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El capítulo se organiza sobre la base de dos grandes secciones básicas. Se presentan por una parte los argumentos a favor de la descentralización (sección 1.2), y por la otra los argumentos en contra (sección 1.3).
1.2. LOS POTENCIALES EFECTOS POSITIVOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN
1.2.1. El problema de la información
El primero y más popular de los argumentos en favor de la DF (ampliamente definida) es aquel según el cual la burocracia subnacional y los representantes locales elegidos por la comunidad tienen ventajas de información respecto de las características y necesidades particulares de su comunidad. Al estar más cerca de los problemas del ciudadano común, aquellos se hallarán en una posición privilegiada para interpretar y recoger las demandas de su jurisdicción. El corolario obvio de esta hipótesis es que un mayor grado de descentralización conlleva una administración más eficiente de los niveles descentralizados de gobierno. No obstante que este punto ha sido recogido por diversos trabajos teóricos sobre el tema, su origen se remonta al artículo seminal de Hayek (1945). Este sostiene que uno de los principales problemas de la sociedad es “…el uso eficiente de información inicialmente dispersa entre todas las personas” (Hayek, 1945: 520). Un aspecto clave en la solución de tan fundamental problema estaría en “alguna forma de descentralización”. Solo de esa forma “…podremos asegurar que el conocimiento de las particulares circunstancias de tiempo y lugar será apropiadamente utilizado” (Hayek, 1945: 524).
Aunque la preocupación de Hayek está focalizada en el funcionamiento del sistema de precios como un mecanismo eficiente de asignar recursos, su argumento puede ser fácilmente extrapolado al caso de la DF. El conocimiento y/o información relevante puede también estar dispersa entre jurisdicciones, y entorpecer la eficiente asignación de los recursos públicos. Diversas políticas locales en la esfera de la educación, la salud, la seguridad, y otros ámbitos de la vida comunitaria, requieren un ingrediente de conocimiento del entorno local para ser eficientemente implementadas. Los servicios públicos antes mencionados son típicamente locales, en el sentido de que su ámbito de beneficios alcanza casi exclusivamente a la población que habita en un área geográfica delimitada. Cabe suponer que así como las comunidades locales habitadas por individuos de mayor edad requerirán atenciones especiales en materia de salud, de igual forma las familias jóvenes con niños demandarán más y mejores colegios. Inevitablemente, los factores idiosincrásicos propios de cada localidad irán dando forma al espectro de servicios que cada gobierno local pondrá a disposición de los habitantes. La percepción de tales particularidades será inevitablemente más difícil de recoger desde el centro del gobierno, que mediante la gestión directa de quienes ejecutan las políticas públicas a nivel descentralizado. Una versión posterior del mismo argumento, y en virtud de la cual se aborda explícitamente el tema de la descentralización, se puede encontrar en el conocido ensayo de Stigler (1957). Este autor enfatiza que uno de los papeles básicos de los gobiernos locales es la identificación precisa de las preferencias colectivas, las cuales podrían ser observadas con mayor precisión en virtud de su cercanía con los mismos electores.
Es interesante constatar que el tema de la información y sus potenciales efectos puede ser también abordado desde un ángulo alternativo. Mayor descentralización implica también más información usada independientemente por los niveles inferiores de gobierno, a la vez que menos información disponible para el nivel central. En la medida en que los niveles descentralizados de gobierno tengan acceso exclusivo a información sobre ingresos y gastos locales de su propia jurisdicción, esto facilita la implementación de compromisos creíbles que permiten preservar los derechos de propiedad de tales jurisdicciones en el ámbito tributario, previniendo a su vez la potencial apropiación indebida de impuestos y la intervención indeseada por parte del gobierno central (Yingyi and Weingast, 1997).
1.2.2. El papel del “voto con el pie”
El modelo de Tiebout
La existencia de bienes públicos bajo el contexto desarrollado por Samuelson (1954) supone la imposibilidad de obtener una solución de mercado cuando no hay rivalidad en el consumo y las características del bien o servicio transado impiden la exclusión de quienes no pagan. Ello es conducente a la necesaria sustitución del mercado por el proceso político. Esta única salida a la complicada cuestión de cómo permitir la revelación espontánea de las preferencias en cuanto al tipo, magnitud y forma de financiamiento de los bienes públicos puros, admite sin embargo una excepción en el caso de los llamados “bienes públicos locales”, los cuales constituyen el pilar básico de la DF. Estos poseen dos diferencias centrales con los bienes públicos puros. La primera es que si bien sigue no habiendo rivalidad en el uso de los mismos, ellos están sujetos a potenciales costos de congestión por parte de quienes los usan. La segunda es que sí pueden ser excluidos de su consumo quienes no pagan. Si reconocemos la existencia de tales bienes como un elemento necesario en el logro de una asignación Pareto eficiente de recursos, habremos también reconocido la necesidad de que el nivel de gobierno que los administra tenga presupuesto propio y autonomía para ejercer decisiones de gasto en el ámbito de su competencia.
La analogía entre los mercados de bienes privados y los bienes públicos locales supone redefinir el problema general antes referido en dos ámbitos básicos. Uno de ellos es el hecho de que existen ciertos bienes públicos cuyo grado de exclusión en el consumo se encuentra ligado a la cercanía geográfica de los potenciales beneficiarios con el proveedor de dicho bien. Una importante aproximación a este caso fue presentada en el conocido modelo de Tiebout (1956), el cual distingue acertadamente entre los bienes públicos puros definidos por Samuelson, y aquellos bienes públicos locales, que por su naturaleza y tal como su propio nombre lo indica, generan beneficios en un área geográfica limitada, la cual corresponde a un segmento acotado del territorio nacional. Tal puede ser el caso de la educación pública local, la infraestructura vehicular, el alumbrado público, la recolección de basura y toda la amplia variedad de servicios públicos típicamente administrados por los niveles inferiores de gobierno. En todo este rango de servicios, los residentes de una comunidad local son los principales beneficiarios.
Un segundo elemento que debemos considerar para diferenciar los bienes públicos nacionales de los bienes públicos locales, es el hecho de que en los primeros el consumidor no tiene opción alguna que no sea el proceso político para expresar sus preferencias. En los bienes públicos locales, en cambio, la posibilidad de que los residentes –y potenciales contribuyentes– migren entre jurisdicciones actúa como un elemento facilitador de la competencia entre las mismas, las cuales tratarán de ofrecer la mejor combinación posible de precio y calidad en sus servicios. El precio será la suma del cobro por estos servicios, más los impuestos locales que estos residentes deberán pagar a cambio de vivir en dicha comunidad.
De lo anterior se sigue que si cada jurisdicción actúa independientemente de las demás, de la misma forma en que lo hace un productor de bienes privados en un mercado competitivo, cada “productor” (o jurisdicción subnacional) optimizará la combinación de servicios proveídos, así como los impuestos y tarifas cobradas. Habrá por consiguiente una industria de bienes públicos locales, constituida por el conjunto de jurisdicciones locales que compiten entre sí. El resultado colectivo será óptimo, pues todos los oferentes estarán –independientemente– comprometidos en el esfuerzo de servir a su comunidad de la mejor forma posible. Lo anterior nos lleva a la conclusión de que mientras mayor sea el margen de maniobra de los gobiernos locales, mayor será asimismo la competencia entre jurisdicciones y por lo tanto mejor también el servicio prestado a los residentes.
Otro aspecto que se desprende del modelo de Tiebout es que la competencia entre jurisdicciones conlleva la potencial especialización de estas en tipos diferentes de residentes. Habrá gobiernos locales cuyo tipo específico de servicio esté muy centrado en los requerimientos de familias jóvenes con niños. Habrá otros mayoritariamente habitados por residentes de la tercera edad, en los cuales este segmento de la población recibirá los mayores beneficios. Los habrá también aquellos orientados hacia actividades productivas, las cuales podrán beneficiarse de menores impuestos a las utilidades, mejores servicios relacionados e infraestructura apropiada para tal efecto. El modelo de Tiebout suscribe plenamente los dos supuestos distintivos de la primera generación de modelos de DF (ver Cap. 2). Vale decir, asume que el gobierno es un dictador benevolente y que no existen externalidades entre jurisdicciones. Sin embargo, un supuesto vital que se agrega es el de ausencia de costos de movilidad entre jurisdicciones. Ello es de vital importancia, puesto que sobre dicho supuesto descansa la factibilidad de que los residentes elijan su jurisdicción libremente.
Puede señalarse que la “teoría de los clubes” desarrollada por Buchanan (1965) constituye un antecedente analítico estrechamente vinculado a la hipótesis de Tiebout (ver Cap. 7). Plantea Buchanan que teniendo los individuos preferencias diversas en cuanto a las características de aquellos bienes públicos idealmente proveídos por su comunidad, habrá factores de costo inherentes al tipo de bien público local en cuestión, que inducirán diferencias en cuanto al tamaño de cada comunidad local (club) y al conjunto de otras características propias de dicho bien. En particular, el modelo de Buchanan presume que el costo total de la provisión del bien colectivo posee un importante componente de costo fijo, motivo por el cual el costo por habitante irá disminuyendo conforme más individuos se integren al club. Por otro lado, a mayor número de socios, mayor será también la congestión entre ellos. De lo anterior se sigue que el número óptimo de miembros será el resultado de un equilibrio entre los beneficios de financiar el bien colectivo entre más contribuyentes y los costos de congestión emanados de un club con más integrantes. Inevitablemente, el concepto de club así entendido tiende a confundirse con la idea de club privado, concebido para promover el contacto entre individuos de similares características. Esto puede ser el caso de un tradicional club deportivo, un partido político o cualquier otra forma de club social. Si bien la idea de Buchanan sirve de marco para comprender también la génesis de dichas formas de asociación, el modelo en cuestión ofrece una alternativa concreta de racionalizar el problema de la revelación de preferencias, toda vez que los individuos pueden migrar entre clubes en la medida que las condiciones prevalecientes en su club de residencia no se ajusten a su particular estructura de preferencias. Aun cuando muchos de los beneficios locales estarán igualmente disponibles para quienes son no residentes, debe entenderse que por razones de distancia física, o incluso por impedimento explícito al acceso de personas no pertenecientes al club, los bienes públicos locales admiten la posibilidad de exclusión en el consumo.
El modelo de Hirschman
Inserto también en la hipótesis de que la revelación de preferencias puede manifestarse eficientemente por un mecanismo alternativo al mercado, Hirschman (1970) plantea su conocido modelo del “voto con el pie”. La cuestión central sigue siendo el grado de orientación a la comunidad susceptible de observar en la provisión de un servicio por parte del gobierno local. Entenderemos que dicho grado será a su vez el fruto de la capacidad que esta misma comunidad tenga de exigir resultados por parte de sus representantes, penalizando las acciones incorrectas y/o premiando a los representantes que exhiban un buen desempeño. La cuestión central es cómo podemos exigir rendición de cuentas a las autoridades. Habría dos caminos alternativos –y usualmente excluyentes– para alcanzar este objetivo. Uno de ellos es la implementación de mecanismos de control social sobre el desempeño de los proveedores. En la concepción de Hirschman, la profundidad con que opera esta forma de control depende de la capacidad de expresar con la voz (“voice”), las demandas de la comunidad. En el mercado de bienes privados, lo anterior supone asignar un papel primordial a las asociaciones de consumidores y al papel regulador del Estado sobre la calidad y funcionamiento de los oferentes.
En la esfera de los servicios públicos, mayor grado de voice está asociado a un ejercicio fuerte de organismos públicos de fiscalización, a la existencia de normas que regulen y condicionen la acción de los proveedores y, consecuentemente, a un menor grado de autonomía de estos últimos frente a sus clientes. Así entendida, la concesión de voice suele ser propugnada por quienes no confían –o confían poco– en el mercado como asignador eficiente de los recursos. Una opción en la dirección opuesta es el uso del voto con el pie, o mecanismo de exit. En el marco de esta alternativa los proveedores deben competir por sus clientes, siendo premiados por estos en la medida que sean ejecutores eficientes de su función. El interés de este mecanismo radica en la confianza puesta en que los mismos usuarios, por la vía de su propia elección en beneficio de un proveedor específico, serán capaces de distinguir un buen servicio de uno malo. Un aspecto crucial de esta opción es el grado de movilidad de los usuarios entre proveedores alternativos, o planteado en otros términos, la capacidad de desplazamiento de los individuos entre las opciones disponibles. Dicho aspecto del problema descansa críticamente en los llamados “costos de transacción” inherentes al abandono de un proveedor ineficiente en beneficio de uno mejor. Si el contrato pactado entre el usuario y el productor puede deshacerse y volver a realizarse con otro productor sin dificultad alguna, el costo de transacción será igual a cero, pudiendo así funcionar el mecanismo de salida (“exit”) eficientemente.
El modelo de Brennan y Buchanan
Otro enfoque que hace uso de los méritos asociados a la potencial movilidad territorial de los residentes como base argumental en favor de la DF, es aquel popularizado por Brennan y Buchanan (1980) en el marco de la escuela de la elección pública. La premisa básica de este enfoque es que el gobierno actúa de hecho como una maquinaria generadora de rentas en beneficio de quienes lo administran. Esto se manifiesta en la forma de una carga tributaria excesiva, fruto a su vez de la capacidad del gobierno central de actuar monopólicamente en su papel de recolector de impuestos. El resultado será un tamaño del Estado por encima del óptimo. Al igual que en un mercado de bienes privados, solo la competencia entre jurisdicciones puede reducir o eventualmente eliminar dichas rentas (tributos en exceso), optimizando el tamaño del gobierno e induciendo una solución colectiva superior. Esta será el resultado de un menor poder de cobrar impuestos por parte de los niveles descentralizados de gobierno, los cuales tienen que competir por los potenciales contribuyentes, ofreciendo combinaciones más atractivas en calidad, cantidad y costo (impuestos) de los bienes públicos locales.
La propuesta de Brennan y Buchanan es conducente a un simple y nítido corolario, cual es el hecho de que a mayor descentralización, menor será el tamaño del Estado. La referida hipótesis ha sido puesta a prueba en numerosos trabajos empíricos, con inciertos resultados. Una faceta interesante de la hipótesis referida es que ella se inscribe en la lógica de la nueva economía institucional, en virtud de la cual las normas (instituciones) deben contemplar formas de control sobre el propio Estado, con miras a evitar que este se aproveche de su poder en beneficio de la burocracia estatal y en desmedro de los contribuyentes. Se sigue de lo anterior que un arreglo constitucional que delegue funciones y competencias en los niveles descentralizados de gobierno, sea por la vía de la propia Constitución o a través de normas específicas sobre el particular, reduce el potencial de explotación del “leviatán”, y cambia la estructura de incentivos del aparato público en favor de los intereses de la comunidad.
1.2.3. Los incentivos de la burocracia estatal
Las cuatro similitudes entre la DF y una estructura competitiva según Tirole
Un enfoque teórico alternativo en favor de la DF está basado en la apropiada identificación de la estructura de incentivos de que es objeto la burocracia estatal según el grado de descentralización del gobierno en cuestión. Toda vez que la DF puede ser concebida como una forma de “privatizar” algunas de las funciones del Estado en favor de los niveles descentralizados de gobierno, puede argumentarse que las similitudes entre el funcionamiento de una estructura descentralizada de gobierno y la dinámica propia de una industria competitiva exceden el solo beneficio del voto con el pie. La descentralización provocará también cambios significativos en la estructura de incentivos de la burocracia estatal, la cual se expresa tanto a nivel político como también en el ámbito de la propia gestión.
Siguiendo a Tirole (1994), cuatro similitudes básicas entre un gobierno descentralizado y una estructura competitiva pueden ser identificadas. Primero, debe considerarse que a diferencia del Estado, las compañías privadas tienen un claro mandato por parte de los propietarios. Este consiste en maximizar el valor de la empresa, lo cual equivale a la maximización de utilidades. Por su parte, el gobierno central tiene múltiples metas y ninguna de ellas es claramente más importante que las otras. En la medida que las jurisdicciones locales se vuelven más especializadas en la producción de un espectro relativamente estrecho de servicios públicos locales, la DF provee una oportunidad de reproducir a nivel del gobierno una estructura organizativa que opera en forma similar a la estructura privada de organización. Vale decir, cada gobierno local, encargado de funciones específicas fácilmente identificables por los ciudadanos, permite un control más cercano de la sociedad civil sobre los gobernantes.
Un beneficio aún más claro de la DF puede encontrarse en el segundo punto mencionado por Tirole. Este dice relación con la competencia entre jurisdicciones, la cual será vigorizada en la medida que mayor sea la autonomía entre jurisdicciones. Una vez más, esto profundiza las similitudes de la DF con la estructura de un mercado competitivo. Tirole señala que “…puede haber competencia explícita entre organizaciones de gobierno, así como puede haberla entre ciudades o Estados” (Tirole, 1994: 5). Cabe indicar que en el tema que nos ocupa, los beneficios y potenciales efectos de dicha competencia han sido el foco central de una profusa literatura teórica. Más específicamente, la argumentación según la cual es siempre factible potenciar la calidad de los servicios entregados por medio de garantizar al usuario alguna capacidad de abandonar a los proveedores deficientes para irse con aquellos que ofrecen mejores condiciones de precio y calidad (Hirschman, 1970) provee un marco teórico que apunta en la misma dirección.
La tercera similitud puede encontrarse en lo que Tirole llama el problema de “la heterogeneidad en las preferencias de los agentes”. Dado que los gobiernos descentralizados están comprometidos con la administración de los problemas y necesidades de la comunidad local en sus diversas formas, ellos están menos expuestos, vis a vis el gobierno central, a cambios bruscos e impredecibles en las preferencias del público local. Es muy probable que los votantes al interior de cada gobierno local tengan preferencias muy estables en torno a temas tales como el alumbrado público, recolección de basura, seguridad ciudadana, educación, salud primaria, etc. Esto contrasta con la probabilidad cierta de que el gobierno central se enfrente a un conjunto más inestable de preferencias en el ámbito de la defensa nacional, inflación, desempleo, políticas sociales, etc. Dichos tópicos estarán inevitablemente contaminados con factores ideológicos y político-contingentes, los cuales llevan a ciclos en las preferencias del electorado, y por lo tanto en el mandato de quienes ejecutan las políticas de gobierno. Una vez más, esto nos acerca al símil de la DF con la competencia entre firmas privadas, las cuales maximizan utilidades en el marco de la producción de bienes y servicios que atienden demandas permanentes de la población, tales como vivienda, alimentación, indumentaria, etc. Al igual que en el caso de los gobiernos locales (estaduales, provinciales), y no obstante la influencia de la moda y de los cambios tecnológicos, la esencia de tales bienes y servicios es más estable en el tiempo respecto del amplio y complejo espectro de bienes públicos de alcance nacional típicamente producidos por el nivel central de gobierno.
La cuarta similitud se basa en lo que podríamos denominar los beneficios de “la representación apropiada y la dispersión de la propiedad”. A diferencia de una firma privada, donde el directorio desempeña un papel a nombre de los propietarios (accionistas), los funcionarios de gobierno poseen una conexión vaga e imperfecta con los grupos representativos del interés común. Si bien los partidos políticos están llamados a cumplir este papel, sus incentivos suelen diferir de las preferencias de la comunidad. El paralelo con la DF es fruto del grado de rendición de cuentas a que están expuestos los representantes locales en el desempeño de sus funciones. Se ha argumentado que la descentralización (genéricamente definida) puede tener importantes ventajas en el grado de control de los votantes sobre sus representantes. El mismo problema puede ser referido en el marco del conocido modelo del “principal -agente”. Mientras que el principal (votante mediano / sociedad civil) ha favorecido una opción política encarnada en un gobierno específico (agente), este mismo votante tiene escasos e imperfectos mecanismos para exigir el cumplimiento de este mandato a nivel del gobierno general. Este mismo control es sin embargo más fácilmente “enforzable”1 a nivel local, ámbito en el cual los alcances de la función de gobierno son más nítidamente observados y el control directo de la ciudadanía se puede ejercer con más fuerza.
El argumento de la innovación
El debate académico norteamericano sobre federalismo ha elaborado un interesante argumento en favor de la descentralización. Este se basa en la hipótesis de que la autonomía fiscal y administrativa a nivel local y/o estadual (provincial) tiende a promover políticas públicas más innovadoras en sus respectivos ámbitos de competencia. En el caso de un Estado Federal, Rose-Ackerman (1980) distingue tres canales a través de los cuales dicha estructura institucional, que en términos genéricos puede concebirse como el caso extremo de DF2, podrá efectivamente inducir un mayor grado de innovación.
El primero dice relación con los beneficios que los políticos pueden derivar de su gestión a nivel local (estadual/provincial), en la medida en que esta sea vista como reflejo de sus potencialidades en esferas superiores de gobierno. Dicho beneficio es un incentivo en favor de políticas públicas más riesgosas y de mayor retorno en la esfera electoral. El segundo canal es que el mismo incentivo señalado tenderá a estimular la competencia entre políticos a nivel local, lo cual hará que la coalición gobernante se sienta menos segura respecto de su reelección, estimulando una vez más la implementación de políticas innovadoras y por lo tanto riesgosas. Finalmente, mayor autonomía en la administración local (provincial/estadual), sumada a la factibilidad de acceder a la representación política de los niveles superiores de gobierno, es en sí misma una oportunidad para los políticos y para la propia burocracia local de desarrollar proyectos innovadores que también puedan ser de beneficio para otras jurisdicciones. En el marco de la llamada teoría del crecimiento endógeno, la innovación puede tener un impacto directo sobre el crecimiento. Más allá de la mejora en asignación de recursos atribuible a la DF, esta puede afectar positivamente el crecimiento económico por la vía de potenciar la innovación, mejorando así la productividad de los factores.