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La modelación del proceso legislativo
En el caso de que no sea el gobierno en ejercicio, sino el propio parlamento el que decide respecto de los proyectos a ejecutar, también es posible demostrar un posible sesgo no deseable de la centralización. El modelo de Baron y Ferejohn (1989) presenta este caso, el cual es sintetizado por Lockwood (2006). En el contexto de tres jurisdicciones (i = 1,2,3), cada una de las cuales posee un representante en el parlamento, debe decidirse cuál de los tres proyectos –uno por cada jurisdicción–será finalmente realizado. El problema de la centralización radica en que si bien cada proyecto (θi) es de beneficio de la jurisdicción correspondiente (no hay externalidades), el costo (ci) debe distribuirse por igual entre las tres jurisdicciones. Cada proyecto generará un beneficio de giθi bruto dentro del gobierno subnacional i. Sin embargo, el beneficio neto para esta misma jurisdicción (después de impuestos) será:
Dado que, bajo un esquema centralizado, los representantes de las tres regiones deben formar una coalición para tener mayoría en el parlamento, al menos deberá haber dos de los tres proyectos que se ejecuten. La aceptación de tales dos proyectos por la mayoría (al menos dos jurisdicciones) debe pues contrastarse con el statu quo, en el cual gi = 0, ∀i. El supuesto clave que conduce a una solución Pareto inferior bajo centralización es que uno de los tres proyectos tiene un beneficio neto superior a los otros dos si este se ejecuta bajo un esquema descentralizado, en el cual los costos son de exclusiva responsabilidad de la región beneficiaria. No obstante lo anterior, los costos del proyecto más rentable son también los mayores de entre las tres opciones. Si esta es la región i = 3, ello implica que θ3–C3 > θi – Ci ∀i.
Dado que en un escenario centralizado los costos serán compartidos entre las tres regiones, el modelo concluye que las alianzas electorales para aprobar los proyectos en el parlamento favorecerán los proyectos de menor costo, produciéndose un sesgo en contra de la aprobación de aquellos proyectos más caros. En este escenario la región 3 tendrá dificultades para hacer alianzas con las regiones 1 y 2, pues la distribución de los costos totales entre las tres regiones hará que, con una alta probabilidad, el beneficio de cada región sea menor al costo promedio (θi < [(ci+c3)/3], i=1,2). Por el contrario, las regiones 1 y 2 sí podrán generar alianzas entre ellas, toda vez que los promedios serán –muy probablemente– menores (θi >[(c1+c2)/3]). En suma, la centralización de costos produce un sesgo hacia la aprobación de proyectos menos costosos, los cuales no son necesariamente los más rentables.
Dos extensiones de este modelo merecen ser especialmente mencionadas. La primera consiste en incorporar externalidades entre jurisdicciones. El resultado estándar basado en el teorema de la descentralización permite inferir que habrá un nivel crítico de externalidades entre jurisdicciones, luego del cual la solución centralizada será necesariamente mejor. Sin embargo Lockwood (2002) demuestra que esta relación no es monotónica, toda vez que el resultado dependerá de la distribución de tales externalidades entre los proyectos alternativos, y de los costos y preferencias específicas de cada jurisdicción. La segunda extensión resulta de preguntarse cuál será el resultado bajo un esquema centralizado en el evento de que cada jurisdicción elija un delegado que represente al VM respectivo (Besley y Coate, 2003). Dado que los costos de cada proyecto serán compartidos por todas las jurisdicciones, el VM subnacional tendrá incentivos para elegir un delegado cuyas preferencias por el proyecto que debe defender en el parlamento sean aún más intensas que las del propio VM a favor de aprobar el proyecto de su jurisdicción. Esto será conducente a un proceso legislativo cooperativo, en el cual el resultado en términos de gi no será socialmente óptimo.
Un argumento interesante en esta lógica es el aporte de Rubinchik-Pessach (2005). Dicho modelo sostiene que la jerarquización en la estructura de gobierno resultante de la incorporación de un nivel de gobierno inferior al nivel central permite articular un sistema legislativo que distingue entre tres tipos de proyectos. Por una parte, estarán aquellos que son aprobados, y por lo tanto también financiados, por el conjunto de las jurisdicciones. Este proceso centralizado es sin embargo compatible con la implementación de un segundo tipo de proyectos, que si bien no son aprobados centralizadamente, sí lo son por parte de una jurisdicción subnacional específica. Bajo ciertas condiciones, este segundo nivel de aprobación, el cual supone que la propia jurisdicción que lo aprueba asume todos los costos del caso, genera un resultado Pareto superior respecto de la solución centralizada en el marco de una única jerarquía de gobierno. Por cierto, aquellos proyectos no aprobados por ninguna de las dos instancias mencionadas serían socialmente no deseables. En suma, incluso en ausencia de las conocidas ventajas de información asociadas con la descentralización, la incorporación de un nivel descentralizado de gobierno en el proceso legislativo permite cierto grado de especialización en la aprobación de proyectos y la consiguiente ejecución de proyectos socialmente rentables no aprobados en un proceso centralizado.
El problema de la rendición de cuentas
Una modelación representativa en esta categoría es el aporte de Seabright (1996). Dicho modelo plantea que la acción del Estado en lo relativo al esfuerzo por alcanzar objetivos de política económica no es observable por los electores. Por su parte, si bien el nivel de bienestar alcanzado por los ciudadanos sí es observable para los electores tanto como para los gobernantes, este solo se puede verificar mediante el proceso electoral, y no por medio de indicadores objetivos del mismo. Si tal verificación fuese posible en la práctica, la propia constitución podría contemplar premios y sanciones sobre los gobernantes, haciendo desaparecer los beneficios que la descentralización podría tener en lo que a rendición de cuentas se refiere. La elección democrática de representantes se constituye así en un sustituto imperfecto de la plena verificación del esfuerzo socialmente productivo del gobierno.
La utilidad para el gobierno i de alcanzar un nivel de esfuerzo x se denomina Vi. Dado que x no es observable, la cuestión central es si la asignación de poder entre niveles de gobierno induce los incentivos correctos en favor de maximizar el bienestar de los gobernados. El bienestar de la localidad i (Ui) depende del nivel de logro que el gobierno local tenga en alcanzar ciertos objetivos. Dichas metas serán a su vez el fruto del esfuerzo de este mismo gobierno a favor de esta localidad en particular, variable que el modelo denomina xi. Dado que un determinado valor de xi tendrá efectos nulos, positivos o negativos (externalidades) sobre otras jurisdicciones (xj), la cuestión de fondo radica en el grado de rendición de cuentas de las autoridades bajo distintos niveles de descentralización. Cada gobierno tendrá una función objetivo que maximizar. La versión local (subnacional) de esta función será V(xi)+W, donde W es el beneficio de la reelección. El gobierno central maximizará V(x)+αW. Aunque α W puede ser cualquier múltiplo de W, el caso más interesante –y también más probable– es que α sea superior a uno y cercano al número de gobiernos locales que integran el gobierno general.
El dilema entre centralización y descentralización puede plantearse comparando el valor de x en ambos casos por separado, bajo el supuesto de que el gobierno maximiza V(x). Dado que el esfuerzo x representa un costo para el gobierno, la optimización anterior implica igualar el costo marginal del esfuerzo (– [dVi/dxi]) al correspondiente beneficio marginal. Seabright (1996) ilustra la diferencia entre el desempeño centralizado y el descentralizado del gobierno presentando sendos procesos de optimización en función de la variable “esfuerzo del gobierno” en favor de la localidad i (xi). Por una parte, la optimización a nivel local (Ec.2.3) permite evaluar el valor probable de xi en el evento de que el nivel de esta variable sea determinado descentralizadamente. Por la otra, la Ec. 2.4 muestra lo propio en el caso de que sea el gobierno central el que determina xi, habiendo en este caso una solución centralizada.
La cuestión de fondo es cuál de las dos alternativas (Ec. 2.3 y Ec. 2.4) genera un mayor grado de rendición de cuentas sobre el gobierno e induce por lo tanto un mayor esfuerzo de este en beneficio de la comunidad i. Si asumimos que α = 1, y suponemos que no hay externalidades entre jurisdicciones [dUj / dxi = 0], la solución centralizada redundará en un nivel de xi igual o menor que aquella resultante de la solución descentralizada solo por el hecho de que la probabilidad de que la reelección del gobierno central dependa de que; PiR ≤ 1. La solución del problema no es concluyente cuando sí hay externalidades, puesto que en este caso todo el segundo término de la Ec. 2.4 será distinto de cero, pudiendo haber diversas situaciones en razón de la magnitud y la dirección de las externalidades. La innovación introducida por Seabright no es por cierto el hecho de que las externalidades entre jurisdicciones favorecen el argumento de la centralización, sino el hecho de haber racionalizado el problema en el contexto de la rendición de cuentas que estas externalidades producen cuando lo que está en juego en el desempeño del gobierno es su probabilidad de reelección.
2.4. RESUMEN Y CONCLUSIONES
Como en otros ámbitos de las políticas públicas, los argumentos teóricos en torno a los costos y beneficios de la DF no permiten decir algo concluyente sobre el particular. Sí pueden identificarse dos grandes líneas argumentales, las cuales se insertan en el debate más amplio entre la visión del Estado como un dictador benevolente versus uno concebido como “Leviatán”. La dinámica del tema posee un referente muy reconocido en el teorema de la DF de Oates (1972). Este se inscribe en la tradición normativa antes mencionada, y ha servido de base para múltiples aportes teóricos posteriores.
La llamada “primera generación” de modelos teóricos explora el tema sin hacer alusión explícita al proceso político subyacente, y posee la impronta del enfoque normativo antes señalado. Como se verá en los capítulos sobre financiamiento subnacional, esta doctrina tiene su propia versión en el marco de cada tópico abordado en la parte II del libro. Una segunda generación de modelos ha incorporado explícitamente el tema político, trasladando el problema de la eficiencia asignativa al plano de un hipotético resultado electoral, en el cual solo ciertas decisiones colectivas son conducentes a la maximización de bienestar. La técnica de análisis usualmente utilizada aborda el juego político alternativamente en un escenario centralizado versus uno descentralizado, comparando luego ambos casos bajo el prisma del bienestar de toda la comunidad. Tal como Lockwood (2006) lo señala, esta línea argumental admite a su vez dos enfoques alternativos. Uno es típicamente legislativo, y pone el énfasis en el juego de los representantes jurisdiccionales en un contexto en el que cualquiera sea el conjunto de proyectos o decisiones aprobadas colectivamente, los costos respectivos serán compartidos por igual entre las partes. Refinamientos de este enfoque incorporan externalidades entre jurisdicciones, comportamiento estratégico de las partes y el análisis del proceso específico de aprobación de la agenda legislativa. Alternativamente, un conjunto de modelos de segunda generación aborda la problemática de la rendición de cuentas de los representantes colectivos. Ello nos lleva al plano más específico de los incentivos políticos que mueven las acciones del gobierno en un contexto comparativo entre centralización y descentralización.
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