Gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas

El componente regulador-vinculante resulta necesario cuando se trata de ordenar y controlar el crecimiento urbanístico, racionalizar el consumo de suelo y proteger el espacio libre mediante el establecimiento de usos permitidos o prohibidos, parámetros cuantitativos limitadores-orientativos para el crecimiento poblacional y del suelo urbanizable. Las determinaciones de los planes en el marco de este componente se dirigen al planeamiento urbanístico municipal y afectan directamente al contenido de la propiedad. Con este componente se atiende especialmente la función de ordenación de la planificación territorial.

El componente orientativo-indicativo opera en los planes en relación con sus determinaciones dirigidas a las planificaciones sectoriales de incidencia territorial, competentes en materia de proyectos de infraestructuras, equipamientos e instalaciones. También se relaciona con las planificaciones o actuaciones encaminadas al desarrollo económico del territorio, planes de desarrollo económico regional, áreas para incentivos económicos regionales, planes de desarrollo rural, planes de desarrollo turístico, etc., proporcionándoles criterios territoriales (localizaciones, zonificaciones, trazados). En este caso, no se generan efectos directos sobre el contenido de la propiedad y un incumplimiento de las previsiones del plan (por ejemplo, la localización de un intercambiador o de una planta para el tratamiento de residuos sólidos urbanos) tiene únicamente consecuencias políticas, financieras y económicas. Las afecciones sobre los suelos en los que se ubican estos proyectos solo se producirían en la medida del proceso de su ejecución efectiva (Benabent, 2012: 8). Con este componente se atiende especialmente la función de desarrollo de la planificación territorial.

4.2. Las tareas específicas de la planificación territorial en la escala metropolitana

Los planes territoriales metropolitanos constituyen un instrumento fundamental para lograr la coordinación entre las instituciones que intervienen con las políticas de su competencia en los espacios metropolitanos. Estos planes velan por la coordinación y compatibilización mutua de las políticas sectoriales con incidencia directa en el territorio. Abordan los problemas, oportunidades y retos que tienen una inequívoca naturaleza metropolitana, de forma unitaria e integrada, es decir, con una visión de conjunto a escala metropolitana, tanto en las fases del análisis y diagnóstico como en las fases de la formulación, implementación y evaluación del proceso de planificación. Únicamente esta visión metropolitana, desde la acción pública, permite lograr un desarrollo del territorio metropolitano con resultados satisfactorios en términos de eficiencia, equidad, sostenibilidad ambiental, competitividad económica y cohesión social. Asimismo, la visión metropolitana aporta una mayor coherencia mutua, un mejor aprovechamiento de complementariedades, la creación de economías de escala y la generación de efectos sinérgicos en relación con las actuaciones que se diseñen y ejecuten.

En este sentido, y en el marco de los objetivos y características de la planificación territorial en general expuestos en el capítulo anterior, los planes territoriales metropolitanos como instrumentos para propiciar un desarrollo urbano-territorial sostenible atenderán las siguientes cinco tareas específicas:

1) El tratamiento, en su conjunto, del crecimiento urbanístico en el área metropolitana, orientándolo en cuanto a su cantidad y calidad (forma, etc.).

2) El trazado de las redes de transporte y de otras infraestructuras básicas, que tienen una importante función estructurante para el conjunto del área metropolitana.

3) La preservación y el desarrollo del sistema de espacios libres que cumplen funciones múltiples para el conjunto del área metropolitana.

4) La localización de grandes equipamientos de nivel superior, relevantes para la calidad de vida y cohesión social del área metropolitana.

5) La dotación de espacios productivos, que juegan un papel relevante para el desarrollo económico del área metropolitana.

Estas cinco tareas específicas conforman un temario mínimo común de la planificación territorial metropolitana. Están presentes, en mayor o menor intensidad, en todos los planes territoriales metropolitanos. Pueden estar acompañadas por otras tareas, en función de las características geográficas y socio-económicas de cada área metropolitana o por las diferentes regulaciones normativas sobre el contenido de los planes territoriales metropolitanos.

En lo que se refiere al primero de los tres objetivos generales de la política de ordenación del territorio, la sostenibilidad del desarrollo urbano-territorial, la aportación concreta de los planes territoriales metropolitanos se pone de manifiesto en seis ejes de acción:

1) La opción a favor de un crecimiento urbanístico sostenible mediante el desarrollo de un sistema urbano policéntrico y equilibrado, combinado con una decidida apuesta por la ciudad razonablemente compacta.

2) La creación, preservación o mejora de un sistema verde metropolitano de uso público y con funciones múltiples (estructurante, paisajística, recreativa, ecológica, prevención de riesgos, equilibrio climático).

3) La definición de criterios, zonificaciones y actuaciones dirigidas a la preservación de áreas o elementos con valores ecológico-ambientales e histórico-culturales y a la preservación de recursos naturales específicos.

4) La definición de criterios, zonificaciones y actuaciones destinadas a la protección, ordenación y gestión del paisaje.

5) La definición de criterios y zonificaciones encaminados a la prevención de determinados riesgos catastróficos de carácter natural o tecnológico.

6) La opción a favor de la movilidad sostenible en áreas urbanas mediante la planificación integrada de las redes de transporte y de los usos del suelo.

En relación con el segundo objetivo general de la ordenación del territorio, la cohesión territorial, los planes territoriales metropolitanos contribuyen a su consecución, sobre todo mediante sus determinaciones sobre las localizaciones previstas para las dotaciones de equipamientos y servicios sanitarios, educativos, culturales, deportivos y de asistencia social que se tienen que ofrecer en cada centro urbano en función de su nivel de centralidad, para garantizar, con condiciones de equivalencia en las diferentes partes del territorio metropolitano, la accesibilidad de los ciudadanos a estos equipamientos y servicios. En este contexto, la cohesión territorial contribuye a la cohesión social del territorio metropolitano.

En cuanto al tercer objetivo general de ordenación del territorio, el desarrollo económico del territorio y el fortalecimiento de su competitividad, los planes territoriales consideran la movilización y puesta en valor del capital territorial. Ejemplos concretos de ello son las determinaciones de estos planes para:

– El establecimiento de áreas de reserva de suelos de carácter intermunicipal equipados para actividades económicas, por ejemplo, para parques tecnológicos o empresariales, centros logísticos, etc.

– La mejora de la accesibilidad del territorio metropolitano mediante la formulación de criterios territoriales y propuestas de actuaciones para el desarrollo del sistema de las redes de comunicaciones y de los servicios de transportes. Con ello, los planes territoriales metropolitanos intervienen sobre uno de los clásicos factores de localización, contribuyendo a mejorar las posibilidades de atraer la ubicación de actividades económicas en el espacio metropolitano.

– El apoyo a la formación de redes de cooperación entre las ciudades del espacio metropolitano que pertenecen al grupo de los instrumentos informales de la ordenación del territorio, y cuyo leitmotiv es cooperar para competir juntos mejor, para aprovechar complementariedades y generar economías de escala y efectos de sinergia (Hildenbrand Scheid, 2005 y 2006b). En el capítulo 5, dedicado al análisis del área metropolitana de Hannover, se comentan ejemplos concretos de este tipo de redes de cooperación.

4.3. La ciudad razonablemente compacta y policéntrica como modelo alternativo a la ciudad dispersa

El problema de la insostenibilidad de la ciudad dispersa supone, para la gestión pública, el reto de orientar el desarrollo de la ciudad real de escala metropolitana hacia un desarrollo urbano-territorial sostenible, es decir, respetuoso con el medioambiente y, a su vez, en consonancia con los requerimientos de la competitividad económica y la cohesión social. Es el reto del buen gobierno del territorio metropolitano.

Para ello, resultan necesarias políticas públicas enfocadas hacia el objetivo de la sostenibilidad, entre ellas la política de ordenación del territorio mediante planes territoriales metropolitanos que se orienten hacia un modelo de ciudad razonablemente compacta y policéntrica.

A favor de este modelo de ciudad razonablemente compacta y policéntrica como opción alternativa y mucho más sostenible que la ciudad dispersa, se suelen pronunciar, en todos los países, la mayoría de los expertos en las diferentes disciplinas del mundo académico y en las administraciones públicas responsables de políticas de urbanismo y ordenación del territorio (Esteban, 2006, arquitecto; Rueda, 1997, biólogo; Monclús, 1998, arquitecto; Font, 2005, arquitecto; Nel·lo, 1995, geógrafo; Camagni, 1999, economista; Gibelli, 1999, arquitecta). En el mismo sentido se posicionan organizaciones internacionales como la UE, la OECD y la ONU. La UE destacó la relevancia de la estructura compacta urbana y de la mezcla de usos en el tejido urbano en la Carta de Leipzig, aprobada el 2 de mayo de 200714. La OECD publicó, en 2012, un amplio informe, titulado Compact City Policies, en el que se explica la contribución de este modelo a la sostenibilidad y se hace un análisis comparado de las políticas practicadas en los países de la OECD para implementar este modelo. Por su parte, la Declaración de Montreal sobre Áreas Metropolitanas, de 2015, se inscribe en el proceso HABITAT III de la ONU y recoge entre sus compromisos el desarrollo de ciudades compactas y mixtas15.

A continuación se explican las principales características de este modelo y se muestran las ventajas que, en términos de sostenibilidad, se le suelen atribuir sin perder de vista que también existen determinados elementos críticos.

El concepto de ciudad compacta tiene su origen en el trabajo Compact City: A Plan for a Livable Urban Environment, publicado en 1973 por Dantzig y Saaty. Posteriormente recibió concreciones en los trabajos de Thomas y Cousins (1996), Churchman (1999), Burton (2002) y Neumann (2005). La OECD (2012: 27-28), en su informe Compact City Policies, define tres características clave que conforman la definición básica del concepto de ciudad compacta:

1) Desarrollos urbanos caracterizados por la densidad y proximidad

La densidad y la proximidad son dos elementos morfológicos configuradores de la ciudad compacta. La densidad indica la intensidad con la que se utilizan los suelos urbanos, y la proximidad se refiere a la localización de los centros urbanos dentro de un área metropolitana. En la ciudad compacta, el suelo urbano está utilizado de manera intensa, los núcleos urbanos son contiguos o están próximos entre sí y existe una formalización clara del borde entre los suelos urbanos y los suelos rurales. Otros elementos que componen la ciudad compacta son los diferentes tipos de espacios públicos (parques, calles, etc.).

2) Centros urbanos conectados por sistemas de transporte público

Esta característica se refiere al grado de eficiencia con el que se usa el suelo urbano. La existencia de sistemas de transporte público, especialmente los de tipo ferroviario, propicia una movilidad en condiciones de calidad razonable y contribuye al funcionamiento eficiente de las áreas urbanas.

3) La accesibilidad a equipamientos y servicios y a los puestos de trabajo El acceso fácil (es decir, la cercanía en términos del tiempo necesario para el desplazamiento) de los ciudadanos a una amplia gama de equipamientos y servicios, así como la existencia de una oferta de puestos de trabajo en la vecindad de sus lugares de residencia constituyen un importante factor de calidad de vida. En la ciudad compacta, domina la mezcla de los diferentes usos del suelo. A su vez, la mayoría de los residentes tienen un acceso a los equipamientos y servicios a través del uso de un medio de transporte público o mediante su desplazamiento peatonal.

De acuerdo con los trabajos de Fouchier (1997), Rueda (1997), Camagni (1999), Gibelli (1999), Jenks, Burton y Williams (eds., 1996) y la OECD (2012), la ciudad compacta propicia un desarrollo urbano-territorial con ventajas respecto a las tres dimensiones de la sostenibilidad (ambiental, social y económica).

Desde la perspectiva de la sostenibilidad ambiental, la existencia dentro de un área metropolitana de un sistema polinuclear de ciudades de diferentes tamaños, con formas urbanas compactas, con nuevos crecimientos en continuidad con las tramas urbanas existentes y con densidades razonables, supone un menor consumo de suelo y una menor fragmentación del paisaje. También significa una movilidad más sostenible porque la concentración del crecimiento, en determinados puntos, y la mezcla de usos y funciones en ellos generan proximidad (ciudad de las distancias cortas) y reducen la movilidad obligada en coche particular. En consecuencia, disminuyen también los efectos externos negativos como la congestión, la contaminación del aire y el excesivo consumo de energías fósiles, que generan dióxido de carbono y otras emisiones responsables del efecto invernadero.

En cuanto a la sostenibilidad social, la ventaja que aporta la ciudad compacta es el hecho de que propicia el encuentro y las relaciones entre las personas y grupos como expresiones más genuinas de lo que significa vivir en ciudad. Se dan mayores niveles de sociabilidad y cohesión social que en la ciudad dispersa, caracterizada por una creciente segregación socio-espacial.

Entre las ventajas económicas de la ciudad compacta, destaca el hecho de que este modelo de ciudad posibilita, a diferencia de la ciudad dispersa, la implantación de estrategias para la movilidad sostenible centradas en el fomento del transporte público, ya que se alcanzan las densidades mínimas necesarias para generar economías de escala y, por tanto, hacer económicamente rentables la construcción de los costosos ejes ferroviarios de transporte público urbano (metros, tranvías, etc.). Asimismo, en la ciudad compacta existen menores gastos que en la ciudad dispersa para los municipios, en relación con los costes públicos de mantenimiento de infraestructuras y servicios.

El contexto de las actuales tendencias de desarrollo urbano a nivel mundial refuerza la necesidad de emprender políticas guiadas por el modelo de la ciudad compacta. En el citado informe de la OECD, se resaltan a este respecto cinco razones:

1) La presión sobre el suelo que se deriva del incremento incesante de las personas que viven en ciudades

Las actuales tendencias del continuo crecimiento de la población, a nivel planetario, confirman que la conservación del suelo como recurso es una cuestión de máxima relevancia. Se estima que en 2050 un 70 % de la población mundial –y un 86 % en los países de la OECD– vivirá en áreas urbanas. En consecuencia, el consumo de suelo para la edificación crecerá con más rapidez que la población en treinta de los treinta y cuatro países de la OECD.

2) El reto del cambio climático

El calentamiento global plantea nuevos retos para las ciudades que han de ser afrontados con nuevas respuestas desde diferentes políticas públicas. En este contexto pueden hacerse aportaciones relevantes desde las políticas en materia de arquitectura, vivienda, urbanismo y planificación territorial.

3) El aumento de los precios de energía

La subida de los costes para la energía repercute en diferentes formas sobre los hábitos de vida de los ciudadanos. Un ejemplo relevante en relación con el desarrollo urbano es el incremento de los costes de transporte.

4) El impacto de la crisis económica

El escenario económico actual todavía está caracterizado por las secuelas que ha dejado la profunda crisis económica y financiera, que se inició en 2008 y que supuso un fuerte impacto en las finanzas de las administraciones públicas. Así, subsisten grandes dificultades para acometer inversiones en nuevas infraestructuras necesarias para el funcionamiento de las ciudades y áreas metropolitanas.

5) El cambio demográfico

De los cambios demográficos en curso, se derivan necesidades de adaptación para las políticas urbanas. En muchos países, como Alemania y Japón, se registra una reducción de la población y, al mismo tiempo, un proceso continuo de envejecimiento. En los países de la OECD, durante los últimos sesenta años la población mayor se ha duplicado y a nivel mundial se ha triplicado en el mismo período. Se estima que estas tendencias persistirán durante, al menos, las próximas cuatro décadas. Asimismo, se ha producido en estos países una reducción del tamaño de los hogares.

Por último, cabe destacar que el informe Compact City Policies, de la OECD, pone su énfasis en que es especialmente en la escala metropolitana en la que el concepto de ciudad compacta cobra su pleno sentido en la realidad urbano-territorial de hoy. El informe deja claro (OECD, 2012: 28) que no enfoca la ciudad compacta a la escala de ciudades consideradas individualmente, sino que la plantea para un conjunto de ciudades interrelacionadas funcionalmente, es decir, a escala metropolitana, insistiendo en la importancia de que las políticas a favor de la ciudad compacta se pongan en práctica a esta escala.

La apuesta a favor del modelo de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica como alternativa más sostenible a la ciudad dispersa también es objeto de críticas y de matizaciones. Las posiciones que cuestionan la ciudad compacta como alternativa se centran, esencialmente, en dos argumentos: por un lado, la falta de realismo del modelo de ciudad compacta, y por otro, la existencia de evidencias empíricas de que un desarrollo urbano-territorial, guiado por los principios del modelo de ciudad compacta, también puede causar efectos no deseables desde el punto de vista de la sostenibilidad.

En cuanto a la falta del realismo, se advierte que la realidad urbana contemporánea está caracterizada por la cohabitación de dos ciudades existentes (la ciudad compacta tradicional y la ciudad dispersa). Se considera que las propuestas planificadoras urbanísticas y territoriales inspiradas en el modelo de la ciudad compacta no reconocen (o no quieren reconocer) e infravaloran la enorme potencia de las fuerzas motrices económicas, tecnológicas y sociales que han generado, y siguen configurando de forma continua e imparable, la nueva ciudad real contemporánea. Esta crítica se ha formulado de la forma más clara por el urbanista italiano Francesco Indovina (2007a) y, en España, es compartida por el geógrafo Francesc Muñoz (2011c). Ambos cuestionan la idoneidad de la ciudad compacta como modelo de referencia –sin justificar por ello la ciudad dispersa con todos sus inconvenientes– y apuestan por la vía de la corrección de la ciudad dispersa mediante un conjunto de medidas encaminadas a la transformación de la urbanización dispersa en una auténtica ciudad. En este contexto, Indovina (2007b: 21 y ss.) insiste en que hoy el compromiso del urbanismo debería consistir en «aumentar los rasgos urbanos de la ciudad difusa» y que «el reto que la disciplina, por una parte, y las Administraciones públicas, por otra, tienen ante sí es el de ofrecer condiciones y funcionalidad urbanas, es decir ciudad…» (Indovina, 2007b: 22). Entre las medidas de intervención sobre la ciudad dispersa guiadas por la lógica de la corrección, se proponen medidas dirigidas a dar más calidad a los asentamientos dispersos como, por ejemplo, la activación de una política de densificación.

Respecto a los posibles impactos negativos del modelo de la ciudad compacta sobre la sostenibilidad, la OECD (2012: 20 y 26) advierte de que las políticas encaminadas a un uso más intenso de las áreas edificadas pueden originar repercusiones adversas en términos de sostenibilidad: un incremento de la congestión del tráfico, una mayor contaminación del aire, una reducción de la vegetación en las ciudades, una pérdida de espacios abiertos para el uso recreativo, la generación de islas de calor en determinadas zonas, una demanda elevada de energía en las áreas de edificación densa, una reducción de la oferta de viviendas a precios asequibles, efectos todos que, en definitiva, suponen una menor calidad de vida para los ciudadanos. En la misma línea, Gibelli (2007: 301) y Hall (2001), que reconocen que la ciudad compacta, sin duda, permite alcanzar las economías de escala necesarias para el desarrollo de los transportes públicos y los servicios públicos y construir ciudades de «recorridos cortos», señalan que la densidad, en el caso de alcanzar un nivel demasiado elevado, puede provocar el problema de la congestión y costes de town cramming (‘colmatar’ o ‘llenar hasta arriba’ las ciudades).

Por otra parte, ha de tenerse en cuenta que también la ciudad dispersa puede aportar ventajas en términos de sostenibilidad. A este respecto, Esteban (2006: 272-274), uno de los urbanistas que con mayor énfasis ha promovido instrumentos de planeamiento destinados a promover la compacidad, ha argumentado que la ciudad dispersa puede también ofrecer algunas ventajas respecto a la ciudad compacta. Las características de la ciudad dispersa responden mejor a los motivos de los ciudadanos y empresas que subyacen a sus demandas de ubicación de viviendas y actividades en determinadas localizaciones y tipologías de edificación. Estas demandas se refieren a:

– La calidad del entorno («los tejidos de baja densidad y las ubicaciones aisladas facilitan el disfrute de entornos espacialmente amplios, ajardinados o con interés paisajístico»).

– El menor coste del suelo (más alejado de los núcleos urbanos existentes, menor el precio de adquisición del suelo).

– Las exigencias dimensionales (instalaciones que precisan una gran superficie como comerciales, deportivas, recreativas, etc., tienen un difícil encaje en el tejido urbano de las ciudades, constituyen usos con una clara vocación periurbana).

– Las exigencias funcionales o existencia de actividades que suponen riesgos o molestias y que, por tanto, requieren una localización alejada de las zonas residenciales o, en su caso, industriales existentes.

Es necesario que dentro del debate controvertido respecto a la ciudad compacta y la ciudad dispersa se produzca una renovación de conceptos. A pesar de la consolidada implantación de la ciudad difusa a lo largo de las últimas tres décadas, aún no disponemos de marcos analíticos e interpretativos consensuados. Se requiere (Gibelli, 2007; Font, 2005, 2007) una revisión del aparato conceptual para describir e interpretar mejor la ciudad difusa, abandonando algunas de las aproximaciones conceptuales existentes que no son capaces de comprender adecuadamente la ciudad difusa. En este sentido, expertos alemanes (Hesse y Kaltenbrunner, 2005) señalan que los conceptos para describir y valorar la ciudad dispersa como nueva realidad urbano-territorial no deberían anclarse primordialmente en términos de significado negativo (por ejemplo, Zersiedlung, es decir la ‘fragmentación caótica y descoordinada del territorio’), resultado de una percepción de la nueva realidad urbana bajo el prisma de una visión idealizada de la ciudad compacta europea tradicional. Consideran más correcto la aplicación de conceptos que conecten con las cualidades existentes en el espacio urbano (y que, en parte, expliquen también el atractivo de la ciudad dispersa) y, sobre todo, son conceptos analítico-descriptivos de carácter técnico y centrados en aspectos formales, libres de cargas iniciales ideológicas y/o emocionales. Un ejemplo de ello aporta, en Alemania –donde en el debate sobre la ciudad dispersa el término habitualmente empleado ha sido suburbanización (Suburbanisierung)–, el creciente uso de dos conceptos: Zwischenstadt, propuesto por Sieverts (1997, 2015), traducible al castellano como ‘ciudad entre ciudades’ o ‘paisajes intermedios’, y Netzstadt (‘ciudad red’), propuesto por Baccini y Oswald (1998).