Федеральное законотворчество в России

Активный поборник создания первого полноценного российского университета М. В. Ломоносов необходимость юридического факультета объяснял тем, что «наука о правах по природе есть как бы основание всех прав и законов». Ф. Л. Морошкин в своей статье 1834 года «Об участии Московского университета в образовании отечественной юриспруденции» утверждал, что перечень предметов, подлежащих изучению на факультете, также был предложен М. В. Ломоносовым, который определил следующие направления для обязанностей трех основных профессоров (то есть базовых учебных курсов):

– профессор всей юриспруденции, «который преподавать должен натуральные и природные права и узаконения римской древней и новой истории»;

– профессор юриспруденции российской, «который сверх вышеописанных должен знать и обучать особливо внутренние и государственные права»,

– и профессор политики, который «должен показывать взаимное поведение, союзы государств и государей между собой, как было в прошедшие века и как состоит в нынешнее время».

В Санкт-Петербурге в это время продолжал свою не очень активную деятельность Академический университет Российской Академии наук (особенно его юридический факультет, при наличии там же до 1763 года Школы при Сенате, созданной еще Петром I). После отказа назначить «низкородного» М. В. Ломоносова первым куратором Московского университета (им стал граф И. И. Шувалов) императрица Елизавета Петровна в 1758 году назначила вольнодумного академика директором Академического университета, коим он и пробыл до 1865 года. Полноценное же высшее юридическое образование в Санкт-Петербурге сложилось только после учреждения в 1819 году Императорского Санкт-Петербургского университета в результате реорганизации и переименования Главного педагогического института, ведущего свою историю от Учительской семинарии, основанной в 1786 году Екатериной II.

Первым профессором юридического факультета Московского университета с момента его основания в 1755 году стал австриец Филипп Генрих Дильтей, «заключавший в себе одном долгое время весь факультет правоведения и читавший лекции почти на всех европейских языках, кроме русского». Вторым профессором факультета стал упомянутый уже академик Ф. Г. Штрубе де Пьермонт. Помимо этих фактов, в своей статье 1834 года Ф. Л. Морошкин приводит и другие данные из истории юридического факультета первого российского университета.

Так, лекции студентам-юристам Московского университета во времена Елизаветы и Петра III читались на латинском или немецком языках, и в них, как правило, рассматривались проблемы, далекие от российской действительности, плохо понимаемой иностранными профессорами. В 1760-е годы единственным русскоязычным источником для знакомства широкой российской общественности с юридической мыслью Западной Европы был первый русский учебник права профессора В. Т. Золотницкого. Только в 1777 году Ф. Г. Дильтей издал уже в русском переводе учебник по истории права, а в 1779 году – учебник по русскому праву и процессу для судей под названием «Исследование юридическое о принадлежащем для суда месте, о судебной власти, о должности судейской, о челобитной и доказательстве судебном». В 1780-е годы на юридическом факультете читались уже курсы лекций по естественному праву, римскому праву и его истории, народному праву, всеобщему положительному праву, общей правовой энциклопедии, политике, философии, истории русского права и практическому российскому законодательству.

Законотворческая деятельность Екатерины II

Следующую попытку кардинального обновления и систематизации накопившегося с 1649 года российского законодательства (включая и объемное законотворчество Петра I) сделала уже Екатерина II, вступившая на престол в 1762 году и правившая до 1796 года.

В первый же год своего правления Екатерина II реформировала Сенат, который был разделен на шесть департаментов, лишен многих выполнявшихся им ранее полномочий высшего органа государственного управления и превращен ею в высшее судебно-апелляционное учреждение. Таким образом, законодательные функции полностью сосредоточились в руках императрицы. Важнейшим вместо Сената органом государственного управления стал личный Кабинет Екатерины в составе назначаемых ею статс-секретарей.

Осознав по итогам первого периода правления важность и необходимость для своих государственных преобразований качественной законотворческой деятельности и систематизации старых законов, Екатерина самолично подготовила и 10 августа 1767 года объявила Наказ Комиссии о составлении проекта нового Уложения (Уложенный наказ 1767 года).

По замыслу Екатерины, этой Комиссии надлежало разработать новый свод законов Российской империи вместо Соборного уложения 1649 года. Манифестом от 14 декабря 1767 года императрица объявила созыв Уложенной (кодификационной в современном понимании) комиссии.

В Уложенном наказе были изложены прогрессивные для того времени идеи о принципах организации государственной политики, правовой системы и внутреннего управления Российской абсолютной монархии на основе модной тогда в Европе патерналистской теории «общего блага». Полный текст Уложенного наказа Екатерины II, писавшийся и диктовавшийся ею лично, состоял из 22 глав и 655 статей:

– главы I–V излагали идеи Екатерины об общих принципах устройства государства (ст. 1–38);

– главы VI–VII именовались «О законах вообще» и »О законах подробно» и определяли основы общей законодательной политики государства (ст. 39–79);

– главы VIII–IX были посвящены уголовному законодательству и судопроизводству (ст. 80–141);

– глава X содержала комментарии и оценки Екатерины в отношении концепции либеральной реформы уголовного права миланского философа и правоведа Чезаре Беккариа (ст. 142–250);

– главы XI–XVIII излагали идеи Екатерины о сословной организации российского общества (ст. 251–438);

– главы XIX–XX содержали вопросы юридической техники (ст. 439–521).

В 1768 году текст своего Наказа Екатерина II дополнила главой XXI, формулировавшей основы административно-полицейского управления, и главой XXII о регулировании управления финансами и налогами в Российской империи. Уложенный наказ Екатерины II 1767 года стал первым историческим прецедентом разработки в России концепции государственных реформ и плана законодательных работ, современные версии которых активно используются в XXI столетии в постсоветской законотворческой практике Российской Федерации.

Нового свода законов тогда Уложенная комиссия не подготовила, так как все 1770-е годы внимание императрицы отвлекалось на две войны с Турцией за Крым и обустройство полуострова, Пугачевский бунт и т.д. Вместе с тем Наказ Екатерины II 1767 года стал «концептуальной» (в современном понимании этого термина) основой для разработки ряда других новых законодательных актов:

– «Учреждений для управления губерний» 1775 года;

– «Устава благочиния[5], или полицейского» 1782 года;

– «Жалованной грамоты дворянству» 1785 года;

– «Жалованной грамоты городам» 1785 года и др.

В последней трети XVIII века Екатериной II была преобразована система государственно-территориального устройства России. Проекты актов о реформе системы государственного (полицейского) управления обсуждалась до этого Уложенной комиссией с начала 1770-х годов. В год подавления Пугачевского восстания императрица самолично разработала и подписала 7 ноября 1775 года «Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи» 1775 года (губернская реформа).

Губернская реформа предусматривала упрощение административно-территориального устройства (губерния – уезд, с ликвидацией провинций), укрепление в регионах государственной власти с опорой на дворянство, а также реформирование системы судебных органов и системы полицейского управления в губерниях. При этом полицейское управление подразумевало тогда «охранение благочиния, добронравия и порядка, наблюдение за исполнением предписанного в законе и приведение в исполнение решений высших присутственных мест».

Задачи губернской реформы 1775 года, по мнению Екатерины, состояли в оптимизации и повышении эффективности внутреннего управления территориями империи, унификации управления финансами и сбора налогов, а также в создании в каждой губернии сословных судов и специальных полицейских органов для обеспечения «должного» порядка, предотвращения и подавления народных протестов. Общее руководство губерниями императрицей было возложено на губернаторов и губернские правления, над которыми стояли наместники или генерал-губернаторы, возглавлявшие группы отдаленных губерний (первый в России прецедент аналога современных федеральных округов).

В рамках этой реформы была реорганизована и российская полиция: упразднена Главная полицмейстерская канцелярия; городская полиция в городах, где содержались военные гарнизоны, переподчинялась военным комендантам, а там, где они отсутствовали, учреждалась новая должность городничего, который назначался Сенатом по представлению губернского правления; в крупнейших городах страны, Санкт-Петербурге и Москве, были введены должности обер-полицмейстеров.

Сфера полицейского управления на губернских территориях поручалась вéдению приказов общественного призрения, земским судам, обер-полицмейстерам, городничим, комендантам, старостам и сотским. Губернаторы получили также в свое распоряжение гарнизонные воинские команды, которые несли «уличную» (патрульно-постовую в современном понимании) полицейскую службу в большинстве российских городов.

По итогам губернской реформы, к концу правления Екатерины II число губерний увеличилось с 23 до 51. Города были выделены в отдельные административно-территориальные единицы и в зависимости от своих территорий и населения разделены на части и кварталы. Введенное Екатериной административно-территориальное деление страны в основном сохранялось вплоть до 1917 года.

Новое административное деление территорий, созданное Екатериной II, обеспечивало удовлетворение сразу нескольких «публичных интересов» государства – от оптимизации общей системы государственного управления и унификации управления территориями до удобства управления финансами, сбора налогов и подавления народных протестов.

С 1779 года, как логическое продолжение законодательной реформы общегосударственного управления, началась работа над проектом закона о реформе полицейского управления в городах, завершившаяся в начале 1782 года. Таким актом о городской реформе системы полицейского управления стал также инициированный лично Екатериной II «Устав благочиния, или полицейский» 1782 года (далее – «Устав благочиния» 1782 года).

В нем нашли отражение все европейские правовые новации общей науки о полиции того времени из «Административного статута Берлина» Фридриха II Великого и иных западноевропейских правовых регламентов и ученых трактатов о науке полиции, в частности, работ Иоганна Генриха Готлиба фон Юсти «Основные начала полицейской науки» (1756) и Йозефа фон Зонненфельса «Основы учения о полиции, торговле и финансах» (1765). Екатерина II усердно «штудировала» эти законы и трактаты лично, а последний труд (австрийского юриста и писателя Зонненфельса) даже повелела перевести на русский язык и типографским способом издать его для использования в преподавании российским студентам-юристам.

Кстати, при Екатерине II в России заметно увеличивается число издаваемых книг по юридической тематике и, что очень важно, вводится практика публикаций большим тиражом многих государственных законов и распоряжений властей. Так, например, «Устав благочиния, или полицейский» за первые десять лет своего действия публиковался довольно большими тиражами пять раз.

«Устав благочиния» 1782 года состоял из 14 глав и 274 статей, регламентировавших правовой статус городских органов полицейского управления, их систему и основные направления деятельности. По «Уставу» главным органом городского полицейского управления стала управа благочиния. Это был коллегиальный орган во главе с полицмейстером, в который также входили городничий, приставы гражданских и уголовных дел, а также выборные от горожан. Все городские полицейские чины по должностям приписывались к соответствующим уровням «Табели о рангах».

Основной задачей полицейского управления в городах было обеспечение должного порядка, безопасности и общественного спокойствия на подведомственной территории; пресечение всех нарушений публичного порядка; ведение дознания и следствия по уголовным делам и т.д. В большинстве случаев полиция ограничивалась проведением дознания и предварительного следствия с последующей передачей материалов дел в судебные инстанции. При этом по политическим преступлениям полиция следствия не проводила.

Вместе с тем «Уставом благочиния» 1782 года органы и должностные лица городской полиции наделялись, наряду с судами, широкими юрисдикционными полномочиями. По многим категориям публичных деликтов того времени полиция не только вела производство по делам, но и «осуществляла суд», самостоятельно применяя наказания.

Во исполнение «Устава благочиния» в системе полицейского управления создавались новые специальные полицейско-судебные учреждения – управы благочиния. Они организовывались в каждом городе и были коллегиальными органами. Возглавляли управы обер-полицмейстер или городничий.

Города в полицейском отношении были поделены на части во главе с частными приставами, которым позже были «приданы» следственные приставы для производства дознаний и следствия. К каждой части приписывались также один или несколько судей «совестного» суда из наиболее уважаемых выборных горожан. Части, в свою очередь, делились на кварталы во главе с квартальными надзирателями, в помощь которым из горожан избирались на три года службы квартальные поручики.

Управы призваны были «сохранять благочиние, добронравие и порядок», заниматься благоустройством городов, принуждать горожан к исполнению законов, обеспечивать исполнение «повелений» правительства и решений судов, предупреждать и пресекать преступления и проступки, производить следствие, а также «чинить суд» за преступления и «полицейскую расправу» – за маловажные проступки. Все эти обязанности были достаточно подробно определены Екатериной в «Наказе управы благочиния», изданном в 1782 году вместе с «Уставом благочиния, или полицейским».

Решение о необходимости проведения территориальной реформы управления Российской империей (губернской реформы) 1775 года неслучайно было принято императрицей после подписания 10 (21) июля 1774 года Кючук-Кайнарджийского мирного договора, завершившего вторую в XVIII столетии (но первую при Екатерине) и гораздо более успешную русско-турецкую войну 1768–1774 годов.

Учитывая, что до этого, в 1771 году, армия генерал-аншефа В. М. Долгорукова овладела Крымом, а выбранный крымскими беями сторонник крымско-российского сближения хан Сахиб II Гирей подписал 1 (12) ноября 1772 года с князем Долгоруковым Карасубазарский договор (по которому Крым объявлялся независимым ханством под покровительством России), Кючук-Кайнарджийский договор, по сути, положил конец Османскому господству над Крымом. Крымское ханство было объявлено независимым от Турции. К России отошли крепости Керчь и Еникале, запиравшие выход из Азовского в Черное море. Большая часть земель на побережье Азовского моря, а также Керченский пролив стали российскими.

Окончательное присоединение к Российской империи Новороссии и большей части Северного Причерноморья (усилиями прежде всего князя П. С. Потемкина и будущих генералиссимусов Суворова и Кутузова) произошло 28 июня (9 июля) 1783 года на основании подписанного Екатериной II за два месяца до этого Манифеста «О принятии полуострова Крымского, острова Тамана и всей Кубанской стороны под Российскую державу».

Указом от 2 (13) февраля 1784 года Екатериной была учреждена Таврическая область под управлением князя Г. А. Потемкина, состоящая из Крымского полуострова, прилегающих районов Северного Причерноморья (между Перекопом и границами Екатеринославского наместничества) и Тамани. Областной статус предполагался как временный, до образования одноименной губернии. А Указом от 10 (21) февраля 1784 года императрица повелела основать (как базу будущего Черноморского флота) недалеко от развалин Херсонеса Таврического «военный порт с адмиралтейством, верфью, крепостью и сделать его военным городом», дав ему имя Севастополь[6].

Законотворчество Российской империи при Александре I

Александр I, император России с 1801 по 1825 год, по примеру своей бабушки Екатерины II попытался привить стране современные для того времени методы управления западноевропейскими монархиями (ориентированными уже на «конституционный» абсолютизм) и хотел предстать перед подданными Российской империи в облике просвещенного защитника их интересов. Император был намерен осуществить рационализацию органов власти и управления и повысить их эффективность. Для этого были необходимы новое, юридически образованное чиновничество и обновленная система органов государственного управления.

В конце XVIII – начале XIX века значение Московского университета в подготовке юристов для государственных учреждений и судов возросло после того, как в 1763 году указом Екатерины II из-за недостатка квалифицированных преподавателей была закрыта школа при Сенате, учрежденная Петром I для юридической подготовки молодых чиновников. Взамен Екатерина повелела увеличить прием студентов на юридический факультет Московского университета, чтобы «впредь иметь для штатской службы ученых приличным благородному дворянству наукам и знающих юриспруденцию».

В связи с этим нельзя не упомянуть императора Павла I, который в короткий период своего правления между Екатериной II и Александром I прославился ревностным отношением к вопросам реформирования военной и гражданской службы по прусскому образцу. Император посчитал неправильным, что будущие государственные служащие, в том числе и высших органов и учреждений, готовятся в университете вместе с другими студентами и находятся вне контроля своих будущих начальников. Поэтому в 1797 году он издал указ о восстановлении школы при Сенате и возвратил заведенный Петром I порядок, согласно которому будущие чиновники одновременно с учебой в Сенатской школе проходили служебную практику в центральных государственных учреждениях. Однако вновь поднять авторитет Школы при Сенате в сравнении с уровнем юридического образования в Московском университете это не помогло.

С 1767 года и до конца жизни ведущим профессором юридического факультета Императорского Московского университета был Семен Ефимович Десницкий (1740–1789), который более двадцати лет возглавлял кафедру российского законоведения. Он получил европейское юридическое образование в Глазго (где юриспруденцию и этику преподавал тогда основоположник науки политической экономии Адам Смит); преподавал, кроме курсов по праву, также и английский язык; составил словарь юридических терминов из древних памятников русского права. По образному выражению ведущего отечественного государствоведа конца XIX – начала ХХ века Н. М. Коркунова, С. Е. Десницкий был «праотцом русской юридической профессуры». Именно при нем курсы по всем предметам на юридическом факультете начали преподаваться только на русском языке (ранее преподавание велось на латыни). Он также был первым из авторитетных российских ученых-юристов, кто еще в XVIII веке настаивал на необходимости кодификации российского законодательства.

Одним из наиболее способных учеников С. Е. Десницкого был Василий Васильевич Новиков (1767–1810), издавший в 1790 году первый российский труд по практической юриспруденции (он использовался как учебное пособие по праву для студентов-юристов). Эта оригинальная работа именовалась «Театр судоведения или чтение для судей и всех любителей юриспруденции, содержащее достопримечательные и любопытные судебные дела, юридические исследования знаменитых правоискусников и прочие сего рода происшествия, удобные просвещать, трогать, возбуждать к добродетели и ставить полезное и приятное времяпрепровождение». Правоискусники были характерным явлением современной В. В. Новикову российской действительности и сыграли немалую роль в развитии русского правоведения, создав своеобразную прикладную юридическую науку, или практическое правоведение – «законоискусство».

Одной из планировавшихся Александром I в период его царствования государственных реформ, так и не реализованной, стала законодательная реформа судебной системы и судопроизводства, проект которой к 1803 году подготовил для императора первый из известных нам российских профессиональных законотворцев Михаил Михайлович Сперанский (1772–1839).

Родившийся в семье священника и закончивший Александро-Невскую семинарию, М. М. Сперанский в течение пяти лет преподавал там же математику, физику, философию и красноречие. В 1796 году перешел на государственную службу, где за четыре с половиной года поднялся по карьерной лестнице от секретаря до статского советника. В 1801 году он был назначен в Министерство внутренних дел директором департамента, а с июля 1802 года в ходе реформирования МВД возглавил министерскую Экспедицию государственного благоустройства, где им были подготовлены практически все проекты законодательных реформ. В 1806 году состоялось личное знакомство М. М. Сперанского с Александром I, который приблизил к себе способного чиновника. В 1808 году М. М. Сперанский был назначен товарищем (заместителем) министра юстиции и членом Комиссии составления законов. С этого периода он стал главным «законотворцем» при императоре.

К 1809 году М. М. Сперанский разработал и предложил Александру I широкую законодательную программу усовершенствования судебной системы. Эта программа была сформулирована и обоснована в его «Введении к Уложению государственных законов», где рекомендовалось, например, для предотвращения возможных революционных потрясений в России придать самодержавию внешние формы конституционной монархии – выборность части чиновников, новые начала организации суда, государственного контроля, разделение властей и т.д.

Профессиональная активность и «либерализм» Сперанского вызывали недовольство консервативного дворянства, которое обвиняло его в карьеризме, подрыве устоев монархии и государственной измене и в 1812 году добилось его ссылки в Нижний Новгород, а затем в Пермь. Однако уже в 1816 году император назначает М. М. Сперанского пензенским губернатором, а в 1819 году – генерал-губернатором Сибири, где он инициировал реформу управления регионом. В 1821 году он возвращается в Петербург и назначается членом Государственного совета и Сибирского комитета, а также управляющим Комиссией составления законов.

К этому времени М. М. Сперанский стал защитником неограниченной монархии. Он был составителем манифеста 13 декабря 1825 года о вступлении на престол императора Николая I и членом Верховного уголовного суда над декабристами. С 1826 года и фактически до своей смерти по воле нового императора возглавлял Второе отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии, осуществлявшее кодификацию законов. Под руководством и при активном личном участии Сперанского были составлены «Полное собрание законов Российской империи» в 45 томах (1830), «Свод законов Российской империи» в 15 томах (1832), а также своды законов для национальных окраин России и др. В 1835–1838 годах он одновременно с руководством Вторым отделением преподавал юридические науки наследнику престола – будущему императору Александру II. В последний год своей жизни М. М. Сперанский был также председателем Департамента законов Государственного совета.

Единственным нововведением Александра I, связанным с реорганизацией судебной системы, стала реформа Сената, который еще в 1802 году был преобразован в высшее судебное учреждение Российской империи. Его департаменты реорганизовали в высшие апелляционные инстанции для губернских судов. Участие же в государственном управлении и законотворческой деятельности выражалось только в том, что отныне Сенату было предоставлено лишь право подавать императору предложения по поводу устаревших законов и противоречий во вновь издаваемых законах. Каких-либо других решений по осуществлению судебной реформы судебного законодательства тогда так и не последовало.

По мнению М. М. Сперанского, неудовлетворительное функционирование органов власти и судебной системы объяснялось не плохими законами, а низким профессиональным уровнем и моральной нечистоплотностью судей и чиновников. Для примера, в 1820 году во всех департаментах высшего судебного органа империи – Сената – насчитывалось только шесть чиновников с юридическим университетским образованием.

В 1821 году М. М. Сперанский попытался вернуть императора к проектам законодательного реформирования судебной системы, однако Александр I их отверг, поскольку эти законопроекты, пусть и весьма робко, предлагали проведение в жизнь некоторых «либеральных» принципов. Кроме того, судебные преобразования нельзя было провести изолированно, без решения коренных вопросов государственно-правового переустройства общественной жизни, в первую очередь вопроса о необходимости осуществления крестьянской реформы. Однако Александр I был противником отмены крепостного права, поэтому прогрессивные буржуазные идеи судебной реформы (вроде равенства всех собственников перед законом) его пугали.