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El desarrollo de las políticas sociales plasmadas en la Constitución de Weimar (1918) dio los soportes jurídicos para el desarrollo del Estado y del orden social “justo”, cuestión reafirmada con las leyes sociales en Inglaterra y en Suecia post Primera Guerra Mundial. Ello puso en entredicho las premisas liberales de que el Estado sólo debía garantizar el respeto jurídico de la propiedad privada. La inestabilidad del capitalismo dio la razón a las críticas de Marx y Keynes sobre la crónica capacidad del capitalismo para generar crisis, estancamiento y desempleo, y sus efectos más evidentes en el mundo social. Consecuentemente, el keynesianismo postuló que era función del Estado la estabilización macroeconómica, el aumento del crecimiento y el empleo, y que así resolvería los fallos y las secuelas negativas del liberalismo.23 Asimismo, el Estado debía ocuparse de aquellos ámbitos que quedaban fuera de la actividad individual y participar en la creación de empleos, definiendo los tipos de interés con el fin de estimular la demanda agregada de la población.24 En la misma dirección fue la creación del Estado de Bienestar en el Reino Unido. Las bases teóricas de los informes elaborados por el economista William Beveridge para organizar el sistema de seguridad social en 1942 y 1944, rápidamente fueron difundidas en Chile. En su segundo informe, Full Employment in a Free Society, Beveridge analiza el desarrollo y mantención de la seguridad social británica con una situación de pleno empleo.
La creación y el desarrollo de la institucionalidad estatal en Chile han sido analizados por Juan Carlos Yáñez en su estudio La intervención social en Chile, desde la incipiente legislación laboral de las primeras décadas hasta su institucionalización con las leyes sociales de 1924. Tal implementación se mantiene bajo la dictadura de Ibáñez a lo que sumó el fuerte control sindical desde el Estado con el descabezamiento del sistema parlamentario. A partir de 1932, la discusión sobre el límite entre el Estado y el mercado atravesó transversalmente la agenda del sistema político (partidos y Gobierno) hasta el fin de la coalición en 1948 y del Gobierno radical en 1952. Una hipótesis para explicar la continuidad de dichas políticas entre 1925 y 1952 (incluso más allá de ese año) fue la legitimidad que tuvieron las políticas de protección social y del consumo, y sus reformadores. A través de las instituciones, el Estado tuvo la capacidad y la autonomía para ampliar la cobertura ante las principales demandas de protección y de regulación de precios. A partir de la caracterización que realiza Theda Skocpol de los conceptos de “autonomía estatal” y “capacidades”, se analizará la construcción del Estado a partir de 1932 para alcanzar sus objetivos como el reordenamiento de los límites entre el Estado y la economía.25
El contenido de las demandas que se analizan en este estudio son aquellas referidas al rol interventor del Estado en la economía. La unidad de análisis serán las demandas por el abaratamiento de las subsistencias y el aumento de la injerencia del Estado en los precios de los alimentos. Las demandas por el abaratamiento de las subsistencias estuvieron presentes desde los inicios de la “cuestión social” y fueron motivo de huelgas como la de 1905, por el abaratamiento de la carne, y las marchas del hambre de 1918 y 1919. Posteriormente, estas demandas fueron uno de los ejes de la campaña presidencial de 1925 del candidato José Santos Salas y la Unión Social Republicana de Asalariados de Chile, que aglutinó a comunistas, sindicatos y sectores medios, y que obtuvo un 6,72%. A partir de 1932 la visibilización de estas demandas se realizó en el espacio público de forma más significativa que en el período anterior y permitió que la coalición se pudiera estructurar en torno a un significado equivalente y compartido como lo fue el eslogan de la campaña de 1938:“Pan, techo y abrigo”. A través del seguimiento de las demandas por el abaratamiento por las subsistencias se puede apreciar la formación de la equivalencia en el discurso político de los partidos frentepopulistas. A partir de esta identificación se podrá caracterizar la articulación populista de la colación entre radicales, comunistas y socialistas entre 1932 y 1948. Esto permitirá explicar por qué, pese a todos los problemas y contradicciones que supuso la institucionalización de los partidos marxistas y la inestable alianza con el radicalismo, el frentepopulismo en el poder pudo efectivamente desarrollar políticas de expansión estatal.
Estructura del libro
La estructura de este libro pretende dar cuenta de la intersección de varios fenómenos concomitantes. Por una parte, la confluencia de la historia global con la historia local. Por otra, la confluencia entre la construcción estatal de la protección social y del consumo de subsistencias con las demandas sociales. En el capítulo uno se presentan las claves políticas de las primeras décadas del siglo XX: la irrupción del fascismo, el comunismo y el conflicto político y social de la cultura política europea y latinoamericana. El conflicto político de la década de 1930 en torno al clivaje fascismo/antifascismo se materializó en las elecciones francesas y españolas de marzo de 1936 y la unión estratégica de los comunistas chinos con los nacionalistas del Kuomintang. La estrategia de los Frentes Populares y la formación de alianzas de comunistas con católicos, radicales e incluso militares no fue algo extraño en la década del 1930. Casos como la alianza entre Fulgencio Batista y los comunistas en Cuba o la colación entre Isaías Medina Angarita y los comunistas venezolanos, son caracterizados en el apartado “Institucionalización, nacionalismo y reformismo militar: algunas variedades del frentepopulismo latinoamericano”. En los capítulos dos y tres “Los actores políticos (1920-1938)” y “El frentepopulismo en el poder (1938-1948)”, respectivamente, se muestra el conflicto político previo a la formación de la coalición frentepopulista chilena y su actuar en el Gobierno hasta 1948, fecha en que se disuelve la coalición con la exclusión de los comunistas impulsada por la “Ley Maldita”.
En los capítulos cuatro y cinco se analiza el contenido de las demandas sociales y su politización a través del frentepopulismo. Asimismo, se describirán algunos aspectos de la construcción de la intervención estatal en materia de protección social e intervención estatal. Se describe la creación de la seguridad social en 1925 y el conjunto de medidas que ampliaron la intervención del Estado entre 1927 y 1932, y se relacionará con las demandas sociales de mayor intervención estatal. En el capítulo cuatro se describirán los inicios y el desarrollo del Estado Social chileno entre 1925 y 1948. La ampliación del Estado en materia de seguridad social. Se describirá el estatismo del período 1932-1948 para observar las continuidades del proyecto a lo largo de las coaliciones frentepopulistas. Las demandas que fueron comunes a trabajadores y consumidores fueron por el abaratamiento de las subsistencias y por la intervención estatal en la fijación y regulación de los precios. Estas demandas se politizaron a través de los partidos con fuerte incidencia en los sindicatos. El aumento de la politización acrecentó la demanda de los sindicatos por la intervención estatal, como lo demuestra el caso de los trabajadores de las panaderías, entre 1935-1938. El otro brazo de la ampliación estatal fueron los controles de precios de los alimentos y la lucha por el precio justo de las subsistencias ante las amenazas del capitalismo y la especulación de los comerciantes. El capítulo seis reconstruye una de las políticas estatales más duraderas de la historia republicana de Chile: el control de los precios de los alimentos. La política de intervención estatal desarrollada e incrementada por el frentepopulismo en el poder tuvo antecedentes previos que son recogidos por el organismo que llevó a cabo la fijación de precios en Chile: el Comisariato General de Subsistencias y Precios (1932), creado en medio de la audaz República Socialista, que duró entre junio y agosto de 1932. A pesar del contexto excepcional en que fue implementado, el Comisariato fue el organismo que definió los límites entre el Estado y el mercado. A partir de 1938, el Comisariato amplió sus funciones y las críticas del empresariado y de comerciantes minoristas por la fiscalización llevada a cabo por este organismo fueron en aumento.
Agradecimientos
Este libro fue el resultado de una tesis de doctorado realizada en el Departamento de Historia Moderna y Contemporánea de la Universidad Autónoma de Barcelona, dirigida por Enric Ucelay-Da Cal. Agradezco su enorme generosidad intelectual y humana durante el proceso de investigación y escritura, así como su permanente estímulo para pensar la complejidad de la historia y compartir con sus tesistas su desbordada erudición, rigurosidad, pasión y compromiso. Agradezco también a los profesores y profesoras del doctorado del Departamento de Historia Moderna y Contemporánea de la Universidad Autónoma de Barcelona, Ferran Gallego, Frencesc Veiga, Javier Antón Pelayo y Anna Sallés, por introducir y estimular mi interés en el estudio de la historia contemporánea europea. Para la realización de las diferentes fases del proceso de investigación agradezco el intercambio de ideas con los historiadores y amigos Marcos Fernández, Mauricio Folchi, Jorge Iturriaga, Alberto Harambour, Daniel Palma, Fernando Purcell, Alfredo Riquelme, Pablo Whipple y Claudio Rolle. Una mención especial es para el historiador Joshua Frens-String con quien discutimos muchas de las ideas aquí plasmadas. Agradezco su meticulosa lectura del manuscrito y las valiosas referencias bilbiográficas que me proporcionó. Agradezco al Instituto de Historia de la Universidad Católica por el apoyo en este proyecto editorial, así como a los estudiantes que cursaron el Seminario de Licenciatura “Estado, mercado y sociedad” los años 2011 y 2012 con quienes compartí preguntas y problemas sobre la construcción del Estado en Chile durante el siglo XX. El trabajo de recopilación de fuentes fue realizado con acuciosidad por las historiadoras Mariana Labarca, Cecilia Morán, Yanet Cádiz y Daniela Luque. Asimismo, agradezco a Carolina Cortés su ayuda en la sistematización de la información del Comisariato de Subsistencias y Precios y a Daniela Luque por su atenta lectura de los borradores. Mi gratitud es también para los amigos que conocí en la UAB,Víctor Corona y Alfonso Colorado, compañeros de ruta en esto de hacer tesis doctorales. Agradezco a mi familia barcelonesa entre los años 2001 y 2009, Ramón, Pilar, Jordi y Marta Solé, por haber creído siempre que podía hacer un segundo doctorado. Quiero agradecer a mi familia cauquenina Rodrigo, Nancy y Viviana su fraterna acogida para terminar el manuscrito. Por último, agradezco a Ediciones UC por publicar en este libro y ayudar enriquecerlo gracias a los comentarios y sugerencias de los evaluadores.
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Frentes Populares: fenómeno global y realidades locales
(1930-1948)
La simultaneidad del Frente Popular chileno con experiencias análogas en el mundo permitió a los actores políticos sumar un nuevo elemento discursivo a sus prácticas. El reordenamiento del sistema político chileno a partir de 1932, tanto a nivel electoral como discursivo, utilizó el arsenal de teorías y prácticas provenientes tanto del fascismo como del antifascismo. El ejemplo europeo inundó el espacio político chileno, siendo replicadas en clave local muchas de las teorías regenerativas de lo social que propuso el fascismo. Asimismo, buena parte de la cultura política antifascista europea fue conocida y apoyada por el frentepopulismo chileno con disímiles grados de conocimiento de la realidad del viejo continente. La persistente utilización de términos como “fascismo” y “antifascismo” en la prensa chilena, a partir de 1933, es un ejemplo. Sin embargo, la sola utilización y registro de esos discursos no significa que hayan tenido existencia real. La expansión de ideas y prácticas fascistas, socialistas y comunistas tuvo transformaciones no menores a la hora de ser aplicadas a contextos no europeos. Como se revisará en el siguiente capítulo, la aplicación de la estrategia del Frente Popular en otras realidades no europeas, se desarrolló incorporando sectores que encajaban perfectamente con la definición de fascismo que proporcionó la Internacional Comunista (Comintern). Al mismo tiempo, los partidos de la izquierda marxista (comunistas y socialistas) mantuvieron un discurso que entrelazó el clivaje fascismo/antifascismo en su retórica política con la promoción de mayor injerencia estatal en la vida económica y de aumento de la cobertura de la seguridad social.
Los comunistas chilenos tuvieron, desde su aceptación en el Comintern (1922) hasta 1934, momentos de mayor apertura, como en 1925, y otros de mayor aislamiento, con la aplicación de la táctica “clase contra clase” que coincidió con la persecución llevada a cabo por el dictador Ibáñez entre 1927 y 1931. Aunque el comunismo mostró credenciales de fidelidad a la línea soviética, en el plano local mantuvo un lenguaje mucho menos retórico en torno al fascismo y más vinculado a los problemas de subsistencias y promoción del intervencionismo estatal. Los socialistas chilenos, desde sus orígenes, se orientaron por aumentar el rol del Estado, cuestión con la que coincidían plenamente con los sectores estatistas al interior de las fuerzas armadas y otros grupos nacionalistas.
Las fuerzas de centro, representadas por el radicalismo, también se valieron de la antinomia fascismo/antifascismo para perfilar su rol hegemónico en el Frente Popular, aunque matizado por sus propias diferencias internas. A todos los partidos que formarán la coalición del Frente Popular e incluso entre quienes levantaron la candidatura de Carlos Ibáñez del Campo bajo el formato de la Alianza Popular Libertadora, el clivaje fascismo/antifascismo sirvió como campo de generación del antagonismo político. Este clivaje tuvo un carácter transnacional por la forma como se expandió entre regiones, actores políticos e institucionales de forma simultánea al que se incorporaron las particulares propias de los procesos históricos.26 En el contexto chileno de la década de 1930, el clivaje en torno al fascismo permitió la diferenciación de dos bloques antagónicos en torno a los cuales establecer la competencia electoral. Sin la presencia significativa de culturas fascistas y antifascistas, dicha diferenciación se llenó con otros contenidos y prácticas que otorgaron al caso chileno la permanencia y estabilidad que no tuvieron los ejemplos europeos y latinoamericanos.
Las variaciones que tuvo la aplicación de la estrategia de los frentes populares entre 1934 y 1943 en diferentes partes del mundo fueron provocadas, en parte, por las necesidades que tuvo la Unión Soviética en materia de política internacional. Sin embargo, entre las resoluciones del VII Congreso del Comintern y su fin en 1943 se registraron una serie de combinaciones políticas de actores identificados con la izquierda marxista, que bajo la denominación “frente popular” accedieron al poder en contextos de competencia electoral amparados por un régimen jurídico-institucional. La revisión de los antecedentes del giro del Comintern en 1935 muestra la rápida adecuación de la teoría política con la praxis de los contextos locales, a pesar del exceso de retórica de las justificaciones políticas de los líderes del Comintern y de sus subordinados nacionales. Aunque el contenido del frentepopulismo produjo definiciones poco precisas del fascismo –que insistieron en la estrecha interrelación entre capitalismo y fascismo–, del antifascismo y de las implicancias de la estrategia del Frente Popular, fueron las formas inclusivas del discurso frentepopulista las que trascendieron al escenario europeo. Así, la terminología de los funcionarios del Comintern permitió la generación de condiciones para que otros actores (socialdemócratas, radicales, católicos sociales, nacionalistas, entre otros) confluyeran a un tipo específico de coalición.
La cuestión del límite y porosidad de las fronteras entre el fascismo y el antifascismo fue relativamente más simple en el contexto europeo, ante un campo real de alternativas fascistas operando en el poder. Aunque la fórmula del VII Congreso se mostró exitosa en la práctica de cómo hacer una colación electoral, fue un fracaso en su implementación, una vez llegados al poder. En Francia, a pesar de los éxitos en materia de ampliación de derechos laborales, el Gobierno frentepopulista no tuvo la capacidad de resistir las demandas sociales generadas por los propios partidarios de la coalición. En el caso de España, el estallido del conflicto civil y las divisiones al interior del republicanismo rompieron de facto la supuesta unidad antifascista. A pesar de esto, la estrategia frentepopulista europea mantuvo una cierta alineación con el Comintern, gracias a que los actores participantes (comunistas y socialistas) tenían una presencia más importante en la política europea. Sin embargo, fuera del contexto europeo las definiciones del Comintern tuvieron poco respaldo con las particularidades regionales y locales. Por esta razón, el comportamiento de los actores que confluyeron al frentepopulismo fue ambiguo y contradictorio como fue la participación de comunistas junto a dictadores, como ocurrió en Venezuela y Cuba. La convergencia de los comunistas chinos con los nacionalistas mostró cuán conveniente podía ser la adecuación de la estrategia del frente popular cuando estaba subordinada a los intereses coyunturales.
Esta adecuación no sólo fue una cuestión de manipulación de los comunistas latinoamericanos orquestados con las otras latitudes, tal como sostiene la perspectiva trotskista de Víctor Alba, pues supondría que los comunistas habrían tenido un peso mayor del que realmente tuvieron.27 Tanto en México como Venezuela y Cuba, los comunistas funcionaron como socios minoritarios de coaliciones con diferentes grados de formalización e institucionalización; en Brasil los comunistas tuvieron una mejor posición en la ANL especialmente gracias al carisma de Prestes. Los comunistas chilenos no fueron ni los primeros ni los únicos en modificar su discurso revolucionario ni en cambiar de acuerdo a las circunstancias y a sus socios de coalición.
El Frente Popular chileno recogió esta ambigüedad periférica adoptando los dos modos de configuración frentepopulista. Por una parte, la estructuración de una coalición en el formato franco-español con partidos insertos en el sistema parlamentario, pero por la otra, con mecanismos populistas que ampliaron el arco de combinaciones electorales. La mecánica lectura del fascismo que realizó y propagó el Comintern fue la que permitió en cierta medida generar estos lugares retóricos del fascismo en Latinoamérica, que propiciaron la organización de sectores antifascistas y posteriormente frentepopulistas.
En este capítulo se describirá el contexto político transnacional en el que surgirá el Frente Popular chileno y las políticas de expansión estatal. Se caracterizará el proceso de formación política en Europa (Francia y España), China y algunos casos latinoamericanos (México,Venezuela, Cuba y Brasil) con el propósito de comprender que el proceso chileno compartió particularidades contemporáneas a otros escenarios globales, lo que permite evaluar con mayor perspectiva histórica el período analizado en este libro.
Del frente único al frente popular. La formación del ejemplo europeo
La expresión Frente Popular vino a reemplazar en el imaginario político de influencia comunista y socialista la expresión Frente Único acuñada en las resoluciones del III Congreso de la Internacional Comunista a finales de 1921. La expansión mundial de la estrategia del Frente Popular no fue homogénea, adecuándose a las realidades locales donde se llevó a cabo en la que no cabían las lecturas mecanicistas del Comintern. Sin embargo, la estrategia llevada a cabo por Moscú a partir de 1935, permitió instalar el antagonismo discursivo y la delimitación social de las fuerzas “antifascistas” y articularlas en torno a un proyecto político. En ese sentido, el giro conceptual de Frente Único a Frente Popular fue decisivo no sólo para los comunistas (minoritarios en Chile) sino para las otras alternativas que se identificaron con la coalición frentepopulista en el país.
Para los comunistas chilenos, la aplicabilidad de la nueva estrategia no estuvo exenta de problemas. Las tesis del Comintern sobre la estabilidad primero, el derrumbe del capitalismo después, y la formación de nuevas alianzas populares, fueron incorporadas a la praxis en la medida de lo posible y con el único saldo a favor del aislamiento de los otros actores políticos. El camino del Frente Único impuso a los comunistas del mundo la negativa de formar coaliciones, a pesar de algunos encuentros sin éxito con los socialistas de la II Internacional en abril de 1922. El IV Congreso del Comintern de diciembre de 1922 aisló aún más a los comunistas en su política del Frente Único, que redobló su apuesta no sólo en contra del capitalismo sino que también de todo aquello que sonara a reformismo y a socialdemocracia.28 La respuesta del lado socialdemócrata vino en 1923 con la fundación de la Internacional Socialista en Hamburgo, que criticó en duros términos la actitud de los bolcheviques y de la IC.29 A pesar de ello, los comunistas mantuvieron alianzas electorales con otros sectores levantando incluso candidaturas presidenciales, como en 1920 y 1925.
A pesar de que desde el V (junio-julio 1924) y el VI (septiembre 1928) Congreso del Comintern se condenó cualquier colaboración con la socialdemocracia, lo cierto es que este era el único terreno real donde se podía materializar la política del Frente Único. Ya en febrero de 1933 la Internacional Obrera Socialista (IOS), heredera de la Internacional Socialista, manifestó su disposición a un encuentro entre las dos Internacionales que, aunque no despertó ninguna manifestación de apoyo de parte del Comintern, se constituyó en un precedente importante frente a lo que venían realizando el PCF y la Sección Francesa de la Internacional Obrera (SFIO) que, a su vez, había realizado alianzas tácticas con el radicalismo francés durante los años veinte.30 La violencia con que las ligas fascistas amenazaron la estabilidad de la frágil III República y el temor que despertaba el fascismo habría facilitado la unificación en torno al enemigo común.
¿Por qué el fascismo se transformó en una amenaza para el Comintern? El lugar común para responder a esta pregunta ha sido, como señala Jonathan Haslam, entender la respuesta antifascista de Stalin como un complemento al tratado de mutua asistencia franco-soviético de mayo de 1935.31 A pesar de que Stalin quiso ampliar el pacto hacia algo más allá que la mera “no agresión” y transformarlo en una alianza militar frente a una posible invasión alemana, el Gobierno de León Blum priorizó por su alianza con Gran Bretaña.32 El interés de Stalin, hacia 1934, estaba puesto en la seguridad de la URSS, objetivo que involucraba a todas las secciones de la Internacional Comunista.
Para el historiador Jonathan Haslam, los partidos comunistas nacionales tuvieron un rol mucho más relevante que ser sólo cadenas transmisoras de las consignas emanadas de Moscú. Prueba de ello fue que el fracaso de la política anterior –el Frente Único– demostró que las estrategias tenían que estar tanto en conformidad con las necesidades de los partidos locales como con las demandas del Gobierno soviético.33 Este equilibrio entre lo nacional y las necesidades exteriores de Stalin fueron un fenómeno más o menos generalizado en los partidos comunistas mundiales; a excepción de Alemania, donde el partido Comunista (KPD) que era el más importante fuera de la URSS, resultó ser el más radical en la interpretación de los “períodos” fijados por PCUS y el más abiertamente opositor a la socialdemocracia. La maximización de las consignas de “tercer periodo” llevó al KPD a ajustarse en demasía a los intereses soviéticos por sobre los alemanes. La llegada de Hitler no significó que por parte de Stalin hubiese un reconocimiento del fracaso alemán. Sólo hubo un pequeño cambio en la política de alianzas permitida desde Moscú luego de las elecciones parlamentarias alemanas del 5 de marzo de 1933, aceptando de forma contradictoria la colaboración entre socialistas y comunistas en un Frente Popular “por abajo” sin inmiscuir a las cúpulas. Las contradicciones del Comintern se agravaron ante el intento de golpe fascista luego del “affaire Stavisky” iniciado el 6 de febrero de 1934 en el que los comunistas terminaron apoyando a los socialistas frente al enemigo en común. Una semana después, el socialismo austriaco sería eliminado por el canciller Engelbert Dollfuss, dejando la sensación de que el fascismo tenía un avance imparable en Europa.34