Антикоррупционная экспертиза: экспертологический подход

Следует также отметить положение ст. 13.3 ФЗ № 273 о противодействии коррупции, в котором закреплена обязанность организаций принимать меры по предупреждению коррупции, в том числе определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений, разработку и внедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации.

Таким образом, в российском законодательстве на уровне федерального закона впервые словосочетание «антикоррупционная экспертиза как мера по профилактике коррупции» появилось в ст. 6 ФЗ о противодействии коррупции.

Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (ФЗ об АКЭ) в пяти статьях устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Важным является определение принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), которыми выступают: 1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов; 2) оценка нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; 3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); 4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); 5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

В ст. 3 ФЗ об АКЭ устанавливается кем может и должна проводиться антикоррупционная экспертиза. Так, в отношении прокуратуры установлена фактически обязанность проведения такой экспертизы по ряду вопросов, затрагивающих:1) права, свободы и обязанности человека и гражданина; 2) государственную и муниципальную собственности, государственную и муниципальную службы, бюджетного, налоговое, таможенное, лесное, водное, земельное, градостроительное, природоохранное законодательство, законодательство о лицензировании, а также законодательство, регулирующее деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона; 3) социальные гарантии лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Министерство юстиции Российской Федерации обязано проводить антикоррупционную экспертизу:

1) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;

2) проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;

3) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – при их государственной регистрации;

4) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Что касается иных органов, организаций, их должностных лиц, то они проводят в соответствии с ФЗ об АКЭ антикоррупционную экспертизу, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации. Закон уточняет, что органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.

Следует отметить положение, установленное в ФЗ об АКЭ в отношении нормативных правовых актов, принятых реорганизованными и (или) упраздненными органами, организациями, – антикоррупционная экспертизы данных актов проводится органами, организациями, которым переданы полномочия реорганизованных и (или) упраздненных органов, организаций, при мониторинге применения данных нормативных правовых актов (п. 6–8 ст. 3 ФЗ об АКЭ).

Понятие «коррупциогенные факторы», на выявление которых направлена антикоррупционная экспертиза, определено в ч. 2 ст. 1 ФЗ об АКЭ. Под ними понимаются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. В ст. 4 ФЗ об АКЭ установлено, то выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются: 1) в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации; 2) в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, когда антикоррупционная экспертиза проводится Министерством юстиции, а также иными органами, организациями, их должностными лицами в отношении принятых ими нормативных правовых актов.

ФЗ об АКЭ в общих чертах устанавливает направления реализации и обжалования требования прокурора, составляемого по результатам антикоррупционной экспертизы и имеющего обязательный характер для органа, принявшего нормативный правовой акт. В отношении иных заключений ФЗ об АКЭ определяет их рекомендательный характер с учетом их обязательного рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом.

Таким образом, ФЗ об АКЭ определяет два основных вида установленной законом антикоррупционной экспертизы в зависимости от обязательности и субъекта проведения: обязательную или по усмотрению гражданина РФ или института гражданского общества (общественная). Последняя в законе называется независимой. При этом ст. 5 ФЗ об АКЭ устанавливает основы проведения, с указанием на отсылочные положения о порядке и условиях аккредитации экспертов по ее проведению, перечень субъектов, проведение антикоррупционной экспертизы которыми не допускается, а также краткое содержание, характер и направление использования заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

В ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[49] установлено, что прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. В указанной статье определены порядок внесения в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требования прокурора об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращения в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (АПК РФ и КАС РФ), а также порядок рассмотрения указанными субъектами требования прокурора и сообщения о его результатах.

Помимо приведенных выше основных для регулирования антикоррупционной экспертизы законов, можно выделить несколько федеральных законов, содержащих положения, косвенно влияющие на реализацию института противодействия коррупции.

Так, поскольку аккредитация юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, осуществляется Минюстом России, применяется комплекс нормативных правовых актов, регламентирующих аспекты этой деятельности. В первую очередь это Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[50], который призван регулировать отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия. Кроме того, это федеральный закон, регулирующий отношения в области использования электронных подписей при совершении гражданско-правовых сделок, оказании государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций, при совершении иных юридически значимых действий, в том числе в случаях, установленных другими федеральными законами[51].

В развитие положений указанных законов были приняты правительственные и ведомственные нормативные правовые акты: Постановление Правительства РФ от 24.10.2011 № 861 (ред. от 16.08.2023) «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)»[52], Приказ Минюста России от 29.03.2019 № 57 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации»[53] и другие.

В ст. 53 Федерального закона от 21.12.2021 № 414 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»[54] установлено, что нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, за исключением актов, определенных ч. 5 ст. 53 указанного ФЗ № 414, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Кроме того, в данной статье приведен перечень проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в отношении которых проводится и не может проводиться такая оценка. Но в целом статья содержит отсылочные положения о порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Среди подзаконных нормативных правовых актов о противодействии коррупции и антикоррупционной экспертизе выделяется в первую очередь Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 годы, утвержденные Указом Президента РФ от 13.04.2010 № 460[55]. Важными направлениями Национальной стратегии противодействия коррупции признаны совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности, а также повышение качества профессиональной подготовки специалистов в сфере организации противодействия и непосредственного противодействия коррупции. Кроме того, в 2021 году Указом Президента России № 478 от 16.08.2021 был принят Национальный план противодействия коррупции на 2021–2024 годы[56], XI раздел которого посвящен реализации мер по повышению эффективности антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. В указанном разделе Президентом России сформулированы указания Генеральной прокуратуре РФ:

а) мониторинг деятельности федеральных государственных органов и организаций по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

б) обобщение результатов работы органов прокуратуры по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, в том числе по рассмотрению заключений, выданных по результатам проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Указом Президента России № 478 от 16.08.2021 Минюсту России поручено в том числе:

а) представить предложения о возможности установления обязанности для коммерческих и некоммерческих организаций, учредителями которых являются Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование, и для российских коммерческих и некоммерческих организаций, контроль за деятельностью которых осуществляют государственные корпорации (компании) и публично-правовые компании, проводить антикоррупционную экспертизу своих локальных нормативных актов и проектов таких актов;

б) обеспечить проведение обучающих семинаров для лиц, в должностные обязанности которых входит проведение антикоррупционной экспертизы локальных нормативных актов и проектов таких актов организаций, указанных в подпункте «а» настоящего пункта;

в) регулярно осуществлять обобщение практики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Следует отметить также Указ Президента РФ от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»[57], в п. 1 которого предписывается создать федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации[58] и возложить на Министерство юстиции Российской Федерации ведение федерального регистра.

В п. 8 Постановления Правительства № 907 от 29.11.2000 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» установлено, что «доступ к текстам нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, их учетным номерам, реквизитам и сведениям об источниках их официального опубликования, содержащимся в федеральном регистре, обеспечивается через портал Министерства юстиции Российской Федерации “Нормативные правовые акты в Российской Федерации” в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (http://pravo-minjust.ru, http://право-минюст. рф)».

В развитие положений о ведении федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Минюстом России был принят Приказ № 27 от 04.03.2021[59], которым определены общие положения о ведении федерального регистра, его структура. Кроме того, в п. 13 Приказа Минюста России № 27 установлено, что ведение федерального регистра включает:

• юридическую обработку правового акта и присвоение правовому акту учетного номера;

• формирование текстов правовых актов в электронном виде;

• формирование реквизитов правового акта и заполнение полей карточек документа;

• проведение правовой и антикоррупционной экспертиз правового акта;

• обработку дополнительных сведений, формирование их текстов в электронном виде;

• поддержание базы данных федерального регистра в актуальном состоянии;

• формирование интегрированной базы данных федерального регистра.

Представляют интерес положения Постановления Правительства Российской Федерации от 03.06.1995 № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации»[60], в соответствии с которым на Минюст России возложена функция по проведению правовой экспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и функции генерального заказчика межгосударственной системы правовой информатизации в Российской Федерации. В этом Постановлении определен также срок проведения правовой экспертизы и установлено, что в целях повышения научного уровня правовой экспертизы правовых актов субъектов Российской Федерации в отдельных, наиболее сложных случаях привлекать к работе Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и другие научные учреждения Российской Федерации (п. 5 Постановления № 550). Особое значение имеют также Методические рекомендации по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам, утвержденные Приказом Минюста России от 31.05.2012 № 87[61].

К основным актам Правительства РФ, регламентирующим антикоррупционную экспертизу, можно отнести два постановления: «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[62] и «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[63]. В Правилах, утвержденных Постановлением Правительства 1997 года № 1009, установлены положения о подготовке нормативных правовых актов (постановлений, приказов, правил, инструкций и положений) федеральных органов исполнительной власти, которые издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими. При издании нормативного правового акта совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти полномочия на издание нормативного правового акта должны быть у каждого из указанных органов. В указанном Постановлении Правительства приводятся основные правила по такому согласованию.

Помимо этого, в п. 6 Правил, утвержденных Постановлением Правительства 1997 года № 1009, установлены требования к структуре нормативного правового акта органа исполнительной власти. Отдельные положения рассматриваемых Правил посвящены государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. При этом Правила устанавливают, что в рамках государственной регистрации нормативного правового акта проводится правовая экспертиза соответствия этого акта законодательству Российской Федерации и антикоррупционная экспертиза этого акта; осуществляется принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта, присвоение регистрационного номера и занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации в срок до 20 рабочих дней с даты получения акта.

Постановление Правительства 2010 № 96 утверждает сразу два документа: Правила проведения антикоррупционной экспертизы (далее – Правила проведения АКЭ) нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов[64]. В Правилах проведения АКЭ установлено, что Министерство юстиции Российской Федерации проводит антикоррупционную экспертизу в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в отношении:

а) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;

б) проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;

в) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – при их государственной регистрации;

г) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – при мониторинге их применения и внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Результаты антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по результатам правовой экспертизы либо в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по форме, утверждаемой Министерством.

Особое внимание в Правилах уделяется разрешению разногласий, возникающих при оценке коррупциогенных факторов, указанных в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по результатам проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов. Кроме того, Правила содержат положения о проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов и гарантии обеспечения ее проведения, в том числе положения о проведении процедуры раскрытия информации в порядке, установленном Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения»[65].

Целый ряд положений рассматриваемых Правил посвящен заключениям по результатам независимой антикоррупционной экспертизы, поступившим в федеральный орган исполнительной власти, нормативные правовые акты которого подлежат государственной регистрации, регистрируются в установленном порядке в федеральном органе исполнительной власти. Установлен его рекомендательный характер, но определено обязательное рассмотрение органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в 30-дневный срок со дня его получения с составлением мотивированного ответа, в котором отражается учет результатов независимой антикоррупционной экспертизы и (или) причины несогласия с выявленным в нормативном правовом акте или проекте нормативного правового акта коррупциогенным фактором. Такой ответ дается во всех случаях, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует информация о выявленных коррупциогенных факторах, или предложения о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.

Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее – Методика 2010 г., утвержденная Правительством), утвержденная рассматриваемым Постановлением Правительства 2010 г. № 96, включает ряд правил относительно того, кто должен использовать этот документ и какими принципами этот субъект должен руководствоваться. В Методике 2010 г., утвержденной Правительством, приводится перечень коррупциогенных факторов, подразделяемых на две группы: устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил и содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. Иных положений о том, каким образом осуществляется антикоррупционная экспертиза указанный акт не содержит.