Gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas

En definitiva, conscientes de que también el modelo de ciudad compacta tiene sus puntos débiles, los defensores de este modelo han convenido en hablar, más bien, de la necesidad de la consecución de una ciudad razonablemente compacta (Font, 2005; Gibelli, 1996; Camagni, 2003; Ferrer, 2003). Abogan por una ciudad «juiciosamente compacta» (Camagni, Gibelli y Rigamonti, 2002; Gibelli, 1996) y que permita compaginar las ventajas de la ciudad tradicional y de la urbanización dispersa y superar las limitaciones de ambos modelos (Font, 2005: 49).

Font (2005: 49-50, 2004b: 382) es el que con más detalle ha manifestado su decisión a favor de esta opción:

Las insuficiencias o limitaciones de la ciudad compacta tradicional son muchas veces las causas de la aparición de nuevos asentamientos residenciales y terciarios progresivamente más lejanos, en modalidades de baja densidad, teóricamente inmersos en la naturaleza, como hábitat pretendidamente más equilibrado y asequible. Sin embargo, ni los procesos de urbanización material ocurridos, ni generalmente las características de las urbanizaciones resultantes parecen ser una alternativa adecuada a las necesidades residenciales actuales. La segregación espacial, la escasa accesibilidad de aquellos asentamientos y su baja densidad no representan unas condiciones mínimas adecuadas para la cohesión social, la existencia de equipamientos y servicios, el transporte público, etc.

Frente a esta realidad, planteamos la necesidad de una ciudad razonablemente compacta que permita hacer compatibles las ventajas de la ciudad tradicional y del territorio urbanizado, superando las limitaciones de ambos modelos.

En suma, a la vista de los indudables costes sociales de la ciudad dispersa y ante la dificultad de resolver esta problemática únicamente con el retorno a la ciudad concentrada, la opción a favor de una ciudad razonablemente compacta se perfila como una tercera vía que permite compaginar las ventajas de la ciudad compacta y de la ciudad dispersa. Esta tercera vía encuentra su aplicación a dos escalas: la escala del planeamiento urbanístico, cuando la intervención se dirige a las ciudades de forma individual, y la escala de la planificación territorial supramunicipal, cuando la intervención se refiere a un conjunto de ciudades, siendo especialmente relevante la escala metropolitana, como constató la OECD en su informe Compact City Policies.

En la intervención a escala metropolitana, el modelo de la ciudad razonablemente compacta se aplica en combinación con la idea del policentrismo. La «metáfora» de la ciudad compacta, se integra en «otro metamodelo o arquetipo de organización territorial, el del sistema urbano policéntrico» (Camagni, 1999a: 26). En este sentido, Camagni (2004: 105) define el modelo territorial resultante de un sistema policéntrico de ciudades mediante las siguientes características: nodos urbanos razonablemente compactos, de dimensiones no excesivas, bien comunicados entre ellos por sistemas de transporte público ferroviario, ciudades de breves trayectos, reorganización policéntrica de las grandes conurbaciones, clara separación entre áreas urbanas y espacios abiertos entre ciudad y campo, con corredores y tramos verdes fuertemente interconectados.

La UE promueve la idea del policentrismo en sus estrategias para el desarrollo territorial del espacio comunitario en su conjunto: la ETE de 1999, la ATE de 2007 (Hildenbrand Scheid 2009) y la ATE 2020. Considera que un sistema urbano policéntrico, como estructura territorial relativamente descentralizada, ofrece las mejores condiciones para lograr los siguientes objetivos: el aprovechamiento pleno del potencial económico de las regiones europeas, la mejora de la competitividad económica de la UE en la economía global y la consecución de un desarrollo territorial más equilibrado, más sostenible ambientalmente y más coherente.

4.4. El modelo de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica como paradigma imperante de la planificación territorial metropolitana

La apuesta por la ciudad razonablemente compacta y, a su vez, integrada en el desarrollo de un sistema urbano policéntrico constituye hoy el paradigma imperante en los países europeos para realizar, desde el ámbito de la planificación territorial metropolitana, una aportación fundamental al desarrollo urbano y territorial sostenible.

Ejemplos significativos para ello aportan los planes o estrategias territoriales metropolitanos de Londres (Spatial Develoment Strategy-The London Plan (1994), sustituido en 2011 por el nuevo London Plan), Bolonia (Piano Territoriale di Coordinamento della Provincia di Bologna –PTCP– de 2004)16, Bilbao (Plan Territorial Parcial del Área Funcional de Bilbao Metropolitano, de 2006) y Barcelona (Plan Territorial Metropolitano de Barcelona, 2010). En Alemania, entre los planes territoriales metropolitanos que representan con más claridad la aplicación del paradigma de la ciudad compacta y policéntrica, se encuentran los tres analizados en este trabajo (capítulos 4, 5 y 6), el del área metropolitana de Stuttgart (Regionalplan Region Stuttgart), de 2009, el del área metropolitana de Hannover (Regionales Raumordnungsprogramm –RROP– Region Hannover), de 2016, y el del área metropolitana de Frankfurt Rhein-Main (Regionaler Flächennutzungsplan –RFNP–), de 2010. Asimismo, pueden destacarse el Plan Territorial Metropolitano Conjunto de los Länder de Berlín y Brandenburgo (Gemeinsamer Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtunsbereich Brandenburg-Berlin –LEPEV–), aprobado en 1998 para el área metropolitana de Berlín-Brandenburgo, y el Regionalplan München, aprobado en 2002 para el área metropolitana de Múnich (capítulo 3). También fuera de Europa este paradigma tiene un creciente número de seguidores como, por ejemplo, la práctica planificadora en Estados Unidos inspirada en las ideas del smart growth y new urbanism17.

La aplicación, en la planificación territorial, del paradigma de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica queda configurado por cinco estrategias de intervención.

4.4.1. El policentrismo en la modalidad de la concentración descentralizada

Dentro de la práctica de la planificación territorial europea (Hildenbrand Scheid, 1996), el policentrismo tiene sus manifestaciones más claras en Alemania y Holanda a modo de la estrategia de la concentración descentralizada (dezentralisierte Konzentration, decentralized concentration).

La idea del policentrismo, en la línea de la concentración descentralizada, es conseguir varios objetivos importantes para la ordenación y el desarrollo del territorio mediante la creación o consolidación de un sistema urbano policéntrico, a escala metropolitana o para ámbitos supramunicipales de mayor extensión (por ejemplo, para el conjunto del territorio de una región, Land o comunidad autónoma). Este sistema está compuesto por una red de ciudades de diferentes tamaños que rodean a diferentes distancias (varias coronas) la ciudad central de un área metropolitana, y que están (o estarán) conectadas por sistemas de transporte ferroviario de diferentes tipos, tanto entre sí como con la ciudad central (en el supuesto de que en la estructura territorial de esta área exista una ciudad dominante, que suele ser la situación más frecuente en las áreas metropolitanas).

Los objetivos del policentrismo, en la modalidad de la concentración descentralizada, son tres:

1) El objetivo de la descentralización. Opera en la escala territorial amplia (metropolitana u otras). Se trata de aprovechar las oportunidades que brinda el fortalecimiento de las ciudades (especialmente de las ciudades medias) ubicadas en las diferentes coronas metropolitanas para cumplir, por un lado, la función de descongestión de la ciudad central y, por otro, la función de impulsar desde estas ciudades el desarrollo de los núcleos urbanos o rurales que se encuentran en el ámbito de su influencia. Este fortalecimiento consiste en la potenciación de estas ciudades como lugares de localización de actividades productivas y residenciales y como nuevas áreas de centralidad metropolitana, ubicando en ellas equipamientos públicos supramunicipales y considerando también la posibilidad de trasladar hacia ellas centros administrativos y organismos públicos, ubicados hasta ahora en la ciudad central del área metropolitana.

2) El objetivo de la concentración. Opera en la escala urbana. Se trata de que el desarrollo urbanístico de cada ciudad que forma parte del sistema urbano policéntrico se oriente por el modelo de la ciudad compacta (densificación, la mezcla de usos para lograr diversificación funcional y generar proximidad, etc.).

3) La realización de otros objetivos, que se consiguen por el juego combinado de descentralización y concentración, es decir, por la conformación de un sistema polinuclear de ciudades compactas.

Estos objetivos son:

• La canalización de las tendencias de suburbanización. Este objetivo consiste en concentrar los crecimientos urbanístico de manera preferente a lo largo de los ejes de transporte del transporte público ferroviario que conectan las ciudades de mayor centralidad (las ciudades declaradas zentrale Orte –‘lugares centrales’–) dentro del sistema urbano policéntrico. Estos ejes de transporte público ferroviario, a lo largo de los cuales suelen estar alineados también los trazados de carreteras y de otras infraestructuras lineales, constituyen los ejes de desarrollo urbano (Entwicklungsachsen, Siedlungsachsen), un instrumento clásico utilizado por los planes de ordenación del territorio en Alemania y Dinamarca (el conocido Plan de Dedos o Fingerplan para el desarrollo del área metropolitana de Copenhague, presentado por primera vez en 1947 y reafirmado en 2007 por una directiva del Gobierno danés). La idea central es concentrar la clasificación, por parte del planeamiento urbanístico municipal, de nuevos suelos urbanizables (para usos residenciales y para actividades productivas) en determinados núcleos urbanos dotados de centralidad y ubicados a lo largo de los ejes de transporte público ferroviario, para conseguir tres objetivos (Einig, 2005: 51):

– evitar el continuo urbano (la unión edificatoria entre núcleos vecinos);

– limitar en los espacios entre estos ejes lo más posible la edificación, preservando sus terrenos como espacios libres, y

– lograr umbrales poblacionales adecuados para garantizar la rentabilidad económica del transporte público ferroviario.

Así, la concentración del crecimiento urbanístico a lo largo de estos ejes y, a su vez, la admisión de mayores densidades de uso residencial en el entorno de los intercambiadores intermodales y de las paradas permitirán un uso ahorrativo del suelo, ya que los espacios intersticiales que se ubican entre estos ejes, que en forma radial o de estrella parten de la ciudad central del espacio metropolitano, se suelen adscribir en los planes al sistema de espacios libres, estableciéndose para los terrenos afectados por ellos diferentes grados de protección que suponen limitaciones o, en su caso, exclusiones para el crecimiento urbanístico. De este modo, los ejes de desarrollo urbano contribuyen a evitar un consumo excesivo de suelo y la ocupación dispersa del territorio.

• La limitación del consumo de suelo y de la fragmentación del territorio y la preservación de los valores de los espacios libres periurbanos. Estos objetivos se consiguen porque la concentración del crecimiento urbanístico en los polos urbanos del sistema urbano policéntrico (las ciudades compactas) y a lo largo de los ejes del transporte ferroviario significa que los espacios libres periurbanos, situados entre estos polos urbanos y entre estos ejes, no se ocupan por la urbanización dispersa y, por tanto, mantienen su condición de espacios libres y sus calidades paisajísticas, recreativas, productivas (por ejemplo, usos agrarios) y ecológicas (por ejemplo, la no fragmentación de hábitats, el equilibrio microclimático y la filtración de agua para alimentar acuíferos).

• La reducción de los problemas de congestión del transporte y la creación de condiciones financieras favorables para la viabilidad económica de las infraestructuras de transporte ferroviarias.

Los ejes contribuyen también a estos dos objetivos, que están asociados a la estrategia de la coordinación y sinergia entre desarrollo urbano y transporte público (capítulo 4.4.3).

4.4.2. La ordenación del crecimiento urbanístico en la periferia

El objetivo es limitar y controlar el crecimiento hacia el exterior, exigiendo la justificación y el establecimiento de criterios objetivos para la ocupación de nuevos suelos en la periferia, tanto respecto a su cuantía como a su calidad (forma de crecimiento, etc.). Para ello, se suelen aplicar en los planes territoriales metropolitanos dos herramientas, cuyos destinatarios son los planes urbanísticos de los municipios (Einig, 2005: 51):

(1) El señalamiento en la cartografía de estos planes de zonificaciones consistentes en determinadas áreas que, por sus características y cumpliendo determinados requisitos, se declaran áreas de concentración preferente del crecimiento urbanístico.

(2) La fijación, para cada uno de los términos municipales, de parámetros cuantitativos como horquillas o topes máximos para el crecimiento poblacional, el crecimiento del suelo urbanizable residencial y el crecimiento del suelo urbanizable para actividades productivas.

La mayoría de los planes opera con la primera herramienta. Así, en función de las escalas cartográficas que más están al uso en los planes territoriales metropolitanos (1:50.000, 1:100.000), el planeamiento municipal tiene un menor o mayor margen de maniobra para proceder a la delimitación territorial concreta de estas áreas.

Con menos frecuencia se usan los parámetros cuantitativos para orientar y limitar el crecimiento urbanístico, por el potencial de conflicto de intereses que lleva consigo la aplicación de esta herramienta.

Dentro de la experiencia comparada europea, pueden destacarse como ejemplos de la utilización de parámetros de este tipo los siguientes:

– La Norma 45.4 del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía de 2006 y los Planes de Ordenación del Territorio de Ámbito Subregional en Andalucía, especialmente el Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Málaga y el Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Sevilla, aprobados ambos en 2009.

– Los Planes Territoriales Parciales del País Vasco como, por ejemplo, el Plan Territorial Parcial del Área Funcional de Bilbao Metropolitana de 2006.

– Los Planes de Ordenación del Territorio de Ámbito Subregional (Regionalpläne) en el Land de Hesse; es un caso representativo el Plan Conjunto de Usos del Suelo de Ámbito Subregional (RFNP), un instrumento combinado de planificación urbanístico-territorial que se aplica en el área metropolitana de Frankfurt Rhein-Main (capítulo 6).

4.4.3. Coordinación y sinergia entre desarrollo urbano y transporte público

Una pieza fundamental para impulsar el transporte público consiste en la realización de una planificación integrada del transporte público (preferentemente ferroviario) y de los usos del suelo. Es un enfoque no solo presente en la planificación territorial de los países europeos, sino también de forma creciente fuera de Europa. Así lo muestran los planteamientos para un desarrollo urbano más sostenible (smart growth, new urbanism), especialmente en Estados Unidos (por ejemplo, en Portland o San Francisco), Canadá (Vancouver y Toronto) y Brasil (Curitiba), que optan por el Transit Oriented Development (TOD)18.

Se trata de lograr optimizar el acceso al transporte público (sobre todo ferroviario) e incrementar su uso con la idea de reducir la dependencia del uso del coche privado. Se implantan usos mixtos (residencial, terciario, equipamientos) cuyo punto central son estaciones de trenes o metro o paradas de tranvía o auto-bús, dotadas en muchas ocasiones de aparcamientos disuasorios (park+ride) para incentivar la intermodalidad y permitir el uso del transporte público a personas que viven en las partes más alejadas de un área metropolitana a la que no llegan las redes ferroviarias. Un elemento central es que en el entorno inmediato de los grandes intercambiadores y paradas se permiten mayores densidades.

El impulso del desarrollo de las redes y servicios del transporte público ferroviario en combinación con un crecimiento urbanístico compacto a lo largo de sus trazados, con mayores densidades en el entorno de los intercambiadores y paradas, propicia un mayor uso del transporte público ferroviario. Esto es relevante desde la perspectiva de la rentabilidad económica de esta modalidad de transporte. La ciudad compacta con mayores densidades de uso residencial a lo largo de los ejes de desarrollo urbano y, especialmente en el entorno de los intercambiadores intermodales y de las paradas, significa la creación de condiciones financieras favorables para el desarrollo de las infraestructuras de transporte ferroviarias, porque se genera un umbral de población mínimo necesario (es decir, usuarios del tren, tren-tram o metro que viven a una distancia peatonal cerca de los intercambiadores y paradas y que pagan cada día el servicio prestado) que asegura la viabilidad económica de estas infraestructuras de elevado coste de construcción.

Por otra parte, existen ventajas desde la perspectiva ambiental. Se reducen los problemas de congestión del transporte, ya que la movilidad vinculada al coche particular disminuye tanto por la generación de proximidad, mediante la mezcla de usos, como por la oferta del transporte ferroviario como alternativa para el desplazamiento dentro del sistema urbano policéntrico. Asimismo, disminuyen los niveles de contaminación del aire y se hace frente al cambio climático, ya que la reducción de la movilidad por carretera en coche particular supone una reducción de las emisiones de CO2, uno de los gases de efecto invernadero (GEI). En suma, la planificación integrada del transporte público (preferentemente ferroviario) y de los usos del suelo genera un círculo virtuoso en el que la ciudad compacta y la apuesta por el transporte público se retroalimentan mutuamente.

4.4.4. El desarrollo hacia el interior

Esta estrategia se desarrolla y opera sobre la base de las orientaciones de los planes territoriales, sobre todo en la escala del planeamiento urbanístico. Significa la densificación (Innenentwicklung, urban infilling), es decir, aprovechar todas las posibilidades de desarrollo de suelos aún no ejecutados, vacantes o abandonados que se encuentran ubicados en el interior de la ciudad, antes de declarar nuevos suelos urbanizables en las zonas periféricas (suburban greenfield land).

Las medidas que se aplican son:

– la utilización de las tipologías y densidades más eficientes;

– la reutilización de áreas abandonadas (land-recycling);

– la urbanización de espacios intersticiales, y

– el replanteamiento del desarrollo de áreas que, por el impacto de la crisis,

se han convertido en espacios de obsolescencia, etc.

4.4.5. La preservación y desarrollo del sistema de espacios libres

Esta estrategia de intervención se desarrolla, principalmente, por medio de las determinaciones vinculantes de los planes territoriales metropolitanos para la preservación y el desarrollo del sistema metropolitano de espacios libres. Estas determinaciones se dirigen al planeamiento urbanístico, y su finalidad consiste en asegurar el mantenimiento o la mejora de los valores y las funciones múltiples de estos espacios (patrimonio natural, cultural y paisajístico, factor de la identidad local, recreo, ecosistemas, prevención de riesgos, equilibrio microclimático, función estructurante del territorio).

Son ejemplo de esto los cinturones verdes (green belts) en los Planes Estructurales en el Reino Unido y las franjas verdes (regionale Grünzüge) y cesuras verdes (Grünzäsuren) en los Planes Territoriales de Ámbito Subregional en Alemania. Este tipo de zonificaciones se tratarán con más detalle en el capítulo 3.3.5. En ese mismo apartado se esbozarán los elementos destacables del compromiso de la planificación territorial alemana con el modelo de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica.

Asimismo, los capítulos 4, 5 y 6 aportarán un análisis detallado sobre la manera en la que se trata, en los planes territoriales de las áreas metropolitanas de Stuttgart, Hannover y Frankfurt Rhein-Main, cada una de las cinco estrategias de intervención que caracterizan la aplicación de este modelo en la planificación territorial.

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