Gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas

Gobernanza

y planificación

territorial en

las áreas

metropolitanas

Análisis comparado de las

experiencias recientes en

Alemania y de su interés

para la práctica en España

Andreas Hildenbrand Scheid

Colección: Desarrollo Territorial, 18

Director de la colección: Joan Romero

Cátedra de Geografía Humana. Universitat de València

Consejo editorial:

Esta publicación no puede ser reproducida, ni total ni parcialmente, ni registrada en, o transmitida por, un sistema de recuperación de información, de ninguna forma ni por ningún medio, sea fotomecánico, fotoquímico, electrónico, por fotocopia o por cualquier otro, sin el permiso de la editorial. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org) si necesita fotocopias o escanear algún fragmento de esta obra.

© Del texto: los autores, 2017

Publicacions de la Universitat de València

puv.uv.es

publicacions@uv.es

Maquetación: Arantxa Pérez

Diseño de la cubierta: Celso Hernández de la Figuera

ISBN: 978-84-9134-386-8

Contenido

INTRODUCCIÓN

1 GOBERNANZA Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL: ELEMENTOS CLAVE PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DE LAS ÁREAS METROPOLITANAS

1. Las áreas metropolitanas: un escenario complejo para la ac-ción pública

1.1. Las áreas metropolitanas como manifestación principalde la nueva ciudad real contemporánea

1.2. Oportunidades, problemas y retos en las áreas metropolitanas

1.3. Las principales tareas de la acción pública en las áreas metropolitanas

2. La ciudad dispersa como forma de la ciudad real en las áreas metropolitanas: los problemas de la insostenibilidad y de la fragmentación administrativa

2.1. La insostenibilidad de la ciudad dispersa: impactos ambientales, económicos y sociales

2.1.1. Impactos ambientales de la ciudad dispersa

2.1.2. Impactos económicos de la ciudad dispersa

2.1.3. Impactos sociales de la ciudad dispersa

2.2. La fragmentación administrativa del espacio metropolitano

3 El reto de la buena gobernanza metropolitana: establecer la co-herencia entre el espacio funcional y el espacio de la decisión político-administrativa

3.1. La gobernanza: definición de un concepto complejo

3.2. Características de una buena gobernanza metropolitana

3.3. Tipos de gobernanza metropolitana y posibles modelos para su organización

4. El reto del buen gobierno del territorio metropolitano: lograr un desarrollo urbano-territorial sostenible y el papel central de la planificación territorial

4.1. La planificación territorial como herramienta principal de la política de ordenación del territorio: objetivos y características básicas

4.2. Las tareas específicas de la planificación territorial en la escala metropolitana

4.3. La ciudad razonablemente compacta y policéntrica como modelo alternativo a la ciudad dispersa

4.4. El modelo de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica como paradigma imperante de la planificación territorial metropolitana

4.4.1. El policentrismo en la modalidad de la concentración descentralizada

4.4.2. La ordenación del crecimiento urbanístico en la peri-feria

4.4.3. Coordinación y sinergia entre desarrollo urbano y transporte público

4.4.4. El desarrollo hacia el interior

4.4.5. La preservación y desarrollo del sistema de espacios libres

2 LAS RESPUESTAS A LOS RETOS DE LA CUESTIÓN METROPOLITANA: VALORACIÓN SINTÉTICA DE LAS PRÁCTICAS DE GOBERNANZA Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN EUROPA

1. El fracaso y abandono de la cuestión metropolitana en España: la necesidad de un nuevo impulso

1.1. La casi inexistencia en España de las áreas metropolitanas previstas por la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local de 1985

1.2. La escasez de planes territoriales metropolitanos aprobados

1.3. El papel pasivo del Estado en la cuestión metropolitana

1.4. La ausencia de la cuestión metropolitana en el debate ciudadano

2. La existencia de buenas prácticas y el renacimiento del interés por la cuestión metropolitana en varios países europeos

3. El interés especial de las experiencias en Alemania como referente de un replanteamiento de la cuestión metropolitana en España

3.1. La gran semejanza de la organización territorial del Estado en Alemania y España

3.2. El hecho común de que tanto en Alemania como España, para crear un área metropolitana, se requiere la aprobación de una ley por los parlamentos de nivel regional

3.3. El entendimiento idéntico del concepto de planificación territorial en Alemania y España

4. Diseño del estudio comparado de la gobernanza y planificación territorial para tres áreas metropolitanas: Stuttgart, Hannover y Frankfurt Rhein-Main

4.1. Criterios para la selección de los casos

4.2. Esquema común para el análisis comparado de las tres áreas metropolitanas

3 GOBERNANZA METROPOLITANA Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN ALEMANIA: ASPECTOS GENERALES

1. La organización territorial del Estado como marco político y administrativo de la gobernanza metropolitana y planificación territorial

2. Los modelos de gobernanza metropolitana en Alemania: un panorama de diversidad y flexibilidad

2.1. Datos básicos sobre las áreas metropolitanas y los modelos de gobernanza metropolitana en Alemania

2.2. El modelo de la creación de un nuevo ente territorial de escala subregional con legitimación política directa

2.3. El modelo de las mancomunidades de carácter plurifuncional con legitimación política directa o solo indirecta

2.4. El modelo de las mancomunidades de carácter monofuncional centradas en la planificación territorial

2.5. Modelos para casos especiales: la cooperación entre los Länder para la gobernanza de regiones metropolitanas transfronterizas

3. La planificación territorial metropolitana en Alemania: una práctica consolidada e innovadora

3.1. Elementos básicos del sistema alemán de planificación territorial

3.1.1. El principio de la consideración mutua (Gegenstrom-prinzip)

3.1.2. Los planes territoriales de ámbito regional y subre-gional

3.1.3. La integración de los planes paisajísticos en los planes territoriales

3.1.4. Un instrumento novedoso para la planificación metropolitana: el Plan de Usos del Suelo de Ámbito Subregional

3.1.5. Los tipos de determinaciones que se emplean en los planes territoriales en función de su diferente grado de vinculación jurídica1

3.1.6. El instrumento de la Evaluación de Impacto Territorial de proyectos

3.1.7. La cooperación entre la Federación y los Länder a través de la Conferencia Sectorial de los Ministros Responsables de Ordenación el Territorio

3.1.8. Instrumentos novedosos de la ordenación del territorio de carácter informal para propiciar la implementación efectiva de los planes territoriales

3.2. La organización de la planificación territorial subregional: las mancomunidades de planificación territorial y otras vías

3.2.1. Características básicas

3.2.2. El modelo de las mancomunidades de planificación territorial

3.2.3. El modelo de la planificación subregional impulsada por la Administración del Land

3.3. Un instrumento novedoso formal para la planificación territorial metropolitana: el Plan de Usos del Suelo de Ámbito Subregional (RFNP)

3.4. Un instrumento novedoso informal para la cualificación y el desarrollo del paisaje en las zonas periurbanas de las áreas metropolitanas: la Estrategia Parque Regional (Regionalpark)

3.5. El compromiso de la planificación territorial alemana con la ciudad razonablemente compacta y policéntrica

4. El papel activo de la Federación y de los Länder en la cuestión metropolitana: la creación de las once Regiones Metropolitanas de Relevancia Europea (EMR)

4.1. Naturaleza y objetivos de los EMR

4.2. Los criterios para la declaración como EMR

4.3. El papel activo de los entes metropolitanos en las EMR

4 ANÁLISIS DEL ÁREA METROPOLITANA DE STUTTGART: EL VERBAND REGION STUTTGART (EL MODELO DE MANCOMUNIDAD PLURIFUNCIONAL CON LEGITIMACIÓN POLÍTICA DIRECTA)

1. El territorio metropolitano

2. La gobernanza metropolitana

2.1. El Verband Region Stuttgart como institución metropolitana: proceso de creación, órganos y competencias

2.1.1. Proceso de creación

2.1.2. Los órganos del VRS

2.1.3. Las competencias del VRS

2.1.4. Financiación y administración del VRS

2.2. Fórmulas complementarias de gobernanza metropolitana

2.3. Posicionar el área metropolitana a nivel europeo: un hito en la gobernanza metropolitana

2.3.1. La Unión Europea: la oficina del VRS en Bruselas y la participación en proyectos europeos

2.3.2. La participación del vrs en redes de cooperación eu-ropea

2.3.3. El papel activo del vrs en las once regiones metropolitanas de relevancia europea (Europäische Metropolregion –EMR–)

3. El plan territorial metropolitano

3.1. Aspectos generales

3.2. Análisis de las determinaciones para la consecución de una ciudad razonablemente compacta y policéntrica

3.2.1. Policentrismo en la modalidad de concentración des-centralizada

3.2.2. La ordenación del crecimiento urbanístico en la pe-riferia

3.2.3. La coordinación y sinergia ante el desarrollo urbano y el transporte público

3.2.4. El desarrollo hacia el interior

3.2.5. La preservación y desarrollo del sistema de espacios libres

4. Stuttgart 21: un proyecto ferroviario y de renovación urbana clave para la competitividad y el desarrollo sostenible del área metropolitana

5. Conclusiones de valoración del caso del área metropolitana de Stuttgart

5 EL ANÁLISIS DEL ÁREA METROPOLITANA DE HANNOVER: LA REGION HANNOVER (EL MODELO DE LA CREACIÓN DE UN NUEVO ENTE TERRITORIAL LOCAL DE ESCALA SUBREGIONAL CON LEGITIMACIÓN POLÍTICA DIRECTA)

1. El territorio metropolitano

2. La gobernanza metropolitana

2.1. La Region Hannover como institución metropolitana: proceso de creación, órganos y competencias

2.1.1. Proceso de creación

2.1.2. Los órganos de la RH

2.1.3. Las competencias de la RH

2.1.4. Financiación y administración de la RH

2.1.5. Posicionamiento de la RH a nivel europeo e internacional

2.1.6. Liderazgo como factor de gobernanza

2.2. Fórmulas complementarias de gobernanza metropolitana

3. El plan territorial metropolitano

3.1. Aspectos generales

3.2. Análisis de las determinaciones para la consecución de una ciudad razonablemente compacta y policéntrica

3.2.1. Policentrismo en la modalidad de concentración des-centralizada

3.2.2. La ordenación del crecimiento urbanístico en la pe-riferia

3.2.3. La coordinación y sinergia entre el desarrollo urbano y el transporte público

3.2.4. El desarrollo hacia el interior

3.2.5. La preservación y desarrollo del sistema de espacios libres

4. La elevada atención del plan territorial metropolitano al reto del cambio climático: las funciones climáticas de los espacios libres

5. Conclusiones de valoración del caso del área metropolitana de Hannover

6 EL ÁREA METROPOLITANA DE FRANKFURT: ANÁLISIS DEL CASO DEL REGIONALVERBAND FRANKFURT RHEIN-MAIN (EL MODELO DE MANCOMUNIDAD PLURIFUNCIONAL SIN LEGITIMACIÓN POLÍTICA DIRECTA)

1. El territorio metropolitano

2. La gobernanza metropolitana

2.1. El Regionalverband Frankfurt Rhein-Main como institución metropolitana: órganos y competencias

2.1.1. Los órganos del RV

2.1.2. Las competencias del RV

2.1.3. Financiación y administración del RV

2.1.4. Posicionamiento del RV a nivel europeo e internacio-nal

2.2. Las instituciones metropolitanas antecesoras

2.3. Fórmulas complementarias de gobernanza metropolita-na

3. Un instrumento novedoso de planificación territorial metropolitana: el Plan de Usos del Suelo de Ámbito Subregional

3.1. Aspectos generales

3.2. Análisis de las determinaciones para la consecución de una ciudad razonablemente compacta y policéntrica

3.2.1. Policentrismo en la modalidad de concentración des-centralizada

3.2.2. La ordenación del crecimiento urbanístico en la peri-feria

3.2.3. La coordinación y sinergia entre el desarrollo urbano y el transporte público

3.2.4. El desarrollo hacia el interior

3.2.5. La preservación y desarrollo del sistema de espacios libres

4. Un instrumento informal para el paisaje periurbano: la Estrategia Parque Regional (Regionalpark Rhein-Main)

5. Conclusiones de valoración del caso del área metropolitana de Frankfurt Rhein-Main

7 CONCLUSIONES FINALES PARA UN REPLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN METROPOLITANA EN ESPAÑA

2. Conclusiones extraíbles de la gobernanza metropolitana en Alemania y sugerencias para la práctica en España

3. Conclusiones extraíbles de la planificación territorial metropolitana en Alemania y sugerencias para la práctica en España

BIBLIOGRAFÍA

LISTADO DE ABREVIATURAS

Introducción

En todas las sociedades modernas se ha producido la dispersión de lo urbano, la explosión de la ciudad, que ha generado una nueva realidad urbana-territorial, la ciudad real contemporánea. Esta dispersión, caracterizada por una fragmentación continua y un consumo excesivo de suelo (el urban sprawl), es el resultado de procesos espaciales y funcionales originados por los profundos cambios económicos, sociales, demográficos y tecnológicos acontecidos durante las últimas décadas. La ciudad real es, en cuanto a su naturaleza, escala, organización y configuración formal, completamente diferente a la realidad urbana tradicional, la ciudad compacta, con sus límites bien definidos. El espacio urbano es hoy más extenso, complejo y difuso que el que ha constituido históricamente la ciudad y, sobre todo, refleja dos rasgos sobresalientes con los que conecta el presente libro: la ruptura de la contigüidad espacial de la ciudad compacta y la superación de los límites administrativos tradicionales.

Por ello, la ciudad real contemporánea tiene una escala metropolitana, de modo que son las áreas metropolitanas donde, primordialmente y de forma más clara, se manifiesta la nueva realidad urbana-territorial. Estas áreas tienen una enorme importancia. La ONU estima que el 50% de los residentes urbanos vive actualmente en aglomeraciones de más de 500.000 habitantes, y la población en este tipo de áreas no deja de crecer. Constituyen los espacios de vida y de acción de los ciudadanos y agentes económicos y también concentran los recursos, la actividad económica, la innovación y el conocimiento. Por tanto, son los espacios relevantes para el desarrollo de una región o de un país entero. Además, de la consecución de un desarrollo sostenible de las áreas metropolitanas dependerá en gran parte nuestro éxito o fracaso respecto al reto global del cambio climático.

Este libro aborda las áreas metropolitanas desde la perspectiva combinada de la gobernanza y de la planificación territorial, es decir, su interés se centra en las áreas metropolitanas como escenario complejo para la acción pública, tanto en el aspecto de la organización institucional como en lo que se refiere a la tarea de la implementación de políticas públicas.

La superación de los límites administrativos tradicionales de la ciudad real contemporánea plantea el problema del desencuentro entre el ámbito funcional y el espacio de la decisión político-administrativa. Las tareas a resolver por la acción pública –la localización de equipamientos, la prestación de servicios públicos en materia de transporte, agua y residuos, la coordinación y compatibilización del planeamiento urbanístico-territorial– tienen una inequívoca naturaleza supramunicipal. Requieren una acción pública a escala metropolitana para abordarlos de manera unitaria, integrada y coherente. Ni desde la visión fragmentada municipal ni desde la intervención subsidiaria por los entes político-administrativos superiores (estado, regiones) es posible resolver de forma adecuada los asuntos metropolitanos. Por tanto, para superar la fragmentación administrativa del espacio metropolitano y lograr una coherencia entre el espacio funcional y el espacio de la decisión política-administrativa, son necesarias reformas en el ámbito institucional, es decir, el establecimiento de estructuras duras (gobiernos metropolitanos, hard governance) o de fórmulas blandas (redes de cooperación voluntaria, soft governance) de gobernanza para lograr la buena gobernanza metropolitana, tanto en términos de eficiencia, eficacia y equidad como en cuanto a la transparencia y legitimación política.

Entre las competencias atribuidas a los gobiernos metropolitanos, la elaboración de un plan territorial es fundamental. Este plan es el instrumento clave de los gobiernos metropolitanos para asegurar un buen gobierno del territorio metropolitano. Aporta el marco de referencia estratégico imprescindible para orientar el desarrollo urbano-territorial hacia la sostenibilidad, para asegurar la cohesión territorial y social y para promocionar económicamente el área metropolitana y posicionarla de forma competitiva en la economía globalizada. La ciudad dispersa, como nueva forma urbana con la que las áreas metropolitanas se manifiestan físicamente en el territorio, representa un modelo de crecimiento urbano insostenible, debido a sus múltiples impactos negativos ambientales, económicos y sociales. Por ello, las prácticas más avanzadas de la planificación territorial metropolitana en Europa, comprometidas con el objetivo del desarrollo urbano-territorial sostenible, orientan los objetivos, las estrategias y actuaciones de los planes territoriales en el paradigma de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica como modelo alternativo a la ciudad dispersa.

Así, el presente libro se centra en el estudio de dos retos fundamentales que se plantean para la acción pública en las áreas metropolitanas: el reto de la buena gobernanza metropolitana y el reto del buen gobierno del territorio metropolitano. Entre ambos retos existe una clara interrelación. Un buen gobierno del territorio metropolitano (o la ausencia o inoperancia de este) es, sin duda, uno de los indicadores más claros para una buena (o, en su caso, defectuosa) gobernanza metropolitana. En este sentido, la aprobación e implementación efectiva de un plan de ordenación del territorio de escala metropolitana es una herramienta clave e imprescindible de cualquier gobernanza metropolitana que se sienta comprometida con el principio de desarrollo sostenible. A su vez, la existencia de una fórmula institucional potente de gobernanza metropolitana es, indudablemente, un factor que propicia la eficacia de la implementación de un plan territorial metropolitano.

Ambos retos se analizan para el caso de Alemania que, junto con otros países (Francia, Reino Unido y, recientemente, también Italia), ofrece buenas prácticas que ponen de manifiesto la atención de los poderes públicos a la cuestión metropolitana y su capacidad de dar respuestas específicas a los problemas y tareas de la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas. Alemania constituye un área de estudio especialmente fecundo porque destaca, dentro de la experiencia comparada europea, no solo por el número elevado y la diversidad de formulas de gobernanza metropolitana que se encuentran en aplicación, sino también por el hecho de que en todas sus áreas metropolitanas se han aprobado y ejecutado planes territoriales, reflejo claro de la productividad, operatividad y cobertura territorial completa que caracterizan el sistema de planificación territorial alemán como uno de los más consolidados que existen en Europa.

Partiendo de una exposición del contexto general en el que se desenvuelven en Alemania la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas (organización territorial del Estado, modelos de gobernanza metropolitana al uso y elementos clave del sistema de planificación territorial), se efectúa un análisis –en profundidad y con un enfoque comparado– de tres casos de áreas metropolitanas: Stuttgart, Hannover y Frankfurt Rhein-Main. Representan la vanguardia de las experiencias alemanas respecto a la cuestión metropolitana, superando claramente a otras áreas metropolitanas en este país por la existencia de instituciones especificas de gobernanza metropolitana ancladas en una ley del respectivo Land, la densidad de fórmulas blandas en aplicación, la experiencia de ya varias generaciones de planes territoriales metropolitanos y, en el caso de Stuttgart y Hannover, por la legitimación política directa de sus órganos. También aportan, de la manera más clara, la aplicación de instrumentos novedosos de planificación territorial. Asimismo, los tres casos seleccionados recogen una muestra representativa de la diversidad de lo metropolitano en Alemania en cuanto a la estructura espacial de los sistemas urbanos (monocéntricos o policéntricos) y los diferentes modelos organizativos que se han escogido para las instituciones de la gobernanza metropolitana.