Gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas

La generación de conocimiento sobre las experiencias alemanas en el ámbito de la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas, que por varias razones hasta la fecha no se han abordado por la comunidad científica española con la misma intensidad que otras experiencias europeas, es el primer objetivo de este libro. Además de este objetivo, de naturaleza científica-académica, existe un segundo objetivo, igual de importante, que tiene una intención pragmática-operativa: la generación de conocimiento para el asesoramiento de la acción pública (knowledge for action). Es precisamente en España donde existen una necesidad y demanda de asesoramiento en el ámbito de la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas.

A diferencia de la respuesta activa que en otros países europeos se está dando desde el ámbito institucional a la cuestión metropolitana, en España reina a este respecto un inexplicable y sorprendente silencio de los poderes públicos. Desde el punto de vista político-administrativo, las áreas metropolitanas, que sí existieron en el pasado hasta su desmantelamiento a partir de la década de los ochenta, son hoy una cuestión prácticamente invisible. El número de entes metropolitanos de carácter plurifuncional actualmente existentes se limita a tan solo dos casos: el área metropolitana de Barcelona (AMB) desde 2010 y el área metropolitana de Vigo desde 2012. A su vez, la planificación territorial metropolitana, impulsada desde las comunidades autónomas sobre la base de su competencia en materia de ordenación del territorio, ha tenido un desarrollo aún escaso. Únicamente en 14 de los hasta 46 espacios metropolitanos que pueden delimitarse, en función de los criterios metodológicos que se elijan, hay aprobado un plan territorial metropolitano. Es un dato especialmente preocupante que la primera y la tercera área metropolitana más grandes de España, Madrid y Valencia, carezcan de un instrumento de planificación territorial metropolitana.

España no puede permitirse el lujo de seguir pagando los grandes costes –de eficiencia, democráticos, administrativos, sociales, institucionales y de insostenibilidad del desarrollo urbano-territorial– que se derivan de la casi completa ausencia de gobernanza y de la debilidad de la planificación territorial en sus espacios metropolitanos. No existe excusa o justificación alguna para que España, que en tantos otros campos busca la convergencia con Europa, siga desentonando en la cuestión metropolitana con las tendencias actuales en países relevantes de la UE. La atención adecuada a la cuestión metropolitana es de enorme relevancia estratégica para el desarrollo sostenible y la competitividad de España en su conjunto. Más que nunca es necesario iniciar un replanteamiento de la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas.

Esta necesidad de replanteamiento se atiende con el segundo objetivo del libro. Consiste en formular, sobre la base de las conclusiones obtenidas respecto a las experiencias de la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas alemanas, un conjunto de conclusiones finales encaminadas a ofrecer sugerencias para la mejora de la práctica en España. Evidentemente, el replanteamiento de la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas españolas ha de alimentarse tanto del análisis y balance del propio camino recorrido en la cuestión metropolitana, como de la observación y valoración de las buenas prácticas que a tal respecto ofrecen todos los países europeos señalados anteriormente. De todas formas, es precisamente Alemania la que sirve, dentro de la experiencia comparada europea, como modelo de referencia más idóneo para inspirar la toma de decisiones sobre el diseño de las medidas concretas para adoptar en el replanteamiento de la cuestión metropolitana en España.

Alemania, como ningún otro país europeo, reúne un conjunto de características similares a las que existen en España, que no solo aseguran desde la metodología de los comparative studies el sentido y rigor científico de acometer la comparación Alemania-España, sino también confieren a las sugerencias obtenidas sobre la base de las experiencias alemanas una mayor utilidad y aplicabilidad en el contexto de España que las transferencias procedentes de países con mayores diferencias respecto a la realidad de España. En este sentido, sin perjuicio de que entre España y Alemania existen numerosas diferencias político-institucionales, económicas, sociales y culturales, ambos países tienen en común tres hechos: en primer lugar, la gran semejanza de la organización territorial del Estado en Alemania y España; en segundo lugar, el requisito de que la creación de un área metropolitana precisa, en ambos países, la aprobación de una ley por los parlamentos de nivel regional, y, por último, el entendimiento idéntico del concepto de planificación territorial en Alemania y España.

En definitiva, las sugerencias para España, que se formulan como conclusiones finales del presente libro, se entienden en consonancia con el segundo objetivo planteado, como un mensaje dirigido a las instituciones concernientes (estado, CC. AA., entes locales) y los partidos políticos, para que coloquen la cuestión metropolitana como un tema relevante en la agenda política. Igualmente, para que lo anterior ocurra con mayor probabilidad, son un mensaje de invitación a la reflexión, el debate y la acción en esta cuestión destinado a los agentes económicos y sociales, los medios de comunicación y la sociedad civil en su sentido más amplio.

De acuerdo con este planteamiento esbozado en las líneas anteriores, el libro se estructura en siete capítulos.

El capítulo primero explica cuáles son los puntos de partida y los pilares del planteamiento del libro, que centra su interés en el análisis de las áreas metropolitanas desde la perspectiva de su organización institucional y del cumplimiento de la tarea de la planificación territorial metropolitana. A su vez, tiene la función de definir los conceptos que se emplean.

Los puntos de partida y pilares que configuran el planteamiento son cuatro:

1) la aproximación a las áreas metropolitanas que percibe éstas como un escenario complejo para la acción pública;

2) la identificación de la ciudad dispersa como forma de la ciudad real en las áreas metropolitanas, como un modelo de desarrollo urbano que tiene problemas de insostenibilidad y fragmentación administrativa;

3) el entendimiento de que el reto de la buena gobernanza metropolitana consiste, entre otras cosas, sobre todo en establecer la coherencia entre el espacio funcional y el espacio de la decisión político-administrativa, y

4) el entendimiento de que el reto del buen gobierno del territorio metropolitano significa lograr un desarrollo urbano-territorial sostenible, para lo cual tiene un papel central la planificación territorial comprometida con el modelo de la ciudad razonablemente compacta.

Entre los conceptos que se clarifican conceptualmente, se encuentran las áreas metropolitanas, la ciudad dispersa, la ciudad compacta, la gobernanza (en general y en su vertiente metropolitana), la planificación territorial (en general y a escala metropolitana), el desarrollo sostenible y su significado en la ordenación del territorio, la cohesión territorial y la coherencia territorial.

El capítulo segundo está dedicado a la valoración sintética de las prácticas de gobernanza y planificación territorial que se encuentran hoy en Europa, como respuestas desde la acción pública para afrontar los dos grandes retos que se plantean en relación con la cuestión metropolitana. Se esbozan, por un lado, los hechos que corroboran el fracaso y abandono de la cuestión metropolitana en España y la necesidad de dar un nuevo impulso y, por otro, se destacan las principales buenas prácticas y el actual renacimiento del interés por la cuestión metropolitana que se registran en varios países europeos, sin perjuicio de que la tónica general de la experiencia europea a tal respecto es un panorama de luces y sombras. A continuación, se especifican, de forma más detallada, las razones ya señaladas por las que las experiencias, en Alemania, tienen un interés especial como referente de un replanteamiento de la cuestión metropolitana en España.

Otro contenido fundamental de este capítulo es el diseño del estudio de casos que se realiza para las tres áreas metropolitanas seleccionadas: Stuttgart, Hannover y Frankfurt Rhein-Main. Se hacen explícitos los cinco criterios que han guiado la selección de estos casos y se presenta el esquema común que se ha aplicado para el análisis comparado de las tres áreas metropolitanas. Este esquema está estructurado en tres bloques temáticos: territorio, gobernanza y planificación territorial.

En relación con el análisis de la gobernanza metropolitana, se consideran tanto las estructuras duras como las fórmulas blandas. Especial atención reciben los aspectos temáticos ligados a las instituciones responsables de la gobernanza metropolitana: el modelo de gobernanza (fórmula jurídica elegida, legitimación política directa o no), los órganos, las competencias, los recursos financieros y humanos así como las estrategias de cada área metropolitana para posicionarse a nivel europeo y el papel de determinadas personas con capacidad de liderazgo.

En cuanto a la planificación territorial, el núcleo esencial del análisis son los contenidos de cada plan territorial metropolitano en lo que se refiere a las cinco estrategias o ámbitos de intervención, que constituyen los elementos configuradores del modelo de desarrollo urbano-territorial sostenible anclado en el modelo de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica:

1) el policentrismo,

2) la ordenación del crecimiento urbanístico en la periferia,

3) la coordinación y sinergia entre desarrollo urbano y transporte público,

4) el desarrollo hacia el interior y

5) la preservación y el desarrollo del sistema de espacios libres.

El capítulo tercero aborda los aspectos generales que perfilan el contexto general en el que se desenvuelven, en Alemania, la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas.

Estos aspectos son, en primer lugar, la organización territorial del Estado como marco político y administrativo de la gobernanza metropolitana y la planificación territorial. Especial atención se presta a los niveles político-administrativos existentes a nivel regional y local. Los Länder y los diferentes entes locales no solo son actores relevantes de la gobernanza metropolitana, sino también de la planificación territorial metropolitana.

El segundo aspecto general son las vías de gobernanza metropolitana que se aplican en Alemania y que ponen de manifiesto un panorama de diversidad y flexibilidad. Además de los tres modelos básicos de las estructuras duras (hard governance) de la gobernanza metropolitana previstos por el derecho público y existentes en Alemania, se abordarán también las fórmulas más frecuentes de estructuras blandas (soft governance) de la gobernanza metropolitana de las que, en Alemania, se hace un uso frecuente, especialmente en el caso de las tres áreas metropolitanas seleccionadas para un análisis en profundidad.

El tercer aspecto general es el sistema de planificación territorial en Alemania. Se pone de manifiesto que en este país la ordenación del territorio constituye una función pública consolidada e innovadora. Partiendo de una exposición de los rasgos básicos de este sistema, se presentarán con más detalle las diferentes vías para instrumentar la planificación territorial de ámbito subregional, teniendo en cuenta que la planificación territorial metropolitana es una modalidad de ésta. Asimismo, se destacan los elementos que muestran el compromiso de la planificación territorial alemana con la ciudad razonablemente compacta y policéntrica.

Como cuarto aspecto general, se añade una presentación de las once Regiones Metropolitanas de Relevancia Europea (EMR) que se han creado en el marco de la cooperación Federación-Länder, en el seno de la Conferencia Sectorial de los ministros responsables de la ordenación del territorio. Las instituciones de la gobernanza metropolitana en Alemania participan en estas EMR, que son un indicador de la atención que se presta, en este país, a la cuestión metropolitana desde los niveles político-administrativos superiores.

Los capítulos cuarto, quinto y sexto configuran el núcleo esencial del presente libro. Recogen el estudio de casos referidos a las tres áreas metropolitanas seleccionadas: Stuttgart, Hannover y Frankfurt Rhein-Main. Tienen, en coherencia con el esquema analítico común, la misma estructura, lo cual propicia la comparación mutua de los tres casos. Todos culminan en un subcapítulo en el que se plasman, a modo de conclusiones de valoración, los principales resultados del análisis de cada caso, destacando los rasgos comunes, los hechos diferenciales y las singularidades que se han podido identificar en la aplicación del enfoque de la comparación mutua.

Asimismo, más allá del esquema analítico común, en cada caso se presenta, en un subcapítulo específico, una temática en la que la correspondiente área metropolitana ofrece una práctica de especial interés:

1) el proyecto Stuttgart 21, un proyecto ferroviario y de renovación urbana clave para la competitividad y el desarrollo sostenible del área metropolitana de Stuttgart;

2) la elevada atención del plan territorial metropolitano de la Region Hannover al reto del cambio climático en sus determinaciones para las funciones climáticas de los espacios libres, y

3) la aplicación de un instrumento novedoso de planificación territorial metropolitana, el Plan de Usos del Suelo de Ámbito Subregional, en el área metropolitana de Frankfurt Rhein-Main.

El capítulo séptimo presenta, como conclusiones finales, las sugerencias que se formulan para el replanteamiento de la cuestión metropolitana en España. Estas sugerencias se fundamentan en las conclusiones que se han generado en el marco del análisis y de la valoración de las experiencias de la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas de Alemania. Partiendo de un conjunto de consideraciones previas, se exponen nueve conclusiones para la gobernanza metropolitana y otras nueve para la planificación territorial metropolitana.

Por último, cabe señalar que este libro tiene su raíz en la tesis doctoral defendida por el autor el día 22 de enero de 2016 en la Universidad de Sevilla. La tesis, dirigida por el arquitecto José Núñez Castain y titulada Gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas. Análisis comparado de las experiencias recientes en Alemania y de su interés para la práctica en España, se incardinó en la línea de investigación El Planeamiento Urbano Territorial y sus Instrumentos dentro del programa de doctorado Ciudad, Paisaje y Territorio del Departamento de Urbanística y Ordenación del Territorio de la Escuela Técnica Superior de Arquitectura de la Universidad de Sevilla. Obtuvo la calificación de sobresaliente cum laude por unanimidad y desarrolló un espectro analítico más amplio, incluyendo el estudio comparado de otras tres áreas metropolitanas de Alemania: München, Hamburg y Berlin-Brandenburg, cuyos resultados serán objeto de otra publicación futura.

1 Gobernanza y planificación territorial: elementos clave para el desarrollo sostenible de las áreas metropolitanas

1. Las áreas metropolitanas: un escenario complejo para la acción pública

1.1. Las áreas metropolitanas como manifestación principal de la nueva ciudad real contemporánea

Vivimos en un mundo cada vez más urbano. Según datos de la ONU y de la OECD, que se recogen en la Declaración de Montreal sobre Áreas Metropolitanas del 7 de octubre de 2015 (Communauté Métropolitaine de Montréal, 2015), por primera vez en la historia de la humanidad, más de la mitad de la población del mundo vive en ciudades. Se prevé que hasta el 2050 este porcentaje alcanzará casi el 70 % y para el año 2100, aproximadamente el 85 %. Mientras que en 1996 2.600 millones de personas vivían en ciudades, esta cantidad llegará en el 2016 a 4.000 millones.

A su vez, este mundo urbano tiene un carácter cada vez más metropolitano. Como consecuencia de la progresión del crecimiento urbano y periurbano, una gran parte de las ciudades del mundo está integrada en áreas metropolitanas extensas y densamente pobladas. Las áreas metropolitanas, en su acepción más básica (Feria, 2011a: 128), son áreas polinucleares que conforman un mercado unitario de vivienda y trabajo, y existe entre el (los) centro(s) metropolitano(s) y los municipios de su ámbito de influencia estrechas interrelaciones funcionales. El ejemplo más claro de estas interrelaciones son los flujos pendulares diarios de movilidad residencia-trabajo desde estos municipios hacia la(s) ciudad(es) que constituye(n) el(los) centro(s) metropolitano(s). La población, en este tipo de áreas, se encuentra en continuo crecimiento y la ONU estima que el 50 % de los residentes urbanos vive actualmente en aglomeraciones de más de 500 mil habitantes.

Son las áreas metropolitanas donde primordialmente se manifiesta la nueva realidad urbano-territorial, que suele denominarse la nueva ciudad real contemporánea, que se ha configurado en un contexto postindustrial que es muy distinto al contexto de las últimas décadas del siglo XX y de épocas pasadas en las que han surgido anteriores generaciones de áreas metropolitanas.

La ciudad real contemporánea, en cuanto a su escala, organización y configuración, es completamente diferente a la ciudad que históricamente ha caracterizado el territorio y que, en relación con su forma, se ha definido como la ciudad continua o compacta tradicional (Feria y Albertos, 2010: 15-17). La ciudad real contemporánea se caracteriza por una rápida e intensa expansión física del proceso de suburbanización que, impulsado desde una ciudad grande y dinámica (el centro metropolitano) –o desde varios centros metropolitanos, en el caso de aglomeraciones urbanas polinucleares–, afecta en el entorno de estas ciudades a un número cada vez mayor de municipios, que incrementan su población residencial y también atraen de manera creciente la localización de actividades productivas en ellas. Este proceso ya no se produce tanto en contigüidad con la ciudad existente, sino primordialmente con discontinuidad espacial (a saltos). Alcanza a municipios cada vez más alejados de los centros metropolitanos, que están ubicados en el espacio periurbano, rururbano o rural. Así, la nueva ciudad real representa un «espacio urbano sustancialmente más extenso, complejo y difuso que el que ha constituido históricamente la ciudad» (Feria, 2011a: 128).

La ciudad real contemporánea es el resultado de un rápido proceso de metropolización, que en Europa aconteció a partir de la década de los ochenta del siglo pasado y que los expertos han llegado a denominar, con una imagen sintética, la «explosión de la ciudad» (Indovina, 2004; Font, 2004a; Sorribes, 2010; Romero, 2012: 118). Este proceso de metropolización es un proceso altamente complejo. Engloba procesos intensos de suburbanización residencial y de descentralización hacia la periferia de las actividades productivas (usos industriales y terciarios) y de equipamientos, así como otros procesos (la gentrificación, la recentralización de servicios avanzados) que afectan a los centros de las ciudades.

Los factores determinantes y explicativos del proceso de metropolización (Indovina, 2004; Font, 2006 y 2007; Mella, 2008) son múltiples, habiendo diferenciado la Agencia Europea de Medio Ambiente un conjunto de veinticinco factores1. Están ligados a profundos cambios de naturaleza económica, tecnológica y también social. Entre los factores destacan el desarrollo y la mejora de las redes y servicios de transporte viario y ferroviario, la extensión en el territorio de servicios y equipamientos, las transformaciones de los procesos productivos y de las TIC, que propiciaron una creciente descentralización del empleo, y las preferencias de las clases medias y altas por la tipología de la casa unifamiliar con gran parcela.

Como una de las consecuencias más potentes e impactantes del proceso de metropolización, se ha producido la aparición generalizada de la ciudad dispersa como nueva forma urbana con la que las áreas metropolitanas se manifiestan físicamente en el territorio.

Esta ciudad dispersa, para la que se ha definido un número elevado de otros conceptos similares (ciudad sin confines, ciudad difusa, ciudad de baja densidad, ciudad de ciudades, urban sprawl, etc.), se puede definir, de manera sintética, como un proceso de expansión urbana dispersa, discontinua (crecimiento a saltos) y de baja densidad, con una alta dependencia del automóvil y polarizada sobre las infraestructuras viarias y los nodos de intercambio, que se está desplegando sobre espacios suburbanos, periurbanos o rururbanos. Desde la perspectiva morfológica, la ciudad dispersa tiene cinco características (Muñiz, Calatayud, García, 2007: 309): baja densidad, baja centralidad, baja proximidad, baja concentración y discontinuidad. Estas características se concretan en las siguientes pautas (Muñiz, Calatayud y García, 2007: 311): «una densidad de población decreciente acompañada de un mayor consumo de suelo; un peso creciente de las zonas periféricas respecto a las centrales; un mayor aislamiento (falta de proximidad) entre cada una de las partes de la ciudad; una menor concentración de la población en un número limitado de zonas densas y compactas, y una creciente fragmentación del territorio».

Por todas estas características, la ciudad dispersa tiene impactos ambientales, económico-financieros y sociales (Magrinyà y Herce, 2007; Gibelli, 2007) que, en su conjunto y efecto combinado, perfilan un patrón de crecimiento urbano insostenible en relación con todas las tres dimensiones de la sostenibilidad, la ambiental, la económica y la social. Ejemplos significativos de esta insostenibilidad, sobre la que se profundizará a continuación (capítulo 1.2.1), son el excesivo consumo de suelo, los elevados costes públicos de provisión de redes infraestructurales y de servicios y de mantenimiento y la segregación socio-espacial que representan las urbanizaciones cerradas y vigiladas (gated communities).

Además del problema de la insostenibilidad, la ciudad real contemporánea constituye un ámbito territorial que, en su extensión espacial, supera claramente los límites de los ámbitos territoriales administrativos tradicionales. Sobre todo no entiende de las delimitaciones de términos municipales, sino que tiene una estructura, una dinámica y un funcionamiento inequívocamente supramunicipal. Incluso se dan casos en los que se produce una superación de los límites de entes territoriales de escala comarcal o provincial, regional o hasta nacional, como ponen de manifiesto los casos de áreas metropolitanas de carácter transfronterizo.

Por tanto, en las áreas metropolitanas se plantea, como segundo gran problema, una enorme complejidad y dificultad para la acción pública por la fragmentación administrativa del espacio metropolitano, es decir, la incongruencia entre los límites del territorio que abarca el ámbito funcional metropolitano y el mapa de las delimitaciones político-administrativas tradicionales. Éstas son el referente espacial de la toma de decisiones de los actores públicos (municipios u otras administraciones públicas), cuyas competencias cohabitan en un ámbito metropolitano determinado. Pero los problemas y retos que hay que afrontar, por ejemplo, en la localización de equipamientos y prestación de servicios públicos (transporte, agua, residuos) y la coordinación y compatibilización del planeamiento urbanístico, no entienden de estas delimitaciones. Por su escala metropolitana, transcienden estas delimitaciones (sobre todo, los límites municipales) y, para asegurar una acción pública coherente y eficaz, se requieren nuevas fórmulas organizativas de planificación, gestión y toma de decisión que estén en consonancia con el ámbito funcional metropolitano. Con ello se plantea la relevancia del factor institucional en la problemática metropolitana, concretamente, la cuestión de instrumentar vías de gobernanza metropolitana adecuadas para asegurar la gobernabilidad del espacio metropolitano (capítulo 1.3).