y reparación. Sin embargo, debido a las fuentes y a los hallazgos documentales, el capítulo que originalmente se pensó como de antecedentes sobre los periodos de la Violencia Bipartidista y del Frente Nacional terminó convirtiéndose en una parte central de la investigación. Debo agradecer al tutor de esta investigación, el doctor Mario Barbosa, por incentivarme a recurrir a un énfasis más histórico sobre esos periodos poco estudiados, el cual ha resultado muy interesante y fructífero.

Finalmente, la investigación abarcó el periodo de 1946 a 1991, lo cual nos permitió analizar el problema público de las víctimas, las políticas de memoria y reparación de mediana duración, así como concentrarnos en los cambios y las continuidades de los distintos momentos para caracterizar las particularidades de cada uno de ellos. Consideramos que esta perspectiva permite analizar los movimientos de mayor duración, los cambios graduales y las continuidades de las respuestas a la violencia.

Las interrogantes básicas de las que partió esta investigación en parte son resultado de una mirada contemporánea a los hechos del pasado. Sin lugar a dudas, el papel de las víctimas es un problema del presente colombiano y de las sociedades que enfrentan violencias estructurales, donde los actuales escenarios de justicia transicional han destacado la importancia de conceptos como la reparación a las personas afectadas. Como veremos, desde 1946 ya existía en Colombia un cuestionamiento sobre las acciones del gobierno respecto de los sujetos afectados por la violencia, así como un debate paralelo sobre el carácter mismo de la violencia. En este sentido, esperamos que este texto pueda ayudar a posicionar al sujeto víctima como parte del proceso histórico colombiano.

La periodización de las políticas de memoria y reparación que se proponen en este trabajo provienen del análisis de las fuentes. Observamos una relación de los ciclos de violencia y conflicto con los distintos periodos del gobierno. Así, el periodo de 45 años estudiado en esta investigación se dividió en cuatro subperiodos, de acuerdo con los cuales se organizaron los capítulos: de 1946 a 1953, de 1954 a 1964, de 1965 a 1978 y de 1979 a 1991.

Cabe destacar que un cambio fundamental entre el proyecto original y los resultados de la investigación fue el énfasis en las políticas de reparación. En un primer momento, una hipótesis era encontrar más políticas referidas a la memoria colectiva sobre la violencia; por ejemplo, conmemoraciones. Sin embargo, se hallaron más políticas y debates sobre los damnificados por la violencia. Desde el inicio de la Violencia Bipartidista se discutieron y se instrumentaron políticas sobre los afectados por los hechos violentos. En vista de lo anterior, en esta investigación adquirieron un énfasis importante las políticas de reparación y rehabilitación. Resultó particularmente provechoso discutir las definiciones de víctima y victimario en cada periodo.

Tanto mis hallazgos de fuentes de archivo como mi estancia en México me permitieron abrir una perspectiva internacional y particularmente continental. Temas claves como las redes transnacionales de derechos humanos, el exilio de colombianos, la solidaridad internacional y los procesos conjuntos en América Latina, fueron ampliando mi mirada, para observar a Colombia con una perspectiva más internacional. Esto implicó un acercamiento al análisis desde la historia global, que es fundamental para el problema estudiado.

En todos los países que han padecido periodos de conflicto armado las comisiones de la verdad han marcado un hito en las políticas públicas de memoria. Sin embargo, por la complejidad y la duración del conflicto colombiano no había existido una comisión de la verdad propiamente, pero sí ejercicios con estas características.

En 2005 se conformó una Comisión de la Verdad sobre los hechos del Palacio de Justicia, que en 2010 produjo un informe final. De igual manera, algunos ejercicios del Centro Nacional de Memoria Histórica, como el informe ¡Basta ya!,1 tienen características de comisión de la verdad. Adicionalmente, en el seno de la sociedad civil colombiana se había discutido y presionado sobre la importancia y la necesidad de crear una Comisión de la Verdad con características incluyentes, la cual sería fundamental para los ejercicios de justicia transicional. Finalmente, en el marco de los acuerdos de paz entre el gobierno nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP), se incluyó la creación de una comisión de la verdad, la cual fue instalada en mayo de 2018 y trabajará durante tres años para presentar su informe. Este contexto presente resulta clave para el análisis histórico.

En el acto de instalación de la Comisión de la Verdad, el presidente Juan Manuel Santos señaló que se trataba de:

Un acuerdo que, no sobra repetir, tiene a las víctimas como la columna vertebral de todo el proceso: los derechos de esas víctimas, el derecho a la justicia, a la reparación, a la no repetición y a la verdad. Hoy estamos dando un nuevo paso en esa construcción de la paz y en ese respeto a los derechos de las víctimas, porque muchas de las víctimas, y he hablado con cientos de ellas, tal vez con miles de ellas, muchas veces ni siquiera exigen reparación; lo que ellas quieren es verdad, por muchos motivos, pero eso es una realidad.2

Este trabajo no pretende sistematizar y recopilar sólo información sobre las políticas públicas ya realizadas y aprobadas, sino también las alternativas discutidas por la sociedad civil y por los movimientos sociales. Se trata de recoger las propuestas formuladas por los “empresarios de la memoria”,3 nombre dado por la investigadora argentina Elizabeth Jelin a diferentes actores sociales que tienen iniciativas en este campo. Al mismo tiempo, busca observar cómo estas propuestas han logrado impactar o no el sistema político, en un proceso de negociación donde los movimientos sociales también han logrado incidir en las políticas existentes. Tal como se define en los ejemplos internacionales en que se han promulgado leyes de “memoria”, una parte fundamental de las reparaciones colectivas para las comunidades es la recuperación de la memoria para permitir una reconstrucción del avance social. Por lo tanto, para diseñar políticas de memoria en Colombia es esencial contribuir desde las comunidades victimizadas.

Hasta el momento no existe ningún trabajo académico que recoja la historia de las víctimas de la violencia política y de las políticas de memoria y reparación en Colombia durante el siglo XX, por lo cual la investigación se concentró en fuentes primarias. Se utilizó una metodología cualitativa y un método histórico. Para observar las narrativas sobre víctimas y victimarios de cada periodo fueron particularmente útiles el análisis del discurso histórico y la historia conceptual.

Durante la primera fase de la investigación se realizó un barrido de la literatura relevante para entender el contexto y la generalidad del proceso político del país, especialmente la violencia, el conflicto armado y los distintos procesos de paz. También fue fundamental la revisión de literatura teórica sobre las políticas públicas y políticas de memoria y reparación.

La segunda fase consistió en el trabajo de archivo y búsqueda de fuentes documentales. Para la revisión de la prensa nacional se acudió a la hemeroteca de la Biblioteca Luis Ángel Arango. Allí se revisaron los periódicos El Tiempo y El Espectador, los de mayor difusión en el periodo, y para obtener una mirada alternativa y de los movimientos sociales se consultó el semanario Voz Proletaria y la revista Alternativa. También se revisaron los Anales del Congreso en el Archivo del Congreso de la República, donde se ubicaron los debates en los que se discutieron temas sobre las víctimas, la memoria y la violencia. En el Archivo General de la Nación se revisaron los fondos presidenciales, en particular los documentos y los informes sobre violencia, así como los archivos de las oficinas de rehabilitación.

Las fuentes internacionales se rastrearon en los archivos digitales de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Se analizaron las convenciones internacionales de derechos humanos y su introducción a la legislación colombiana. También se hizo una búsqueda en la Benson Latin American Collection, University of Texas Libraries, en la Universidad de Texas, en Austin. Estas fuentes fueron fundamentales para el análisis de las redes transnacionales de derechos humanas de y hacia Colombia, las cuales se referencian en el capítulo 4.

Una tercera fase de la investigación fue la crítica de fuentes externa e interna. Se agruparon las distintas políticas revisadas para conformar una periodización temporal, en la cual también se estructuraron los capítulos. En esta fase se registraron sistemáticamente los debates y la legislación sobre políticas públicas de la memoria y reparación en Colombia.

Durante una cuarta fase se realizó el análisis de fuentes, se propusieron y se aplicaron categorías y ejes analíticos, y se identificó a los actores en cada periodo. En una quinta fase se llevó a cabo la síntesis y la integración de la narración histórica, misma que contempló la discusión y la redacción de los argumentos de los capítulos y las conclusiones.

Los cinco capítulos que integran el presente texto corresponden con los periodos cronológicos en los cuales existieron cambios fundamentales respecto de la manera de concebir los tipos de violencia, las políticas sobre las víctimas, la reparación, y los gobiernos nacionales. En este sentido, esta historia de las políticas de reparación y memoria quiere destacar que se trató de un proceso no progresivo; esto es, existieron etapas definidas por la forma en que se consolidaron una definición y acciones hacia las víctimas y los victimarios, durante las cuales participaron numerosos actores con diferentes capacidades de incidencia. En otras palabras, el proceso de la construcción de los afectados por la violencia como un problema público en Colombia a lo largo del siglo XX, y las consiguientes políticas de memoria y reparación, tuvieron implicaciones distintas en cada periodo.

Cabe destacar que el interés de la investigación fue abordar los hechos relacionados con la política de memoria durante los años de violencias desde sus propias transformaciones. Lejos de valorar como positivo o negativo dicho proceso, nos interesó dilucidar sus distintas fases y sus construcciones históricas. Ciertamente, nos encontramos ante un panorama de distintos niveles de negociación entre Estado y sociedad civil, donde las organizaciones no gubernamentales (ONG) desempeñaron un papel clave. Si bien en algunos capítulos nos concentramos en la voz y la acción de algunos de estos actores, resaltamos que todo el tiempo hubo una constante interrelación entre ellos. Adicionalmente, en Colombia muchos de los referidos roles se imbricaron; por ejemplo, los defensores de derechos humanos también son, o fueron, académicos, políticos o abogados, y algunas veces víctimas.

Dicho lo anterior, el primer capítulo corresponde al marco teórico y conceptual de la investigación. El segundo capitulo explora las distintas formas de reparación que otorgó el Estado entre 1946 y 1953. En especifico, se reconstruye el proceso mediante el cual se debatió y se realizó la reparación a las personas afectadas en el primer periodo de la Violencia Bipartidista, que se caracterizó por el enfrentamiento entre los partidos liberal y conservador. Tan pronto como en 1948 identificamos un momento inicial de surgimiento del tema como problema público, ¿qué acciones se debían tomar respecto de los “damnificados” por la violencia? Ésta era una pregunta sin respuestas claras, por lo que el protagonismo lo tuvo el Poder Ejecutivo, quien ordenó créditos hipotecarios, préstamos y exenciones de impuestos a los afectados.

Entre 1948 y 1950 se publicó una serie de decretos extraordinarios al respecto, legislados de manera nacional, pero que se implementaron fundamentalmente en Bogotá y generaron una nueva institucionalidad; por ejemplo, la Junta Informadora, la Junta de Reconstrucción y el Sistema de Socorro Nacional. El segundo capítulo está dividido en cinco apartados. El primero revisa la conformación de la Junta Informadora de Daños y Perjuicios y las indemnizaciones entregadas. En el segundo se comentan los decretos para los comerciantes y los propietarios afectados. En el tercero, los créditos financieros entregados por el Estado. En el cuarto se abordan los debates en el Congreso sobre la propuesta de una ley general de reparación. Mientras que el quinto y último apartado trata sobre la ayuda humanitaria, en particular el trabajo de la Cruz Roja Colombiana y la promulgación de una Ley de Socorro Nacional.

En el tercer capítulo analizamos el periodo que va de 1953 a 1965, que incluye la corta dictadura de Gustavo Rojas Pinilla y los inicios del Frente Nacional, así como el acuerdo entre los partidos políticos liberal y conservador para compartir y alternar en el ejercicio del poder durante un periodo inicial de 12 años, prolongado a 16, como pacto para poner fin a la Violencia Bipartidista. Durante estos años se implementó una política de rehabilitación más amplia, la cual osciló entre prácticas humanitarias, higienistas y desarrollistas. Es perceptible una legislación más ordenada y general que se refiere a una política de Estado de pacificación a través de la “Rehabilitación y el Socorro”, dando a la “violencia” un tratamiento similar al de los desastres naturales. De hecho, las organizaciones que se crearon para atender esta tarea estaban inspiradas en la idea de la “defensa civil”. En este periodo identificamos dos instituciones del gobierno que desempeñaron un papel destacado en estas políticas. Por un lado, la Secretaría de Acción Social, inspirada en la caridad cristiana, la cual atendió a huérfanos, madres, ancianos y “exiliados” por la violencia, mezclando la reparación de víctimas de la violencia con la beneficencia tradicional de la Iglesia. Por otro lado, se creó la Oficina Nacional de Rehabilitación, en la cual la “rehabilitación” fue entendida como construcción de escuelas, carreteras, infraestructura, hospitales en zonas donde la violencia no cesaba, y, al mismo tiempo, como una manera de “pacificar” a los actores armados de estas regiones.