Teoría y práctica de la descentralización fiscal

CAPÍTULO 2

Tipología de los modelos teóricos sobre descentralización

2.1. INTRODUCCIÓN

Este capítulo se aboca al recuento de los aportes teóricos que dan sustento a la descentralización como una opción Pareto superior en la organización del Estado. La secuencia de argumentos y modelos presentados reproduce la evolución histórica del tema, reconociendo una etapa inicial en los aportes del enfoque normativo de las finanzas públicas, y una etapa más reciente en el esfuerzo de incorporar elementos de economía política como la base del problema. El eje articulador del capítulo es el “Teorema de la Descentralización Fiscal” de Oates (1972), a partir del cual se ordenan los aportes teóricos posteriores. Las desviaciones respecto de los supuestos del teorema sirven de base para la presentación de modelos más completos. Cuestiones específicamente abordadas en este marco son la incorporación de externalidades entre jurisdicciones y el reconocimiento del juego político subyacente como elemento central del problema.

La sección 2.2 presenta la primera generación de modelos de descentralización. Las características básicas de los mismos y las desviaciones respecto del teorema son abordadas en la misma sección. La segunda generación de modelos es presentada en la sección 2.3, la cual a su vez incluye una breve explicación del espíritu que anima a tales modelos, más un recuento pormenorizado de los aportes más conocidos en el área.

2.2. LA PRIMERA GENERACIÓN

2.2.1. Características generales

El desarrollo teórico de la llamada “primera generación” posee al menos dos elementos distintivos básicos. El primero es el supuesto implícito de un gobierno cuyo propósito central es promover el bienestar colectivo. Esto se expresa tanto a nivel central como a nivel descentralizado. La implicancia analítica de este supuesto radica en el procedimiento de modelación teórica, toda vez que las implicancias de política surgen de comparar la optimización de una función de utilidad social que agrega las preferencias individuales de todos los individuos de la sociedad, versus la optimización –por separado– de cada jurisdicción, en cada una de las cuales radica la gestión descentralizada del Estado. Un segundo rasgo de importancia es el hecho de que, en línea con el procedimiento antes descrito, la solución centralizada inducirá un resultado común para todas las jurisdicciones, desconociendo así las preferencias específicas de cada caso.

Existen dos elementos que debemos separar en la presentación del tema. El primero es una revisión de algunos conceptos básicos que están en el centro de la referida “primera generación”. Es pertinente señalar que ciertos aportes conceptuales básicos de la referida primera generación de modelos sobre DF no fueron explícitamente concebidos en el marco del debate que nos ocupa. Este es el caso, por ejemplo, de la supuesta ventaja de información inherente a la gestión descentralizada del gasto público y/o la idea de bienes públicos locales. Muy vinculada con este mismo concepto se encuentra la idea del “voto con el pie”, la que si bien posee grandes implicancias en el diseño general de la provisión de bienes públicos, tiene un particular significado en lo que a las potenciales consecuencias de la descentralización se refiere. El segundo elemento es la presentación del Teorema de DF, el cual representa el punto central del debate en cuestión.

2.2.2. Conceptos básicos

El Teorema de la Descentralización Fiscal

Un referente obligado en el contexto de la referida “primera generación” es el conocido Teorema de la Descentralización Fiscal enunciado por Oates (1972). Sostiene este teorema que “…el nivel de bienestar será siempre al menos tan alto (y usualmente más alto), si los niveles de consumo (público) Pareto eficientes son proveídos por cada jurisdicción independientemente, antes que un solo nivel uniforme de consumo sea establecido en todas las jurisdicciones (por igual)” (Oates, 1972: 54). Dado que cualquier hipótesis al respecto exige establecer supuestos sobre el comportamiento de los niveles descentralizados de gobierno, diversas teorías pueden construirse sobre la base del teorema. En este aspecto, el teorema de Oates es una referencia útil como punto de partida en el debate. Este presume que no existen externalidades entre jurisdicciones y que no hay costos envueltos en un mayor grado de DF. Como el mismo Oates señala (Oates, 1999, 2008), probablemente el desafío menor para el teorema se refiere al supuesto de que el nivel relevante de comparación sea un nivel uniforme de consumo en todas las jurisdicciones. El teorema enunciado debe entenderse como un referente respecto del cual el mismo Oates ha discutido su validez bajo ciertas condiciones. Es bueno volver la mirada a la analogía entre el concepto de un mercado competitivo, definido en base a un conjunto de supuestos muy restrictivos, y la validez del teorema de DF, el cual descansa también en los dos supuestos enunciados. En esencia, podríamos decir que la teoría tradicional sobre DF gira en torno a si tales dos supuestos son o no válidos.

Asumamos por un momento que tales dos supuestos en efecto se cumplen. ¿Qué nos garantiza la validez del teorema?. La respuesta descansa en la hipótesis de que el conocimiento de las demandas y problemas prácticos de los individuos solo se puede lograr en la medida que tengamos suficiente cercanía con quienes son los reales destinatarios de la acción del Estado. Bajo las condiciones señaladas, la descentralización es un camino en esa dirección. Si bien esta es la esencia del problema, los factores específicos que determinan una mejor calidad de los servicios públicos bajo un esquema de mayor descentralización pueden ser múltiples. Entre ellos se cuentan la propensión a innovar en las políticas públicas, el mayor grado de rendición de cuentas (“accountability”) de los funcionarios públicos, etc.

Una representación sintética y comprehensiva del teorema se encuentra en Lockwood (2006). Bajo el supuesto de que existen solo dos jurisdicciones (j, i), y un bien público regional g, el bienestar de la comunidad “i” (µi) es representado por:

Dado que puede haber externalidades entre jurisdicciones, la oferta de g de ambas regiones (gi, gj) debe estar presente en la función de utilidad de la jurisdicción “i” (Ec. 2.1). La variable xi es el consumo del bien privado en i. El parámetro θi representa la disponibilidad a pagar por g en la jurisdicción i. La maximización de Ec.1 debe respetar la siguiente restricción presupuestaria: xi = Xi–τi, donde Xi es la dotación –antes de impuesto– que poseen los residentes en i, mientras que τi es el impuesto en i. El caso presentado en el teorema de descentralización de Oates es aquel en el cual no hay externalidades entre jurisdicciones, y las preferencias son diferentes entre jurisdicciones (θi ≠ θj). Ello implica que una solución descentralizada será conducente a un valor de g diferente en cada jurisdicción, y por tanto a una solución Pareto superior respecto del caso centralizado. A contrario sensu, la solución centralizada (gi = gj) solo será Pareto superior si hay externalidades y las preferencias son idénticas entre jurisdicciones.

Las externalidades entre jurisdicciones

La ausencia de externalidades en el caso que nos ocupa posee la misma connotación que aquella asignada en el marco de los bienes privados. Hemos dicho que una de las fallas de mercado es precisamente el hecho de que parte de los beneficios (costos) del consumo o la producción no sea completamente internalizada por quienes la originan. Si racionalizamos el comportamiento de los gobiernos locales como una forma privada de acción en el plano de los bienes públicos locales, encontraremos un evidente paralelo entre la interacción entre niveles subnacionales de gobierno de jerarquía equivalente, y las externalidades entendidas como una falla del mercado de bienes privados. En la medida en que las políticas y decisiones tomadas y/o realizadas a nivel descentralizado tengan efectos (“spillovers”) –positivos o negativos– que excedan los límites de aquella jurisdicción en la cual fueron originadas, ello provocará una tendencia a que la sumatoria de las decisiones locales no coincida con el interés colectivo a nivel nacional. La solución a tal problema supone alguna forma de centralización.

En el plano internacional son muchos los ejemplos que permiten ilustrar este punto. En esencia, puede decirse que la existencia de organismos internacionales destinados a preservar la paz, promover el comercio y el desarrollo de las naciones, coordinar esfuerzos para la conservación del medio ambiente, garantizar la fluidez del sistema de pagos internacional, etc., son todas formas de centralización de ciertas políticas nacionales cuyo efecto no agota su impacto al interior del territorio definido como Estado Nación. Por ejemplo, el deterioro ambiental provocado por el uso de formas de energía o productos químicos dañinos para la calidad del aire no solo compromete el bienestar de aquel país específico en que dicha contaminación se origina, sino que produce un efecto negativo sobre todo el planeta. La preservación de la paz mundial tiene implicancias positivas que sin duda exceden el bienestar de las naciones involucradas, no solo por las consecuencias económicas de un conflicto, sino también por el costo en vidas humanas y su efecto negativo en la opinión pública mundial. La irresponsabilidad fiscal de un miembro de una federación puede poner en peligro la supervivencia de políticas comunes en la esfera monetaria y/o comercial en el conjunto de los estados (naciones) que la integran.

Cualquier instancia de coordinación que tenga por objetivo internalizar el efecto de tales decisiones en el marco de un organismo único –ya sea nacional o supranacional– constituye en todos estos casos un reconocimiento implícito al hecho de que la acción descentralizada de cada país actuando independientemente conducirá a un resultado subóptimo desde el punto de vista internacional. La coordinación mencionada, y la consecuente renuncia a la descentralización en su versión pura, es usualmente impugnada sobre la base de dos argumentos básicos. El primero es que, de no mediar costos implícitos en tal coordinación, el acuerdo entre gobiernos subnacionales puede alcanzarse espontáneamente. Ello es la esencia del llamado “Teorema de Coase”. No sería por tanto necesario forzar la centralización más allá de los límites expresados en forma espontánea por quienes están directamente involucrados en el problema. El segundo argumento es que la centralización también tiene costos, los cuales se expresan en mayor burocracia, un mayor peligro de un Estado que tendrá más poder para expropiar a los contribuyentes, y menor libertad para que los gobiernos subnacionales puedan decidir autónomamente sobre temas de su competencia.

Hemos dicho que uno de los aspectos críticos del teorema de la DF es la existencia de efectos externos en las políticas ejecutadas y financiadas descentralizadamente. Si bien algunos servicios tales como el alumbrado público, la recolección de basura y otros semejantes son de beneficio casi exclusivo de los residentes de aquella jurisdicción que los provee, este no es necesariamente el caso de diversas políticas de carácter social, incluyendo en esta categoría los programas de empleo o los servicios de educación y salud, entre otros. Supondremos que para descubrir las preferencias colectivas debemos recurrir a un proceso de elecciones mediante el cual el VM decidirá entre las opciones disponibles aquella que lo representa mejor. Este proceso se desarrolla dentro de un área metropolitana, en la cual coexisten dos comunidades diferentes (A y B). Un proceso eleccionario (votación) permitirá revelar las preferencias colectivas sobre la demanda del bien público (G), la cual puede realizarse bajo dos escenarios alternativos. Uno es que cada jurisdicción en forma independiente y descentralizada elija sus autoridades y administre sus propios recursos de acuerdo al mandato del VM local. La segunda alternativa es que los gobiernos locales independientes se agrupen en una instancia centralizada llamada “gobierno metropolitano” (GM), el cual elegirá una autoridad común. Si cada comunidad decide en forma independiente sobre el gasto local, el resultado es aquel definido por la demanda privada de cada jurisdicción. Por su parte, si el GM es quien decide, este lo hará en función del VM metropolitano, cuyas preferencias pueden diferir sustancialmente de aquellas específicas de cada comunidad por separado.

El problema en cuestión puede ilustrarse con la Figura 2.1. En ella se presenta la potencial dificultad en el logro de una óptima provisión de plazas y jardines (G), bajo el supuesto de que dichos bienes públicos locales producen algún tipo de efecto externo positivo (externalidad positiva) en beneficio de los residentes de las jurisdicciones vecinas. Si suponemos que el beneficio marginal privado de la comunidad está expresado en la función BMP, y que el costo marginal de cada unidad adicional de bien público local es igual para todas las jurisdicciones (CMg.G), el equilibrio privado de la comunidad A se encontrará en un nivel G.Ap de gasto local en plazas y jardines. Los residentes de otras comunidades que son beneficiadas por dicho gasto reciben un subsidio por un monto equivalente a A0A1 por cada peso gastado en plazas y jardines por la comunidad en cuestión, el cual no es internalizado por quienes financian este gasto. En el caso particular de la comunidad A, la diferencia entre el beneficio marginal privado (BMP) y el beneficio marginal social (BMS) inducirá una pérdida social por una magnitud equivalente al triángulo A0A1A2. El óptimo social se lograría entregando a cada jurisdicción un subsidio equivalente a la externalidad. Esto hará que la demanda percibida por las autoridades locales se traslade desde BMp(A) hasta BMs(A), desplazando el equilibrio desde un nivel de gasto G.AP (subóptimo) hasta uno G.As (óptimo social). Lo propio sucederá con la comunidad B, cuya respectiva demanda privada y social se presenta en el mismo gráfico. En este caso, la pérdida social corresponde al área B0B1B2 si esta decide su gasto en forma descentralizada.

La opción centralizada implica la elección de un gobierno metropolitano que encarne las preferencias del VM metropolitano. El potencial efecto positivo de la administración centralizada es que esta podría, en el evento de tener la voluntad y la información necesarias, generar una solución óptima para cada jurisdicción (A2 y B2), lo cual es conducente a una provisión de G.As para A y de G.Bs para B. Ello supone la internalización de las externalidades por parte de la autoridad, y por lo tanto un resultado socialmente superior. Sin embargo, el conjunto de razones esgrimidas en el Cap. 1 (sección 1.2) harán improbable dicha solución, predominando en consecuencia la opción del VM metropolitano, el cual actúa como “principal” en su relación con el nivel local de gobierno (“agente”). Lo anterior resultará en un nivel común de G para ambas comunidades (G.GM), el cual necesariamente será mayor al óptimo privado de A y menor al de B. El equilibrio así logrado genera una pérdida de bienestar resultante del diferencial entre el gasto efectivo y el gasto óptimo de cada comunidad por separado, lo cual corresponde al área A2A3C en el caso de la comunidad A y a B2B3C en el caso de B. En consecuencia, el beneficio neto de centralizar depende de la magnitud relativa de la perdida social de dicha opción versus la perdida respectiva de la descentralización.

¿Cuál de los dos costos será mayor? Si las preferencias son muy diferentes entre comunidades, la pérdida asociada a la centralización puede ser muy significativa. Los niveles de gasto preferidos en cada jurisdicción serán muy diversos y, por lo tanto, la solución común del gobierno metropolitano estará lejos del óptimo. El VM en A obtendrá un nivel de gasto muy por encima del óptimo, sucediendo lo contrario en la comunidad B. Por el contrario, si las preferencias son muy similares entre comunidades, la solución centralizada del VM metropolitano generará –muy probablemente– una situación colectiva superior. Nótese sin embargo, que este resultado descansa en el supuesto de que la opción centralizada es conducente a una provisión común de G para ambas comunidades.

2.3. LA SEGUNDA GENERACIÓN

2.3.1. El espíritu de la segunda generación

La innovación básica tras lo que Oates (2008) denomina la “segunda generación” en el debate teórico sobre descentralización es la incorporación explícita de elementos de economía política en la evaluación de los efectos teóricos de la misma. Ello supone al menos tres cambios de importancia respecto de la teoría tradicional. Primero, se rompe el supuesto de un Estado “dictador benevolente”, admitiendo así que el propio juego por alcanzar el poder en razón de los beneficios de quienes lo ejercen, se constituye en un ingrediente central del problema. Segundo, la descentralización introduce incentivos específicos en la gestión del gobierno tanto nacional como subnacional, los cuales se resuelven en el marco de un juego cuya solución es solo potencialmente “cooperativa” y generadora de mejoras colectivas en el bienestar. En tercer lugar, si bien la centralización conlleva potenciales pérdidas en el grado de rendición de cuentas de los gobernantes respecto de sus gobernados, esta no implica necesariamente una provisión homogénea de bienes públicos.

Aunque son varios los autores que han establecido las condiciones bajo las cuales una estructura de gobierno fiscalmente descentralizada puede generar mejoras significativas en el bienestar, tomaremos como referente aquellas presentadas por Weingast (2009). Estas son:

1. La estructura del gobierno debe tener “jerarquía”, lo cual debe quedar establecido en un claro delineamiento de las competencias de cada nivel de gobierno. Nótese que de no mediar esta condición, no habrá responsabilidades bien establecidas, lo cual puede generar severos desincentivos a la buena gestión, inducidos por la incierta apropiación de los beneficios políticos derivados del buen gobierno.

2. Los gobiernos subnacionales deben tener autonomía en la provisión de bienes públicos locales y en la regulación de la economía bajo su jurisdicción. Debe entenderse que sin esta autonomía, el gobierno subnacional en cuestión no podrá ser evaluado políticamente por los electores, perdiéndose así el beneficio de rendición de cuentas derivado de la descentralización.

3. No obstante la descentralización, el territorio nacional debe constituirse en un mercado común, sin barreras a la movilidad de personas y del capital. De lo anterior se sigue que la mayor autonomía de los gobiernos subnacionales no debe poner en juego la integración económica del territorio nacional.

4. Todos los niveles de gobierno, y en particular el nivel subnacional, deben enfrentar una “restricción presupuestaria dura” (Cap. 1). Ello implica que el nivel central de gobierno no puede ser considerado –ni explícita ni implícitamente– como una garantía oficial a favor de aquellas jurisdicciones financieramente insolventes.

5. La asignación de las competencias de cada nivel de gobierno debe ser “institucionalizada”. Esto debe entenderse como la necesidad de contar con reglas explícitas que delimiten los derechos y deberes de cada nivel de gobierno.

Se desprende de la enumeración anterior que no toda forma de descentralización es necesariamente exitosa, lo cual depende de diversos factores. El grueso de la literatura de la llamada de Segunda Generación ha puesto de relieve la importancia de los llamados “factores institucionales” como determinantes en el resultado, destacando el propio diseño e implementación de las normas escritas (instituciones) que definen la asignación de competencias. Los canales específicos a través de los cuales dichas instituciones producen los incentivos requeridos para que la descentralización genere beneficios visibles son múltiples y difíciles de identificar. Basta solo pensar en las numerosas dimensiones específicas de cada distinta función del Estado, para tener una idea de las dificultades prácticas de traducir las cinco condiciones mencionadas en normas concretas.

2.3.2. Modelística de Segunda Generación

La propia literatura teórica sobre el tema ha consagrado la idea de que en el fondo del debate subyace el mecanismo de elección de autoridades en cada nivel de gobierno. La comparación entre el proceso de optimización del gobierno bajo un escenario centralizado, versus uno descentralizado, permite emitir conclusiones acerca de la matriz de probables resultados en cada uno de los casos. Se presentan a continuación dos estrategias alternativas de modelación que basan su argumentación en la dinámica de las decisiones colectivas, ya sea que estén enmarcadas en el proceso legislativo o en la elección de autoridades.