Антикоррупционная экспертиза: экспертологический подход

В Республике Беларусь антикоррупционная экспертиза на законодательном уровне не выделяется. Однако с 2007 года на основании Указа Президента Республики Беларусь проводится криминологическая экспертиза проектов законов Республики Беларусь[78], анализ ее сущности позволяет сделать вывод о своеобразном поглощении антикоррупционной экспертизы криминологической экспертизой. Указом 2007 года утверждено Положение о порядке проведения криминологической экспертизы, Указом 2021 года в него внесены изменения, продиктованные принятием в 2018 году Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах»[79].

В соответствии с Законом РБ об НПА предусматривается публичное обсуждение проектов нормативных правовых актов по решению Президента Республики Беларусь, иного субъекта права законодательной инициативы, нормотворческого органа (должностного лица) либо государственного органа (организации), осуществляющих подготовку проекта нормативного правового акта. Часть 1 ст. 36 Закона РБ об НПА устанавливает обязательное проведение юридической экспертизы, являющееся частью стадией нормотворческого процесса, в отношении нормативных правовых актов Национального банка, Комитета государственного контроля, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета, Государственного комитета судебных экспертиз, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных и Минского городского Советов депутатов, областных и Минского городского исполнительных комитетов, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового территориального уровня.

В ст. 47 Закона РБ об НПА установлено проведение обязательной юридической экспертизы и иных экспертиз проектов правовых актов и локальных актов. Определен перечень актов, которые должны подвергаться обязательной юридической экспертизе. Установлены критерии оценки проекта нормативного правового акта при проведении обязательной юридической экспертизы, среди которых:

• соответствие Конституции Республики Беларусь, нормативным правовым актам Президента Республики Беларусь, законам и иным нормативным правовым актам большей юридической силы, совместимость с нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы по отношению к проекту нормативного правового акта;

• соблюдение требований нормотворческой техники;

• соответствие международным договорам и иным международно-правовым актам, в том числе требованиям унификации и гармонизации законодательства в рамках интеграционных объединений, участницей которых является Республика Беларусь.

Особое внимание при проведении обязательной юридической экспертизы проекта нормативного правового акта уделяется оценке обоснованности выбора вида нормативного правового акта, необходимости и приоритетности правового регулирования соответствующих общественных отношений, обоснованности принятия того или иного решения в отношении международного договора в соответствии с Законом Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. № 421-З «О международных договорах Республики Беларусь» и международным правом (при проведении обязательной юридической экспертизы по проекту нормативного правового акта, оформляющему решение в отношении международного договора).

В Законе РБ об НПА установлены также сроки проведения обязательной юридической экспертизы (по общему правилу, от пяти до тридцати дней, в зависимости от вида проекта нормативного правового акта).

По результатам обязательной юридической экспертизы проекта нормативного правового акта составляется заключение, в котором излагаются замечания и (или) предложения по проекту нормативного правового акта с обоснованием этих замечаний и (или) предложений и, как правило, предлагаемая редакция соответствующих положений проекта нормативного правового акта, оформленная в соответствии с требованиями нормотворческой техники.

В ст. 48 Закона РБ об НПА установлена обязательная юридическая экспертиза действующих нормативных правовых актов, во-первых, Национального банка, Комитета государственного контроля, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета, Государственного комитета судебных экспертиз, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных и Минского городского Советов депутатов, областных и Минского городского исполнительных комитетов, во-вторых, нормативных правовых актов местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового территориального уровня. Экспертиза действующих актов первой группы проводится Министерством юстиции Республики Беларусь, а второй – главным управлением юстиции соответствующего областного исполнительного комитета.

По результатам проведения обязательной юридической экспертизы нормативного правового акта Министерством юстиции, главным управлением юстиции соответствующего областного исполнительного комитета выносится либо положительное заключение, содержащее обоснованный вывод о соответствии нормативного правового акта Конституции Республики Беларусь, нормативным правовым актам Президента Республики Беларусь, законам, иным нормативным правовым актам большей юридической силы по отношению к оцениваемому нормативному правовому акту, в том числе устанавливающим требования нормотворческой техники и допустимости его включения в Национальный реестр правовых актов. Либо составляется заключение, содержащее обоснованный вывод о несоответствии нормативного правового акта критериям, предусмотренным абзацем вторым настоящего пункта, и недопустимости его включения в Национальный реестр правовых актов. Положительное заключение прилагается к акту при направлении в Национальный центр правовой информации для включения их в Национальный реестр правовых актов.

В ст. 45 Закона РБ об НПА предусмотрено специфическое исследование нормативных правовых актов – прогнозирование последствий принятия (издания) нормативного правового акта. Такое исследование осуществляется на стадии планирования нормотворческой деятельности государственным органом (организацией), который инициирует подготовку проекта нормативного правового акта, а на стадии подготовки проекта нормативного правового акта – государственными органами (организациями), ответственными за подготовку проекта нормативного правового акта.

Под прогнозированием последствий принятия нормативного правового акта понимается исследование, направленное на проведение оценки возможности достижения целей принятия (издания) нормативного правового акта, вариантов развития общественных отношений, обусловленных его принятием (изданием), а также в случае, если нормативный правовой акт не будет принят (издан). Установлено, что при прогнозировании осуществляются оценка финансово-экономических, социальных, экологических последствий принятия (издания) нормативного правового акта, оценка регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта на условия осуществления предпринимательской деятельности, а также оценка иных последствий, которые возникнут в результате принятия (издания) нормативного правового акта.

В ч. 3 ст. 45 Закона РБ об НПА установлено, что в прогнозирование, как исследование, включает:

• объективную оценку правового регулирования соответствующих общественных отношений;

• общий анализ предполагаемых состояний, вариантов развития общественных отношений, обусловленных принятием (изданием) нормативного правового акта, а также в случае, если нормативный правовой акт не будет принят (издан);

• выявление позитивных и негативных последствий (в том числе выгод, рисков и издержек социальных групп, общества и государства), которые могут возникнуть в процессе применения положений нормативного правового акта, а также в случае, если нормативный правовой акт не будет принят (издан);

• оценку возможности достижения целей, на которые направлены подготовка и принятие (издание) нормативного правового акта, с учетом полноты предлагаемого правового регулирования общественных отношений и реализуемости предусмотренных нормативных правовых предписаний;

• выбор оптимального варианта правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Прогнозирование осуществляется посредством:

• анализа прогнозной информации, в том числе данных социологических исследований, для выявления позитивных и негативных тенденций правового регулирования общественных отношений;

• проведения сравнительно-правовых исследований, изучения последствий правового регулирования аналогичных общественных отношений в иностранных государствах, привлечения к участию в этих исследованиях иностранных экспертов, специалистов международных организаций, межгосударственных образований (их органов) и межгосударственных органов, а также посредством обмена информацией в иных формах;

• проверки и оценки проекта нормативного правового акта субъектами нормотворческой деятельности и правоприменения, в том числе по результатам правового мониторинга;

• моделирования ситуаций, вызывающих наибольшие затруднения в практике правоприменения, и анализа вариантов их разрешения на основании положений проекта нормативного правового акта;

• изучения результатов публичного обсуждения проекта нормативного правового акта;

• принятия (издания) нормативного правового акта в порядке эксперимента;

• проведения обязательной юридической, криминологической, финансово-экономической, экологической, лингвистической и иных экспертиз;

• применения иных способов, не противоречащих законодательству.

Особенностью нормативного регулирования в Республике Беларусь является осуществление в рамках прогнозирования оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта на условия осуществления предпринимательской деятельности. Оценка регулирующего воздействия проводится в целях выявления положений, устанавливающих избыточные обязанности, запреты и ограничения, необоснованные расходы для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В Законе РБ об НПА устанавливаются виды проектов нормативных правовых актов, в обязательном порядке подвергающихся оценке регулирующего воздействия, а также акты, которые не подлежат такой оценке.

По результатам прогнозирования последствий принятия (издания) нормативного правового акта субъектом, осуществляющим прогнозирование последствий, может быть принято решение:

• о целесообразности принятия (издания) нормативного правового акта;

• о нецелесообразности принятия (издания) нормативного правового акта в связи с отсутствием необходимости правового регулирования общественных отношений определенной сферы;

• о внесении необходимых изменений в проект нормативного правового акта, в действующие нормативные правовые акты, которые позволят обеспечить более полное и эффективное правовое регулирование общественных отношений определенной сферы;

• о принятии иных мер, необходимых для устранения факторов, которые предположительно будут оказывать негативное влияние на применение норм нормативного правового акта.

Методическое обеспечение прогнозирования последствий принятия нормативных правовых актов осуществляется Советом Министров Республики Беларусь совместно с Национальным центром законодательства и правовых исследований.

Криминологическая экспертиза в Республике Беларусь проводится на основании Положения о порядке проведения криминологической экспертизы[80]. В указанном Положении приводится следующее определение криминологической экспертизы: исследование содержания проекта правового акта (правового акта) в целях выявления в нем норм, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение криминогенных последствий в различных сферах общественных отношений. В Законе РБ об НПА установлено, что криминологическая экспертиза проводится в целях выявления в проектах нормативных правовых актов (нормативных правовых актах) норм, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение негативных последствий в различных сферах общественных отношений в связи с наличием рисков криминогенного характера. В соответствии с п. 1 ст. 49 Закона РБ об НПА, под рисками криминогенного характера понимаются заключенные в проектах нормативных правовых актов (нормативных правовых актах) деструктивные факторы, которыми создаются объективные предпосылки (условия) мотивации противоправного поведения или злоупотребления правом (полномочиями, правоохраняемыми интересами) независимо от того, является ли такое поведение уголовно наказуемым деянием.

По общему правилу криминологическая экспертиза проводится в течение семи рабочих дней. Однако в отношении законопроекта с изменениями, внесенными в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь, проводится в течение пяти рабочих дней, а в отношении законопроекта, рассмотрение которого в Палате представителей и Совете Республики Национального собрания Республики Беларусь предполагается объявить срочным (объявлено срочным), проводится в течение трех рабочих дней. Криминологическая экспертиза повторно направленного проекта нормативного правового акта проводится в течение трех рабочих дней.

Особый срок – месяц – был установлен для криминологической экспертизы нормативного правового акта, принятого (изданного) до введения криминологической экспертизы и для проекта нормативного правового акта, в отношении которого не предусмотрено проведение криминологической экспертизы, может быть направлен для проведения криминологической экспертизы по решению подготовившего его государственного органа (организации).

Основными задачами криминологической экспертизы являются:

• объективное и всестороннее прогнозирование возможности возникновения рисков криминогенного характера в процессе применения нормативных правовых актов, соответствующее современному развитию криминологической науки;

• подготовка обоснованных предложений об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов (нормативных правовых актах) недостатков, способствующих возникновению рисков криминогенного характера;

• формирование предусмотренного в нормативных правовых актах системно согласованного правового регулирования, исключающего возникновение рисков криминогенного характера.

Положением также определены субъекты и объекты проведения криминологической экспертизы, форма и структура заключения экспертизы и направления его использования.

По сути Положение регламентирует только обязательную криминологическую экспертизу, которая проводится в отношении проектов нормативных правовых актов Президента Республики Беларусь, законопроекты, проекты постановлений Совета Министров Республики Беларусь, Комитета государственного контроля, Национального банка, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета, Государственного комитета судебных экспертиз. Помимо этого, криминологической экспертизе подлежат также:

• законопроекты, в которые в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь внесены изменения (за исключением изменений, обусловленных требованиями нормотворческой техники, не влияющих на содержание предписаний нормативного правового акта) и которые подготовлены для рассмотрения Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в первом и во втором чтениях;

• проекты нормативных правовых актов, принимаемых несколькими нормотворческими органами, в случае если первым в числе принимающих этот акт указан Совет Министров Республики Беларусь, Комитет государственного контроля, Национальный банк, Управление делами Президента Республики Беларусь, Следственный комитет, Государственный комитет судебных экспертиз.

Криминологическая экспертиза не проводится в отношении нормативных правовых актов:

• подготовленных в связи с заключением, исполнением, приостановлением действия или прекращением международных договоров Республики Беларусь;

• относящихся к техническим нормативным правовым актам[81];

• содержащих государственные секреты, если иное не предусмотрено Президентом Республики Беларусь;

Национального банка о выпуске в обращение банкнот и монет, в том числе памятных банкнот, памятных и слитковых (инвестиционных) монет, и их изъятии из обращения, об установлении ставки рефинансирования Национального банка, об установлении нормативов обязательных резервов, депонируемых в Национальном банке (резервных требований), о минимальном размере уставного фонда банка, небанковской кредитно-финансовой организации, о размере (квоте) участия иностранного капитала в банковской системе;

• о регулировании цен (тарифов) на товары, работы (услуги), за исключением нормативных правовых актов, определяющих порядок установления и применения цен (тарифов);

• по решению Президента Республики Беларусь, Администрации Президента Республики Беларусь.

В приложении к Положению о порядке проведения криминологической экспертизы приводятся «Специальные принципы и критерии оценки криминологической экспертизы». Так, критериями оценки проектов нормативных правовых актов (нормативных правовых актов) при проведении криминологической экспертизы являются:

• дискреционность (свобода усмотрения) полномочий государственных органов и иных организаций (должностных лиц), которая выражается в возможности злоупотребления правом ввиду предоставления необоснованно широких либо нормативно не регламентированных полномочий при принятии (осуществлении) значимых для субъектов правоотношений решений (действий);

• определенность правовых предписаний, которая обеспечивается соответствием методов и способов правового регулирования сфере и предмету правового регулирования, его целям и принципам, наличием компетенции нормотворческого органа, установлением четких пределов реализации нормотворческих полномочий, в том числе для ведомственного и локального нормотворчества, обоснованным использованием бланкетных, отсылочных норм и оценочных понятий, выступающих в качестве оснований или условий возникновения или прекращения правоотношений, а также отсутствием пробелов и иных предпосылок, снижающих возможность применения норм согласно целям правового регулирования;

• обоснованность установления исключений из общего порядка правового регулирования, которая обеспечивается отсутствием правовых предпосылок для конфликта интересов субъектов правоотношений, создания препятствий в реализации права либо условий злоупотребления правом отдельными субъектами правоотношений;

• определенность и сбалансированность интересов, прав и обязанностей субъектов правоотношений, а также порядка их реализации и исполнения, которые обеспечиваются возможностью идентификации участников правоотношений и предъявляемых к ним требований, соблюдением баланса их законных интересов, в том числе посредством исключения взаимопротиворечащих норм, установления конкурсных процедур;

• обеспеченность норм права механизмами реализации и контроля за выполнением, которая выражается в наличии экономических, организационных, технических и иных условий, требуемых для реализации норм, в том числе связанных со сроком их вступления в силу, способами и порядком принудительного исполнения (контроля), механизмами восстановления и защиты нарушенного права и правоохраняемых интересов;

• определенность условий, оснований и порядка применения ответственности, которая обеспечивается ее установлением за существенное нарушение требований, определенностью признаков правонарушений, наличием действенного механизма (полномочий и порядка) реализации ответственности, соответствием ее вида и размера целям правового регулирования, формам эффективного предупреждения нарушений, их характеру и степени тяжести, обоснованным разрывом между верхним и нижним пределами мер ответственности, определенностью оснований и (или) условий для освобождения от ответственности либо ее смягчения.

Приведенные критерии применяются для анализа нормативных правовых актов совместно с принципами комплексного предупреждения, целенаправленности криминологического прогноза, объективности, адекватности (при соотносимости выводов заключения криминологической экспертизы с закономерностями и тенденциями распространения различных форм отклоняющегося от социальных норм поведения, а также достоверности и полноты используемой при проведении криминологической экспертизы информации), а также независимости экспертной оценки, которая обеспечивается самостоятельностью выводов лица, проводящего криминологическую экспертизу, без учета позиции государственных органов и иных организаций, участвующих в подготовке проектов нормативных правовых актов, а также других организаций.

Криминологическая экспертиза проводится государственным учреждением «Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь». Установлено, что Научно-практический центр вправе запрашивать у государственных органов и иных организаций дополнительную информацию, необходимую для проведения криминологической экспертизы, а также при необходимости привлекать к проведению данной экспертизы специалистов государственных органов и иных организаций по согласованию с руководителями этих органов и организаций. Кроме того, при проведении криминологической экспертизы нормативного правового акта, принятого (изданного) до введения обязательной криминологической экспертизы, Научно-практический центр вправе запрашивать информацию об анализе практики применения этого акта у нормотворческих органов, принявших (издавших) этот акт либо вносивших проект данного нормативного правового акта в нормотворческий орган.

Методическое обеспечение обязательной криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов (нормативных правовых актов) осуществляется Генеральной прокуратурой[82]. В п. 5 Методических рекомендаций по проведению криминологической экспертизы проектов законов Республики Беларусь установлено, что при проведении криминологической экспертизы используются системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический методы, а также методы социально-правового моделирования, экспертных оценок, обобщения статистических данных и правоприменительной практики и иные общенаучные и специальные методы исследования социально-правовых явлений. При этом необходимый перечень методов криминологической экспертизы в каждом случае определяет специалист (специалисты), который проводит криминологическую экспертизу с учетом основных задач криминологической экспертизы.

В методических рекомендациях указываются основные критерии оценки проекта закона в том числе обусловленные неоднозначностью его норм и неполнотой правового регулирования им соответствующей сферы общественных отношений, способствующие возникновению рисков криминогенного характера, связанным с социальной неадаптивностью, бессистемностью и противоречивостью методов и форм правового регулирования, способствующие возникновению рисков криминогенного характера, связанных с социальной неадаптивностью, бессистемностью и противоречивостью методов и форм правового регулирования, способствующие возникновению рисков криминогенного характера, связанных с неопределенностью объектно-предметного и субъектного составов правовых отношений, условий, способствующие возникновению рисков криминогенного характера, связанных с неопределенностью и разбалансированностью интересов субъектов правовых отношений, их прав и обязанностей, а также порядка их реализации и исполнения, способствующие возникновению рисков криминогенного характера, связанных с отсутствием социальных, экономических и организационно-правовых механизмов обеспечения реализации закона, а также отсутствием контроля за исполнением его норм, способствующим возникновению рисков криминогенного характера, связанных с отсутствием установленной ответственности, порядком ее применения и исполнения, либо несоответствием такой ответственности и порядка ее применения общественной опасности правонарушения.

Как пишет А. В. Олейник, специалисты Научно-практического центра, проводя криминологическую экспертизу и устанавливая криминогенные риски, не определяют нарушения законодательства в конкретном нормативном правовом акте, а констатируют в этом акте факторы, создающие условия для возможного проявления в будущем девиантного поведения, в том числе, коррупционного или иного правонарушения[83].

По результатам криминологической экспертизы, в соответствии с п. 19 Положения о порядке проведения криминологической экспертизы, составляется заключение, в котором должны содержаться:

• информация о том, когда и кем проект нормативного правового акта представлен для проведения криминологической экспертизы (когда и кем нормативный правовой акт принят (издан) и представлен для проведения криминологической экспертизы);

• информация об участии в проведении криминологической экспертизы специалистов государственных органов и иных организаций (в случае их привлечения Научно-практическим центром);