Новый миропорядок для XXI века. Взгляды из Вашингтона и интересы России

Как полагают многие американские эксперты, созданная Вашингтоном система продолжала плодотворно функционировать до 1991 г., когда рухнул СССР, противник, для сдерживания которого эта система собственно и создавалась. Но с исчезновением с мировой арены СССР рухнула и логика американских гарантий обеспечения безопасности союзников. В то время некоторые политики высказывали мнение о том, что в однополярном мире союзы устарели. Однако американская элита в целом не поддержала столь радикальный подход. Эффективное функционирование союзов на протяжении холодной войны стало главным аргументом в пользу их сохранения и переориентации на решение новых задач. Но поскольку в тот период США располагали ни с кем не сопоставимой военной и политической мощью, то «реформы» союзников не концентрировались на обороне или сдерживании в их традиционном понимании. США, начиная с администрации Б. Клинтона, вместо роспуска НАТО приступили к его расширению на Восток под предлогом расширения демократии и установления стабильности в постсоветской Восточной Европе. Американские специалисты повторяют при этом набившие оскомину аргументы о том, что администрация Клинтона таким образом расширила НАТО, чтобы это не вызывало раздражения России. Однако Российское государство было ослаблено и не смогло отстоять свои национальные интересы, на ущемление которых процесс расширения блока на Восток и был явно нацелен. Некоторые же заявления российских политиков о возможном на каком-то этапе вступления и самой России в Альянс были оторваны от реальной действительности, поскольку никто в НАТО этот вопрос серьёзно никогда не рассматривал. Поэтому права профессор Купер, что приём в Североатлантический альянс стран Балтии, вопреки прямым возражениям России, выглядел своего рода провокацией, а западные военные деятели якобы непреднамеренно усложнили проблему защиты блока. «Россия, – признаёт она, – всё ещё стремилась к созданию своего рода буферной зоны, которая была бы первой линией обороны в обеспечении её безопасности от Западной Европы и США. Бывший соперник Америки, испытывающий серьёзные экономические трудности, не был особенно озабочен первыми раундами экспансии НАТО на Восток. Но ситуация быстро изменилась после вступления в Альянс стран Балтии. Россия вторглась в Грузию в 2008 г. и в Украину в 2014 г., с тем чтобы, в том числе, предотвратить вступление этих государств в Североатлантический альянс. Наряду с этим Москва разработала военную стратегию, призванную продемонстрировать неспособность США защитить Балтийские государства в ситуации быстрого вторжения России, ставящего Вашингтон перед болезненным выбором между эскалацией и поражением»17.

В свою очередь, растущий Китай стремится разрушить американские союзы в Азиатско-Тихоокеанском регионе (АТР). С начала 90-х гг. XX века Пекин стал финансировать развитие ракетных и иных военных технологий, которые удерживали бы США от вмешательства в конфликты вблизи его морских границ, в основном из-за Тайваня. Стремясь повысить цену вступления США в войну, китайские лидеры пытаются подорвать американские гарантии безопасности и продемонстрировать союзникам Вашингтона в АТР, что его способность защитить их уменьшается. К тому же после многолетнего головокружительного роста, позволившего резко нарастить военные расходы, нынешние китайские руководители, в отличие от своих предшественников, подняли ставки, поставив задачу возрождения Китая в качестве великой державы.

Согласно утверждениям американских политиков, Россия и Китай разработали также невоенные средства – экономическое принуждение, кибернетическое оружие, политическое вмешательство – с целью достижения своих целей. Они используют новые инструменты различными способами, но в основе их действий лежит одна и та же логика: достижение поставленных целей без реализации американских гарантий безопасности или нарушения норм, нацеленных на недопущение использования силы. Так, например, в 2007 г. кибернетические атаки России парализовали Эстонию, выведя из строя банковские и правительственные сайты. А в период 2014–2016 гг. Китай реализовал мощную программу создания островов в Южно-Китайском море, превратив бывшие камни и рифы в военные базы, нарушив сложившийся баланс сил и угрожая союзникам США, прежде всего Филиппинам. В обеих случаях трансагрессивные акции подорвали безопасность партнёров Америки, продемонстрировав, что союзы бессильны в предотвращении невоенных агрессивных действий.

Ситуация, по мнению большинства американских специалистов, ухудшилась весьма критической позицией администрации Д. Трампа по отношению к союзникам по НАТО и другим союзникам, которая ускорила действие геополитических сил и без того ослабляющих эффективность союзов. В отличие от своих предшественников, президент Д. Трамп открыто и грубо требовал от союзников увеличения военных расходов на решение общих задач безопасности, угрожал отказом от гарантий США в случае невыполнения союзниками своих финансовых обязательств. В частности, Д. Трамп сделал такое предупреждение государствам Балтии. В целом, американский президент рассматривал защиту территории США как самую важную задачу национальной безопасности и придавал малое значение военному присутствию Америки за рубежом, сосредоточиваясь вместо этого на обеспечении безопасности своих границ. Такой подход противоречил давнишней традиционной опоре США на передовое базирование и сдерживание, которые основывались на тезисе о том, что защита территории может быть наилучшим образом обеспечена системой союзов и баз за рубежом, которая предотвращала развязывание военных конфликтов.

Многие эксперты твёрдо убеждены в том, что данный подход почти наверняка принесёт контрпродуктивные результаты. В частности, Южная Корея уже начала склоняться к Китаю, используя при этом дипломатические методы для налаживания контакта и установления линии горячей связи по военной линии. Наряду с этим президент Франции Э. Макрон говорит о «гибели мозгов» у НАТО, а тогдашний канцлер Германии А. Меркель поставила вопрос о том, могут ли союзники доверять Соединённым Штатам. Если американские союзники постепенно станут увеличивать военные расходы в силу слабеющего лидерства США, то они наверняка будут это делать способами, ущербными для интересов США, тратя больше денег на создание самостоятельных сил и стратегий, а не прибегать к партнёрству с Вашингтоном. В результате чего его интересы пострадают. Д. Трамп, например, заявил, что конкуренция с Китаем стала наиболее важным приоритетом политики национальной безопасности США, и лидеры обеих партий согласны, что Китай – это монументальный вызов. Но к сегодняшнему дню, однако, Вашингтон находит мало поддержки среди своих союзников в деле противостояния Пекину. США могут постепенно изменить баланс сил в XXI веке только в тандеме с союзниками в Европе и Азии. В противном случае такое соперничество действительно станет слабым и ляжет в основном на плечи Америки.

Опираясь на эту ключевую посылку, вашингтонские стратеги выстраивают более детальную аргументацию в защиту существующих союзнических отношений. Прежде всего, дисбаланс военных расходов между США и многими союзниками действительно существует, и сегодня США выделяют на них более 3% ВВП, некоторые союзники – 2–2,5%, многие – 1,5–2%. Но цифры эти могут вводить в заблуждение. Америка, в конце концов, поддерживает глобальный военный баланс, так как союзники выделяют в основном средства на обеспечение безопасности в соответствующем регионе. Кроме того, военные ассигнования в таких странах, как ФРГ и Япония, в основном расходуются на региональную военную стратегию, а не защиту единственного союзника, на территории которого располагаются военные объекты. Поэтому нет оснований для того, чтобы военные бюджеты этих стран были сопоставимы с американским. Вклад союзников Америки состоит и в том, что не покрывается их военными бюджетами, – в снижении арендной платы за американские базы и объекты, используемые военными подразделениями Вашингтона. Вопреки устоявшимся представлениям, союзы сами по себе ничего не стоят, а именно содержание войск, баз, поддержание инфраструктуры влекут за собой большие затраты. И на плечи союзников зачастую ложится часть таких затрат. Вообще, в историческом плане цена системы союзов составляла приемлемую часть национального бюджета Америки. Асимметрия же военных расходов – естественная особенность союзнических отношений, позволяющая США оказывать большее влияние на политику своих партнёров, зависящих от американской силы в обеспечении своей безопасности.

Не обоснованы и опасения по поводу того, что союзники могут втянуть США в своеобразную «ловушку», которой можно было бы избежать при отсутствующих союзнических обязательств. Союзники могут втянуть США в тот или иной конфликт не в большей мере, нежели другие государства. Да, Америка развязывала непродуманные, а точнее агрессивные войны (Вьетнам, Ирак, Афганистан), но союзники не несут ответственности за эти решения. Если Америка и поддерживала своих союзников в тех или иных кризисах, то в случаях, когда на кону стоял вопрос о национальных интересах США. Наконец, США никогда не вступали в такие союзнические отношения, от которых они могли бы, в случае необходимости, отказаться. И вообще, термин «ловушка» применительно к данной проблематике неуместен, так как система американских союзов выстроена так, чтобы не принимать на себя рискованных обязательств. Вашингтон также весьма избирательно подходит к выбору союзников, отклоняя соответствующие просьбы в случае, если возможные обязательства выглядят слишком опасными. Например, несмотря на тесные отношения, США не идут на формальные обязательства о гарантиях безопасности Израиля, осознавая чрезмерно высокий риск участия в нежелательной войне в случае резкого обострения его отношений с соседями.

В свою очередь, коренные перемены в мировой ситуации также оказывали воздействие на состояние американских союзов. В Азии баланс сил меняется в пользу Китая. Россия находится в состоянии стагнации, но остаётся силой, с которой надо считаться. И в целом на долю США и их союзников приходится меньшая часть мирового ВВП, нежели это было в конце Второй мировой войны. Тем не менее союзники Америки – это высокоразвитые, технологически оснащённые, экономически сильные страны, их общие военные расходы превышают расходы их соперников. Всё это даёт основание считать, что США в состоянии спасти удивительно успешную, но плохо выстроенную систему своих союзов, если они это сделают на действительно новых основах.

Следует также иметь в виду, что во второй половине ХХ века драматическим образом изменилась природа конфликта. Расползание ядерного оружия и рост экономической взаимозависимости подняли цену войны между великими державами до таких масштабов, что противники стараются избегать её. И, хотя сохраняется возможность, что союзники Америки подвергнутся крупным военным атакам, это крайне маловероятно. Китай и Россия предпочитают оказывать давление невоенными средствами, не доводить дело до возможного введения в действие известной статьи 5 устава НАТО. Иными словами, Вашингтон и его партнёры располагают всем необходимым для проведения реформ системы союзов, но для достижения успехов им надо сфокусироваться на вызовах безопасности и процветанию, не переходя при этом военный рубеж.

В представлении американских экспертов стратегия реформирования союзов должна, в общем и целом, выглядеть следующим образом. Во-первых, США и их союзникам следует произвести перебалансировку ответственности. Требования администрации Трампа, пусть жёсткие и бесцеремонные, об увеличении военных расходов союзников, тем не менее, содержали в себе и некое рациональное зерно. В настоящее время, в отличие от первых послевоенных лет, союзники США – это процветающие демократии с развитой экономикой, позволяющей постепенно, на системной основе, увеличивать военные расходы. Хотя в некоторых союзных странах есть политические преграды на пути роста военных ассигнований: население со сравнительно низкими расходами сопротивляется их увеличению. Однако союзники могут вносить вклад в невоенную оборону и сдерживание, поскольку большинство статей таких расходов не попадают в военный бюджет, а оказываются в статьях ассигнований на международную деятельность, разведку и внутреннюю безопасность. Более того, по сравнению с Америкой, союзники являются лидерами по сбору тайной, засекреченной информации, в публичной дипломатии, технологических исследованиях и разработках. Выделять им средства для этих целей легче, чем для военных нужд. Как и союзным странам, Соединённым Штатам надо перераспределить свои расходы в сфере безопасности, тратя меньше на военные задачи в пользу невоенных средств национальной безопасности, необходимых для обеспечения своего лидерства в союзах. Тем не менее США придётся нести основное бремя ответственности за ключевые аспекты военно-оборонительной деятельности, а их союзникам сосредоточиться на решении других задач. В настоящее время, когда страны Балтии твёрдо укоренились в НАТО, Вашингтону следует направлять своих партнёров на обеспечение надёжной защиты этих государств. Особое внимание партнёрам по НАТО надо уделить улучшению военной готовности и сдерживанию агрессии России путём демонстрации их способности быстро достигать и защищать восточный фланг Североатлантического альянса. Военная ситуация в Азии носит куда более неотложный характер: у партнёров США нет шансов противостоять растущей мощи Китая без американской помощи. Следовательно, Азию надо рассматривать в качестве главного театра военных действий, а Европу, хотя и важного, но театра второстепенного плана. Военные расходы США и их присутствие за рубежом должны отражать эти приоритеты, т.е. на силы для сдерживания Китая надо расходовать больше средств и расширять американское присутствие в западной части Тихого океана.

Во-вторых, наряду с обеспечением гарантий безопасности союзники США должны взять на себя главную ответственность за сопутствующие задачи обороны и сдерживания. Это вполне естественно: Китай и Россия используют методы давления максимальным образом вблизи своих границ, поэтому такие географически открытые страны, как Япония и Балтия, находятся под наибольшим риском. Союзники должны занять лидирующее положение в политической и финансовой сферах по принятию действий против давления со стороны России и Китая, а также по выработке конкретных действий, затрагивающих их собственные интересы. Например, после того как Эстония, как считается, стала жертвой кибератак со стороны России, она расширила свои кибернетические возможности и проявила инициативу в реализации разумных действий, нацеленных на противодействие мощи кибератак со стороны Москвы в будущем.

В-третьих, союзники США должны идти дальше обеспечения самообороны: им следует выработать региональные меры по парированию угроз в соответствующих районах мира. Например, Япония и Австралия должны наращивать свои возможности в Юго-Восточной Азии, с тем чтобы помощь, оказываемая им Америкой в противодействии претензиям Китая на море, использовалась эффективно и результативно. А поскольку проблемы безопасности сейчас вышли за пределы чётко очерченных географических границ, то союзникам Америки целесообразно создать международные рабочие группы по вопросам, носящим общий для них характер, например, киберугрозы и иностранные инвестиции. США должны с энтузиазмом участвовать в такой деятельности, вносить в неё свой вклад, но выбор соответствующей стратегии и создание союзнической инфраструктуры должны стать инициативой партнёров и финансироваться ими. США не могут надёжно распространить свои гарантии на эти сферы в одиночку, новые усилия по сдерживанию могут быть успешными, только если они будут действительно коллективными.

В-четвёртых, Вашингтону и его союзникам также следует признать, что они не всегда оценивают исходящие от общих противников угрозы одинаковым образом, но даже если они и оценивают ту или иную ситуацию одинаково, то у них всё ещё могут быть разные ставки. Например, при общем взгляде США и Японии касательно напористых действий Китая в Восточно-Китайском море региональный союзник больше заинтересован в ответных действиях, учитывая близость угрозы. Япония действительно взяла на себя главную ответственность за решение спора вокруг о-вов Сенкаку, проведя собственное патрулирование в целях противостояния китайскому давлению.

Агрессивная политика России и Китая с использованием невоенных средств не всегда будет требовать ответа с применением обычных вооружений. Поэтому союзникам надо предпринять совместные многолетние усилия для определения, каким образом каждый союз станет отвечать на невоенные методы давления. Каждый вид атаки будет требовать различных ответных реакций, например, кибератаки в большей степени заслуживают мер по сдерживанию, нежели по экономическому давлению. Более того, Вашингтону следует взять конкретные обязательства перед союзниками и пойти на некоторые дополнительные риски вовлечения в новые сферы, если он намерен укрепить потенциальное сдерживание.

В завершение своих размышлений американские идеологи подчёркивают тот факт, что современные дебаты по поводу будущего системы союзов приняли форму ложного, неоправданного выбора между двумя лагерями: антагонисты, которые ничего не имеют против того, чтобы эта система рухнула, и оптимисты, испытывающие ностальгию, надеющиеся на возрождение недосягаемых послевоенных высот. Ни одна из упомянутых точек зрения не является шагом вперёд. Если США будут продолжать давить на своих союзников за недостаточные финансовые вливания в общий котёл в период, когда ожидают позитивных перемен в отношениях со своими соперниками, то существующая система наверняка рухнет. Но и восстановление старой системы не стоит более на повестке дня: испытывающие ностальгию политики игнорируют факт сохраняющейся нестабильности внутренней ситуации; неумолимые и необратимые изменения баланса сил в мире; изменившаяся природа самого конфликта делает возврат к прошлому невозможным. Как полагает один из авторитетных экспертов в этой области профессор М. Купер, «цена провала реформирования системы союзов вряд ли когда-либо была столь высокой. Если Вашингтон будет бездействовать, он упустит возможность защитить свои наиболее важные интересы на сравнительно приемлемых условиях, пока растущая мощь Китая и реваншизм России не подорвут систему существующих гарантий. Предлагаемая реформа обширна, но она куда менее обременительна, нежели внешняя политика США, лишённая опоры на союзы. США не могут больше действовать в одиночку, как это было в первые послевоенные годы. Будут у Америки союзники или нет, её безопасность и процветание всё равно станут требовать открытую и независимую Европу и Азию. Если даже Вашингтон уйдёт из обоих континентов, США будут по-прежнему сталкиваться с кибератаками, финансовыми и инфраструктурными проблемами и нападками на свободные институты. И в случае отступления Вашингтон потеряет ту готовность к ведению конфликта, которой он сейчас располагает. Если же страна позднее присоединится к войне за рубежом, то она это может сделать только после значительной затяжки и без сотрудничества с союзниками, которое могло бы помочь одержать в ней победу. Проще говоря, США могут оказаться в конфликте, который можно было бы сдержать, но который теперь будет развиваться с гиперзвуковой скоростью»18.