Институциональные матрицы образования
- -
- 100%
- +
Вообще институциональное управление используется тогда, когда объект управления обладает серьезной инерционностью. Это не мягкая глина, податливая рукам гончара. Скорее это многотонный, катящийся с горы – шар, которому управленец пытается придать нужное направление и вынужден считаться с той силой инерции, которой он обладает.
Наиболее понятный пример такого управления в условиях инерции – внедрение новых предметов в массовое обучение. Данный процесс требует задействования множества людей, в первую очередь преподавателей, которые ранее не имели соответствующего опыта. В истории немало примеров, когда подобные начинания проваливалась из-за естественной некомпетентности исполнителей, их низкой мотивации и ожидания быстрых результатов от таких новаций. Так, после Великой отечественной войны в программы школ попытались внедрить преподавание латыни. Вроде бы такое изменение программы не должно требовать серьезных усилий и длительного формирования соответствующего институционального контекста. Это была инициатива наркома образования В.П. Потемкина, считавшего, что знание древнего языка поможет людям учить новые языки и разбираться в самой разной, постоянно возникающей в ходе технического прогресса терминологии. Инициатива нашла одобрение и у главы государства, выпускника церковной семинарии И.В. Сталина, осознававшего значимость этого предмета. Были изданы соответствующие учебники и дополнительная литература (серия текстов «Римские классики»). Однако инициатива оказалась неудачной прежде всего вследствие отсутствия хорошо подготовленных учителей. Для развития преподавания латыни должен был быть создан соответствующий институциональный контекст (как минимум, знание латыни должно было закрепляться в рамках преподавания других дисциплин в школе и вузах). В его отсутствии язык приобрел устойчивую характеристику «мертвый», а изучавшие латынь люди забывали ее почти сразу по окончании обучения.
Для понимания различий между социальной сферой и коммерческим сектором экономики приведем, казалось бы, аналогичную ситуацию, касающуюся управления компаниями. Например, маркетинговые исследования показывают, что потребители хотят некоторых изменений в выпускаемой модели автомобиля. В этом случае директор компании принимает административное решение об изменении цвета или другой характеристики выпускаемой продукции. По вертикали власти решение спускается вниз до конкретных исполнителей. Если таковых не находится – их рекрутируют на рынке труда. Результат будет виден в течение месяца и совершенно не потребует изменения норм и правил работы компании. Понятно, что, как уже говорилось выше, в определенном количестве случаев и в коммерческом секторе эффективнее будут институциональные решения, но все же их объем на порядок меньше, чем в социальной сфере, где даже незначительные изменения требуют длительной подготовки и отлаживания новых взаимоотношений между людьми.
В рамках государственного управления возник термин, отразивший совсем неправомерную (или не совсем правомерную) подмену институционального управления административными мерами – «ручное управление». Этот термин образно отразил попытки поставить быстрое достижение тактических целей выше медленного и «неповоротливого» развития институтов. Быстро крутя руль и нажимая всевозможные рычаги, пилот или водитель может быстро добиться своей цели – добраться до точки назначения. Но вся система авто- или авиатранспорта подразумевает исполнение правил движения, в том числе и правил, сдерживающих волюнтаристские «манипуляции руками». Именно поэтому понятие «ручного управления» приобрело отрицательное значение и стало использоваться тогда, когда нормальное функционирование институтов нарушено, а его заменой служит неадекватная ситуации активность начальства.
Попытки перенесения административных методов управления на сферу образования встречаются очень часто, и столь же часто оканчиваются неудачей. Так, в современных условиях региональные администрации могут заказать вузу подготовить некоторое количество студентов по определенной специальности. Они выделяют на это бюджетные деньги и de facto дают приказ осуществить соответствующую деятельность в положенные сроки. Однако только для подготовки компетентного исполнения такого решения нужно очень много времени. Нужно получить лицензию в министерстве и переподготовить преподавателей, которые, по определению, в первые годы не смогут стать специалистами в новой области. При этом уже через год выяснится, что людей с таким образованием для региона нужно всего 10–15 человек, и «закупка» специалистов у вуза прекращается. Понятно, что и эти люди выйдут из образовательного учреждения недоученными и получившими не новые знания, а те, которыми ранее обладали преподаватели.
Таким же недостатком чаще всего грешат и многочисленные программы повышения квалификации, заказываемые компаниями у образовательных организаций. Преподаватель может хорошо рассказать только то, что он хорошо знает, может научить тому, в чем является специалистом. На практике же HR-ы компаний составляют свой список предметов, которые будут востребованы в организации вне всякой зависимости от интересов преподавателей. Они действуют так, как будто дают заказ на производство автомобиля определенного цвета. В результате, значительную часть такой программы слушатели вынуждены воспринимать информацию, которую сам преподаватель вычитал из книги только прошлым вечером и готов в какой-то мере воспроизвести. Приказ как бы отдан, но оказывается совершенно неуместен и не приводит к желаемому результату.
Институциональное управление адекватно социальной сфере в целом – и сфере образования в частности – вследствие того, что на основе норм и правил устанавливают определенные устойчивые отношения между людьми. Эти отношения и создают основу движения социальной системы самого разного размера по новой траектории.
Сегодня представляется важным расширить число лиц, знающих китайский язык. Но невозможно сразу заполучить тысячи преподавателей китайского языка.
Если административным способом заставить в сотнях школ учить китайский, ситуация будет схожа с латынью в сталинские времена. Хотя значимым отличием будет все же явная востребованность этого языка в сравнении с нулевой востребованностью латыни для советских людей. Для эффективной реализации подобных начинаний эта востребованность должна лечь в основу институциональных решений по привлечению учителей из Китая, распространению китайской культуры, поддержанию моды на все китайское и т. п.
Институциональное управление, основанное не на издании приказов, а на внедрении норм и правил, оказывается адекватным социальной сфере еще по одной причине. Ее очень точно сформулировали представители неоинституционального подхода в экономической теории в конце ХХ века. Важнейшей заслугой неоинституционализма является внимание не только к частному сектору экономики, состоящему из фирм, целью которых служит прибыль, но и к государственным и некоммерческим организациям. Выяснилось, что школы, университеты, больницы и другие организации подобного рода не исчезают из-за своей малой прибыльности. Для них важнее соблюдение правил. Вот если они не соответствуют предписанным стандартам, их могут закрыть. Исходя из этого Ричард Скотт и Джон Мейер выделили два типа окружения организаций: (1) техническое окружение, в котором организации «вознаграждаются и наказываются» за эффективное (читай – прибыльное) использование ресурсов; (2) институциональное окружение, в котором организации, если хотят выжить, должны соответствовать выработанным обществом и государством нормам и правилам (как формальным, так и неформальным)[13].
В реальности не существует четкого деления на техническое и институциональное окружение – для каждой отдельной организации они сочетаются в определенной пропорции. Все организации работают в средах, которые являются частично техническими, частично институциональными. При этом важно определить степень влияния различных видов окружения для конкретной организации. Например, ресторан, будучи коммерческой организацией, может разориться из-за того, что, во-первых, не смог привлечь достаточного количества клиентов (не сумел получить прибыль), а, во-вторых, не соблюдал нормы санитарии или пожарной безопасности. Очевидно, что людям, вложившимся в ресторан, по большому счету все равно, почему он закрылся – они все равно потеряют свои деньги. И все же в случае с рестораном техническое окружение будет более значимым, чем институциональное. Если же мы рассмотрим в качестве примера университет, то ситуация будет противоположной: для него институциональное окружение будет выступать в качестве базового.
Таким образом, институциональные нормы и правила в социальной сфере не только являются инструментами управления, но и выступают в качестве критериев эффективности организаций и отдельных людей. Если эти правила нарушаются больница, университет, музей или врач, преподаватель, ученый лишаются возможности работать, т. е. становятся неэффективными. Понятно, что львиная доля таких правил закрепляется в законах и является формальными институтами. Но и неформальные институции могут стать параметром, который принципиально важно соблюдать для эффективного функционирования в обществе. Во многих европейских странах магазин, торгующий мехами на главной улице города, прекратит свое существование не потому, что такая торговля запрещена на государственном уровне. Защитники «прав животных» просто не дадут ему нормально работать. Точно также в случае нарушения человеком очереди за каким-то благом (например, в автобус, музей и др.) другие люди окажут на него самое сильное воздействие, вплоть до физического. И это при том, что не существует формального закона об очередях. В Татарстане мусульмане переставали ходить в магазины, которые в период Рамадана не убирали с продажи спиртные напитки. Опять же владельцы магазинов не нарушали закон, они нарушали неформальные правила торговли в мусульманской республике.
Выше были приведены примеры коммерческих организаций, по отношению к которым неформальные институции оказались принципиально важными для осуществления эффективной деятельности. Для организаций социальной сферы они являются еще более значимыми. Клуб, музей, университет, религиозная организация не смогут нормально работать в стране, где их деятельность прямо или косвенно нарушает неформальные нормы и правила. Как долго просуществует в России школа, где, как это сегодня принято во множестве западных начальных и средних учебных заведениях, один день в неделю мальчики должны ходить в женской одежде, а девочки – в мужской?
Образование по своей природе всегда было и останется объектом институционального управления. Государство или негосударственные управленческие структуры (учредители университетов, ассоциации родителей, попечительские советы и др.) могут устанавливать правила функционирования и развития образовательных организаций. На новые правила система образования реагирует с явной инерцией, с появлением непредвиденных последствий, с актуализацией латентных функций характерных для нее социальных явлений и процессов. Именно поэтому большинство реформ образования и в нашей стране, и за рубежом, с точки зрения более понятного людям административного управления, оказывались неудачными. Система приобретала новое состояние, но чаще всего это состояние не было прописано в сценарии реформ, оно становилось следствием саморазвития образования по новым правилам, движения в некотором социально одобряемом направлении, но без четкого определения конечной точки этого движения.
1.3. Институционализм и институциональное управление
Институциональное управление как объективно существующее социальное явление можно исследовать, основываясь на множестве методологий. Однако существует одна методология, которая специально делает акцент на формировании и изменении социальных институтов. Понятно, что это институционализм. Он «видит» общественную жизнь через призму норм, правил и традиций. Используя математическую аналогию, можно сказать, что институционализм из множества отдельных фактов пытается сложить некую функцию, а из функции вывести производную – институт – показывающий общий вектор и базовые закономерности развития данного множества.
Согласно методологии институционализма, институты – это совокупности правил поведения, имеющих в качестве важнейшей своей функцией ограничение свободы выбора субъекта социально-экономической деятельности. Институционалисты существенным образом откорректировали постулат традиционной экономической теории, который гласил, что главной целью функционирования любого экономического агента – человека, организации, государства и др. – является прибыль (а точнее ее увеличение), и он обладает всеми средствами, чтобы законно, и, конкурируя с другими агентами, ее достичь. Институционалисты обратили внимание на три факта реальной жизни, которые не укладываются в эту столь логичную и притягательную для разума человека конструкцию. Во-первых, человек не столь всесилен, и сознание его существенным образом ограничено. Ограничения связаны как с отсутствием информации или сложным доступом к ней, так и ценностными ориентациями человека. Последние налагают невидимые «шоры» на процесс познания, отсекая то, что не укладывается в систему ценностей и интересов человека. Так возникает феномен ограниченной рациональности. Во-вторых, люди не столь честны, чтобы всегда действовать законно и, что называется, «с открытым забралом». Они обманывают друг друга, стремясь к максимизации прибыли. Это стремление само по себе не может привести к ситуации «выигрыш-выигрыш»: обманутые однозначно становятся проигравшими. Так появляется оппортунизм, о котором применительно к образованию речь пойдет ниже. Наконец, в-третьих, и это самое важное, человек достигает только ту прибыль, которую позволяет ему сделать институциональное окружение. Он пленник ценностей, предрассудков и традиций. Например, мусульманин, исповедующий Коран, где четко сформулирован запрет кредитования под проценты, будет склонен не выбирать работу в традиционном (не мусульманском) банке, который по самой своей природе нарушает этот запрет. И даже если там будут платить очень много, он выберет менее оплачиваемую работу в страховой компании, ритейле или другом «негрешном» месте. Так институциональный фактор – в данном случае исповедуемая человеком религия – ограничивает максимизацию прибыли или, говоря более общими словами, нахождение лучшего варианта.
Если не все так рационально в деятельности людей, то тем более не может быть однозначных рациональных моделей по отношению к институциональным факторам, определяющим их поведение. Изменение институтов происходит в соответствии с законом естественного отбора. Следует сразу сказать, что биологическая аналогия при этом была изрядно скорректирована. В данном случае под селекцией понимался не слишком рациональный выбор правил поведения и закрепление на практике наиболее «подходящих» из них. Здесь нужно сделать особый акцент на том, что речь в институционализме не идет о лучших правилах, не о том, что в процессе эволюции человечество отбирает нечто наиболее совершенное (выживает сильнейший, наиболее приспособленный, наиболее совершенный и т. п.). В рамках данной методологии отобранные правила являются именно наиболее подходящими к той или иной институциональной среде.
Эволюция общественного устройства явилась тем самым процессом естественного отбора социальных институтов. Продолжающееся развитие институтов человеческого общества и самого человека можно в общих чертах свести к естественному отбору и процессу вынужденного приспособления социальных институтов к меняющемуся с развитием общества окружению.
Традицию исследования естественного отбора социальных институтов продолжили представители эволюционного институционализма. Их главный вклад заключается в том, что они доказали возможность выживания неэффективных институтов в ходе эволюции. В отношении многих отраслей можно поставить под сомнение возможность селекционным образом уничтожить все организации, которые не столь эффективны как лидеры рынка. Рыночный отбор может быть сильным в одних отраслях, и слабым в других. Самое главное, что и институты могут быть не оптимальными, но настолько укорененными в практику, что никому не придет в голову от них отказываться.
Образование служит ярчайшим примером того, что одновременно в одной сфере жизнедеятельности может существовать множество совершенно непохожих друг на друга организаций. В любой относительно большой стране существует множество видов школ – от самых простых до элитных гимназий и лицеев. Одновременно в этой же сфере существует множество моделей высшего образования – от заочных вузов, предлагающих программы по астрологии и психоанализу, до фундаментальных университетов, имеющих многовековую историю. Разные системы правил в образовании существуют десятилетиями или столетиями. Какие-то из них вроде бы оказываются неэффективными или вообще представляют собой некие «подделки» реального образования, но они не закрываются, подобно закусочным, парикмахерским или прачечным, не выдержавшим конкуренции и вытолкнутым с рынка более эффективными предпринимателями. Как уже говорилось ранее и о чем красноречиво свидетельствует отечественная ситуация в образовании, уничтожение неэффективной образовательной организации чаще всего бывает инициировано контролирующими органами, а не свободным рынком. Столь разные цели ставят перед собой обучающиеся и столь отдаленной по времени является «поверка» эффективности образования, что рыночная конкуренция, действующая «здесь и сейчас», не в состоянии отфильтровывать неэффективные образовательные организации.
Представители эволюционного институционализма подчеркивают важность исторического времени в процессе исследования социальных явлений. Быть первым в этом смысле может означать заложить основы того или иного института, причем данный институт по прошествии времени не будет выглядеть оптимальным. В связи с этим подчеркиваются различные динамические феномены, приводящие к неоптимальным для хозяйства результатам. Прежде всего, данная ситуация возникает вследствие феномена зависимости от пройденного пути (англ. path dependence). Пройденный путь, как ничто другое, ограничивает рациональность возможного выбора. В его прохождение было вложено столько средств и столько привычек при этом образовалось, что отказаться даже от очевидно нерациональной вещи оказывается исключительно сложно.
Зависимость от пройденного пути характерна для множества организаций и рынков. Несовершенный закон, принятый парламентом и действовавший достаточно долго, или некая ключевая инновация, случившаяся на данной территории, формируют структуру рыночных отношений как совокупности правил.
Замечательным примером зависимости от пройденного пути является использование палочек как инструментов для поглощения пищи на Востоке. Они появились еще в третьем тысячелетии до нашей эры в Китае и за столь долгую историю повлияли на развитие восточной кухни. Во всех странах, где их используют, пища мелкорубленая. Маленькие кусочки пищи можно обжаривать или отваривать, но у них никогда не будет вкуса, который возникает, когда готовится большой кусок чего бы то ни было. Именно поэтому вплоть до сегодняшнего дня самые смелые эксперименты поваров-новаторов на Востоке и в других частях света сильно отличаются друг от друга. Когда же в Таиланде в XIX веке король приказал подданным использовать европейские столовые приборы вместо палочек, это был подлинный «институциональный переворот», подобный тому, что совершил у нас Петр I, отрезая боярам бороды. Но выяснилось, что пользоваться ложкой вилкой и ножом, в общем-то, удобнее, чем палочками. Единственной рациональной нишей их применения стала традиционная лапша, с чем власти вынуждены были согласиться. Этот пример показывает, насколько результат естественного отбора институтов может отличаться от рационального выбора оптимального варианта.
В сфере образования о феномене зависимости от пройденного пути можно говорить, рассматривая длительность урока или академического часа в разных странах. Она сильно различается в разных странах. В Австралии вообще нет четко предписанных временных границ уроков – продолжительность некоторых из них определяется каждым учителем индивидуально. Нечто подобное на законодательном уровне существует и в России. До 2014 года размер академического часа в российских вузах устанавливался уставом вуза, но был ограничен в пределах 40–80 минут[14], а в настоящее время любой вуз вправе устанавливать продолжительность часа локальными документами. Кроме того, допускается применять не академические, а астрономические часы[15].
Однако общее расписание требует наличие единой единицы измерения времени, а также в каждом обществе формируется традиция – институциональное правило – в определении длительности обучения. В СССР на основе психологических исследований начала ХХ столетия размер академического часа был установлен в 45 минут. Было придумано и логическое объяснение такой продолжительности: астрономический час оставался при этом единой единицей измерения времени, однако для обучающихся он распадался на 45 минут занятий и 15 минут перемены. Но в рамках высшего образования выяснилось, что в 45 минут очень трудно уложить необходимый материал. Занятия стали спаривать.
Возникло всем известное понятие «пара», которое, несмотря на многие десятилетия своего существования, не нашло законодательного определения. В первые годы такого спаривания 5-минутный перерыв между занятиями сохранялся. Но очень быстро стало понятно, что этот перерыв нарушает работу студентов: они не успевают выйти и зайти в аудиторию, а сами при этом сильно отвлекаются от умственной активности. Перерыв убрали. И тут возникло две традиции: пара могла длиться 130 или 120 минут. Продолжительность занятия в 130 минут отвечала законодательным нормам и вроде бы выглядела логично, но сторонники 120-ми-нутной пары обладали своими аргументами. Они считали, что, убрав перерыв в 5 минут, мы также экономим время до и после этого перерыва (на то же рассаживание студентов и восстановление их внимания). Поэтому пара может быть короче на 10 минут. Кроме того, с самого начала было понятно, что продолжительность занятия в полтора часа слишком велика с точки зрения поддержания высокого уровня внимания, и нужно под каким-то предлогом ее сократить. Высшая школа экономики, пользуясь своими привилегиями, до сих пор сохранила у себя размер продолжительность одного занятия в 120 минут. Но и здесь отечественные преподаватели сталкиваются с ситуацией, что после часа лекции или другого вида занятий удерживать внимание аудитории и поддерживать ее «дееспособность» очень трудно. Однако традиция есть традиция. Возникла зависимость от пройденного пути, и, даже, при осознании неоптимальности такой продолжительности занятий и при наличии законодательной возможности что-то изменить, почти вузы России используют 130-минутную пару в качестве единицы измерения времени обучения в течение дня.
В других странах сформировались другие традиции. Некоторые из них кажутся более привлекательными с точки зрения психологических основ организации учебного процесса. Так, по мнению сотрудника Института высшей нервной деятельности и нейрофизиологии Российской академии наук К.М. Левкович, в среднем люди способны сосредотачиваться на 55–60 мин. В США и Франции занятие у студентов составляет 55 минут[16]. Все те, кто сталкивался с обучением в этих странах, свидетельствуют о том, что так учиться, действительно, удобнее, и внимание удерживать в разы легче.
Несмотря на имеющиеся результаты научных исследований по психологии восприятия информации и существующий международный опыт организации занятий, очень сложно преодолеть зависимость от пройденного пути, даже обладая такой информацией. Необходимость менять законодательство и привычки менеджеров от образования, радикально переделывать все расписания занятий в стране, а также неопределенность данных о внимании в психологической науке – все это не дает возможности реализовать на практике более оптимальный (да и, наверное, эффективный) формат обучения.
Внутри организаций, где по идее должна была доминировать четкая рациональность, по мнению эволюционистов, господствуют рутины, сочетающие в себе элементы эффективности и привычки. Рутины представляют собой нечто вроде устойчивых стереотипов поведения. Иными словами, рутины в значительной мере являются аналогом привычек, при этом часто они носят бессознательный характер. Организации в своем функционировании управляется не оптимизационными расчетами, а рутинами. Они накапливают устойчивые стереотипы поведения, от которых можно отказаться только с большим трудом. При этом сам процесс изменения рутин, называемый поиском, управляется опять-таки соответствующими рутинами, только, что называется, более высокого уровня.
В качестве примера рутины в образовательной деятельности можно привести заседание кафедры. Она возникла в период, когда кафедры были относительно большими, а системы телекоммуникаций были не развиты. Сложились определенные ритуальные параметры исполнения данной рутины. В «лучшие времена»» кафедру собирали раз в неделю или немногим реже. Заведующий открывал заседание, часто говорил он очень долго, донося до сотрудников приказы и пожелания высшего руководства. Также он обязательно высказывал свои соображения по насущным вопросам. Затем предусматривалось обсуждение (или дискуссия), которое велось с соблюдением правил научного этикета с обращениями «на вы» по именам и отчествам. Определенные вопросы выносились на голосование. Если на кафедре складывался хороший морально-психологический климат и коллеги тепло относились друг к другу, заседание могло заканчиваться чаепитием или иной формой неформального общения. Все это действо могло длиться в течение нескольких часов. И такой формат заседания был в целом оправдан еще двадцать-тридцать лет назад.