Чеховки: записки образовательного юриста

Подмена

Чем помимо «корпоративов» наполнена предновогодняя суета? Правильно: подведение итогов, сдача отчетности, планирование на следующий год – особенно в финансовой части. Поэтому всегда важными для образовательной организации остаются вопросы финансового обеспечения деятельности, включающие вопросы платных образовательных услуг.

Напомню, подобные услуги появились в отечественных школах, вузах и техникумах в 90-е годы прошлого века и существенно расширились в «нулевые». С одной стороны, они позволяли школам и особенно вузам пробрести дополнительную, очень важную в условиях недофинансирования «копеечку», которую в свое время отец Чичикова в «Мертвых душах» завещал беречь и копить.

С другой стороны, в отношении нашей сферы действует часть 2 статьи 43 Конституции Российской Федерации, гарантирующая общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Именно поэтому в детских садах, школах и учреждениях СПО платное образование распространено в наименьшей степени по сравнению с высшим образованием.

Здесь важно не допустить подмены бесплатного образования в рамках стандарта платными услугами и псевдоуслугами, а также исключить успевшую сложиться в минувшие годы практику поборов «на помощь школе». А вот бесплатное получение высшего образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении гарантируется только по результатам конкурса. Отсюда принципиальное требование: конкурс на поступление должен быть справедливым – обеспечивать отбор наиболее подготовленных к обучению абитуриентов.

Тем не менее введение возможности получать высшее образование на платной основе имело и негативные последствия. Одно из них – возникновение диспропорции в направлениях подготовки, когда ситуативный повышенный спрос на юристов и менеджеров стал удовлетворяться многочисленными конторами, штампующими за деньги специалистов по подобным «перспективным» направлениям. С тех пор по стране перемещаются буквально толпы обладателей дипломов юристов, экономистов и менеджеров, пытающихся устроиться на работу в местах, зачастую очень далеких от полученного «специалитета».

Однако не все выглядит так однозначно, и приведенный пример – не основание присоединяться к многочисленным критикам частных вузов. В конце концов, они получили лицензии, государственную аккредитацию и удовлетворяют реальный имеющийся спрос, а вопрос качества образования – это в том числе и вопрос выбора со стороны обучающегося и его родителей.

Не забудем: неудовлетворенный спрос на какие-то виды высшего образования при монополии государственных вузов автоматически приводил в условиях 1990-х годов к резкому росту коррупции в них. Конкуренция же в сфере образования (как и всюду) всегда благоприятно сказывается на качестве деятельности.

Сам по себе факт платности высшего образования ничего не говорит о его качестве по сравнению с бюджетным.

Множество факторов, вообще не связанных напрямую с платностью/бесплатностью полученного образования, совокупно предопределяют качество профессиональной деятельности конкретного работника – например, коммуникативные способности, волевые качества, организаторские способности.

Один из ярчайших примеров – биография известного российского предпринимателя, миллиардера Михаила Фридмана, выпускника Московского института стали и сплавов (МИСиС) по инженерной специальности (1986 г.), а ныне совладельца и председателя наблюдательного совета консорциума «Альфа-Групп». Уже на третьем курсе он организовывал неформальные дискотеки с выступлениями артистов и бардов в холле студенческого общежития МИСиСа в Беляево.

Есть основания полагать, что успешность этой деятельности (в совокупности, разумеется, с академической успешностью) в значительной степени предопределила его дальнейшую деловую и профессиональную траекторию. На этом фоне особенно контрастно выглядит такое распространенное явление, как неуспешность многих отличников по окончании вуза.

Так или иначе, но, опираясь на свой уже немалый жизненный опыт, могу ответственно сказать, что обладание дипломами юристов, полученных в МГУ, МГИМО и прочих «брендовых» вузов в режиме бесплатного образования, далеко не всегда гарантирует высокие профессиональные качества обладателя. Безусловно, их «корочка», полученная при обучении на «бюджетном» месте, предполагает со стороны работодателя своеобразный кредит доверия соискателю. Но будет ли этот кредит погашен с процентами – вопрос открытый.

Еще раз: высшее образование, полученное платно, ни в коей степени не «сигнализирует», будет ли работник работать плохо или хорошо.

Более того, как показывает практика, иногда люди без соответствующего высшего образования, но при наличии волевых качеств, организованности, навыков системного мышления достигают значительных высот в избранной деятельности (Билл Гейтс, ИнгварКампрад, Стив Возняк, Майкл Делл и другие).

Кстати, именно на компьютере марки «Делл» я как раз и подготовил эту чеховку.

Счастливого Нового года!

Ножички и школа – новая волна

Резня и стрельба в школах Улан-Уде, Перми, Москвы, распространение идеологии так называемого АУЕ, драки в школах – позволяют говорить о начале нового периода роста криминальных проявлений в школах.

В предыдущих чеховках, посвященных вопросам влияния криминала на школы и иные образовательные организации, в том числе в виде АУЕ, мы констатировали, что такого рода влияние, к сожалению, в той или иной степени было всегда, во все времена.

Тем не менее возможно выделить отдельные периоды, для которых характерен всплеск и рост криминальных проявлений в сфере образования.

К числу такого рода периодов относятся 20-е годы, послевоенный период, конец 80-х – 90-е годы прошлого века. Эти периоды совпадали с определенными историческими событиями, которые переживала страна.

Неудивительно, что они отражались также и на сфере образования, которая является неотъемлемой частью общества.

Нынешние события – резня и стрельба в школах Улан-Уде, Перми, Москвы, распространение идеологии так называемого АУЕ, периодически фиксируемые драки в школах – позволяют говорить о начале нового периода роста криминальных проявлений в школах и других образовательных организациях.

Начальной точкой данного периода можно считать инцидент со стрельбой в школе № 263 в районе Отрадное города Москвы, который произошел 3 февраля 2014 года. Десятиклассник Сергей Гордеев, вооруженный карабином и винтовкой, застрелил учителя географии и захватил в заложники своих одноклассников, а затем открыл огонь по прибывшим на место происшествия полицейским, убив сотрудника вневедомственной охраны и тяжело ранив полицейского. Громкие события последних месяцев типологически во многом повторяют данное преступление.

Безусловно, какие-либо выводы о степени виновности тех или иных участников последних событий в Бурятии и Перми возможно делать только после завершения расследований и вынесения судебных решений. Однако считаем возможным взглянуть на событие как на общественное явление, криминально-социологический феномен, и попытаться сформулировать его особенности.

Большинству живущих и активно работающих в настоящее время людей памятен криминальный подъем в школах, вузах, техникумах в 80–90-е годы прошлого века. Нынешние 35–40-летние как раз учились и социализировались в этот период времени.

В 80-х годах – после череды смертей генсеков для всех был очевиден кризис официальной, навязываемой сверху идеологии и ее глубокое расхождение с реальной жизнью. Двойная мораль в совокупности с закупоренностью социальных лифтов самым разлагающим образом действовала на обучающихся, обеспечивая таким образом популярность криминала как подходящего механизма самореализации учеников школ, техникумов и вузов. Такого рода моральное разложение на фоне вырождения официальной идеологии в применении к школе красочно показано в «перестроечных» фильмах того времени: «Курьер», «Дорогая Елена Сергеевна», «Соблазн», «Авария – дочь мента», «Стеклянный лабиринт» и других.

Криминальные проявления в школах зачастую трактовались как естественный способ протеста против навязываемой официальной идеологии. Во время перестройки преподавательское сообщество в большинстве своем заняло фрондирующую антикоммунистическую и антигосударственную позицию и в целом пассивно поддержало перестройку.

Однако это имело свои издержки. Иногда некритичная позиция нигилизма и отрицания государственных институтов легко переходила в трансляцию обучающимся идей по оправданию криминальных проявлений, если они принимали форму протеста против выродившейся, справедливо надоевшей всем коммунистической идеологии.

Так, например, в 1989 году некий 17-летний идейный антикоммунист Эдик Чальцев бросил бутылку с зажигательной смесью в здание Горьковского обкома КПСС, который он, по-видимому, считал воплощением зла. После совершенно закономерного ареста в тогдашней прессе, включая «Комсомольскую правду», была поднята кампания по защите этого субъекта, закончившаяся его освобождением.

Данное событие показало молодому поколению, что если кто-либо совершит криминальный, но идеологически правильный с точки зрения текущего момента проступок, то он может рассчитывать на общественную поддержку и безнаказанность на фоне полной импотенции государственной власти и откровенного идиотизма официальной идеологии. Трудно найти более эффективное средство, гарантированно обеспечивающее рост преступлений среди молодежи.

Те, кто поднимали кампанию по защите Чальцева, наверное, из лучших побуждений, вряд ли понимали, что фактическим оправданием преступления они подставляли тысячи школьников, молодых людей, обрекая их на ужасы зоны.

Начавшееся на этом фоне активное проникновение в образовательные организации специфической криминальной морали обеспечивало рекрутирование целых толп адептов среди обучающихся. Особенно это характерно для профучилищ. Неудивительно, что подростки и молодые люди сформировали основной состав «горючей массы» – толпы, сгинувшей в огне межнациональных и социальных конфликтов, а также бандитских войн на пространстве разваливающегося СССР.

Свобода 90-х годов позволила вышибить тромбы, мешавшие притоку свежих идей, новых людей, разнообразных инноваций в школу.

При этом, на фоне забастовок учителей, криминал широкой полноводной рекой вливался в образовательные учреждения страны.

Одним из наиболее ярких проявлений неизбежной криминализации сферы образования в России в 90-х стала массовая героиновая наркотизация обучающихся старших классов школ, профучилищ, студентов техникумов, вузов. Так, например, в городе Красноярске в конце 90-х дошло до того, что наркотики продавали непосредственно в вузах и техникумах, в том числе в центральном здании Сибирского государственного технологического университета. Студенты и преподаватели прямо там же и кололись, продавали наркотики друг другу.

Благополучное «нефтяное» десятилетие и наведение элементарного порядка в 2000-х годах существенно снизило актуальность криминальных проявлений в сфере образования. Хотя окончательно проблемы, возникшие в 90-х, конечно, решены не были, включая распространение наркотиков в образовательных организациях.

Что касается особенностей нового периода всплеска криминальной активности, наблюдаются следующие характерные черты:

• ярко выраженный медийный характер правонарушений, совершаемых с расчетом на внешний эффект. Правонарушения получают широкое освещение в СМИ и в этом смысле подобны терактам. Вполне возможно, что именно получение внешнего медийного эффекта закладывалось в качестве одного из мотивов преступлений;

• массовое использование оружия (травматики, ножей, топоров, огненных смесей), предполагающее также и массовый характер жертв;

• широкое использование социальных сетей и иных интернет-коммуникаций для подготовки, совершения правонарушения, а также для последующего медийного раздувания и иногда – оправдания и пропаганды преступления;

• жертвами правонарушений, увы, все чаще становятся учителя. Так было и ранее. Но если в 90-е учитель со стороны традиционного криминала воспринимался как этакий терпила, придавленный безденежьем, достойный жалости неудачник, преступное посягательство на которого квалифицировалось как «беспредел», то в современный период учитель не просто утратил статус неприкосновенной фигуры, но и рассматривается как целенаправленный и даже желательный с точки зрения медийного эффекта объект для криминальных посягательств;

• широкое распространение подражательного эффекта, обеспечивающего взаимосвязь резонансных преступлений между собой как в масштабах России, так и в более широких масштабах. Так, например, очевидна подражательная взаимосвязь между правонарушениями в России и аналогичными правонарушениями в США, имеющими массовый характер;

• участниками преступлений выступают либо одиночки, либо небольшие группы. При этом подражательный эффект обеспечивается за счет применения информационно-сетевых технологий, обеспечивающих широкое распространение явления.

Сложный характер явления предполагает необходимость применения системных мер воздействия. Безусловно, комплексная безопасность образовательных организаций требует повышенного внимания со стороны органов государственной власти, местного самоуправления, правоохранительных органов, научно-педагогического сообщества.

Такого рода ситуации требуют обеспечения оперативного прокурорского реагирования, в том числе и при бездействии должностных лиц. Важным моментом является активное и положительное участие педагогического сообщества, средств массовой информации в поиске причин произошедшего и в обеспечении последующего недопущения правонарушений.

В этом смысле крайне важно недопущение каких-либо оправданий преступлений как таковых при освещении их в СМИ, равно как и халатности и бездействия руководителей в сфере образования и служащих правоохранительных органов.

Про бесплатные рабочие тетради

Между родителями и школой часто возникают споры, за что она должна платить и за что не должна, хотя и может при определенных обстоятельствах. Семьи заинтересованы в уменьшении расходов, связанных с обучением детей. Естественно, им хочется твердо знать, какие объемы финансирования и на какие цели получают школы из бюджетов различных уровней.

Часть 2 статьи 43 Российской Конституции гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. В этой же статье упоминается и ФГОС.

Фактически это превращает ФГОС в базовый финансовый документ, определяющий границы объемов финансирования школы из бюджетов различных уровней – ведь именно он очерчивает и расшифровывает объем бесплатных образовательных услуг, которые должна предоставить школа в отношении отдельного обучающегося.

Возьмем, к примеру, ФГОС начального общего образования. Он включает в себя требования к кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям реализации образовательной программы. Соответственно, объем финансовых средств, выделяемых из соответствующего бюджета, должен обеспечивать наличие всех указанных условий.

Конкретно: согласно пункту 27 указанного ФГОСа организация, осуществляющая образовательную деятельность, должна быть обеспечена учебниками, учебно-методической литературой и материалами по всем учебным предметам основной образовательной программы начального общего образования на определенных учредителем организации, осуществляющей образовательную деятельность, языках обучения и воспитания.

Норма обеспеченности образовательной деятельности учебными изданиями определяется в том числе исходя из расчета «не менее одного учебника в печатной и (или) электронной форме или учебного пособия, достаточного для освоения программы учебного предмета на каждого обучающегося по каждому учебному предмету, входящему в часть, формируемую участниками образовательных отношений, учебного плана основной образовательной программы начального общего образования».

Эта позиция подкреплена также частью 1 статьи 35 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», которая предусматривает, что обучающимся, осваивающим основные образовательные программы за счет бюджетных ассигнований в пределах федеральных государственных образовательных стандартов, организациями, осуществляющими образовательную деятельность, бесплатно предоставляются в пользование на время получения образования учебники и учебные пособия за счет соответствующего бюджета.

Правда, если с учебниками все ясно, то вопрос о содержании термина «учебное пособие» остается спорным (и, соответственно, спорным остается и вопрос о правомерности выделения бюджетных средств на бесплатное предоставление тех или иных учебных пособий обучающимся). В частности, в практике органов управления образованием, судов и прокуратуры фиксировались споры об отнесении к категории учебных пособий рабочих тетрадей.

Так, например, в соответствии с Апелляционным определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Коми от 22 мая 2014 года по делу № 33–2365/2014 г. (текст приводится в соответствии с СПС «КонсультантПлюс») отмечается:

«Прокурор г. Сыктывкара в интересах… ФИО1 обратился в суд с заявлением к МАОУ "СОШ N 36" о возложении обязанности по обеспечению учащегося школы следующими бесплатными учебными пособиями: – Исаева Н. А. Рабочая тетрадь по русскому языку… класс (к учебнику «Русский язык»… класс, Р. Н. Бунеева, Е. В. Бунеевой, О. В. Прониной), ООО «Баласс», – Вахрушев А. А., Бурский О. В., Раутиан А. С. Рабочая тетрадь к учебнику «Окружающий мир» («Обитатели Земли») для… класса, ООО «Баласс», Данилов Д. Д., Кузнецова С. С., Сизова Е. В. Рабочая тетрадь к учебнику «Окружающий мир» («Мое Отечество») для… класса, ООО «Баласс» и другими.

Стороны разошлись в понимании рабочей тетради. Прокурор настаивал на отнесении рабочей тетради к собственно учебным пособиям, без применения которых невозможно усвоение материала по учебнику.

МАОУ "СОШ № 36" полагало, что рабочая тетрадь не является учебным пособием, и со ссылкой на СанПиН 2.4.7.1166–02, утвержденные Главным государственным санитарным врачом РФ 07.10.2002, отнесла их к практикумам.

При этом при вынесении решения суд исходил из следующего.

Согласно ГОСТ 7.60–2003 собственно учебное пособие – это учебное издание, дополняющее или заменяющее частично или полностью учебник, официально утвержденное в качестве данного вида издания. В свою очередь, рабочая тетрадь определена как учебное пособие, имеющее особый дидактический аппарат, способствующий самостоятельной работе учащегося над освоением учебного предмета.

Согласно СанПиН 2.4.7.1166–02 в зависимости от функционального назначения в процессе обучения издания подразделяются на:

– учебник;

– учебное пособие;

– практикум.

Учебные издания нового поколения – учебник-тетрадь, индивидуальная рабочая тетрадь, книга для самостоятельной работы учащихся, альбом-задачник, тетрадь для творческих заданий и т. п. – следует относить к практикумам.

Таким образом, и ГОСТ 7.60–2003, и СанПиН 2.4.7.1166–02 выделяют рабочую тетрадь в самостоятельный раздел («рабочая тетрадь» и «практикум» соответственно), поскольку она используется только для индивидуальной самостоятельной работы.

Оснований полагать, что рабочие тетради являются составной частью учебника, дополняют или заменяют его, не имеется, поэтому к учебному пособию по смыслу вышеприведенных нормативных актов их отнести нельзя.

Позиция школы была также основана на том, что рабочие тетради в перечни учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования, не включены, а, следовательно, образовательное учреждение не вправе за счет государства производить закупку учебных пособий, учебников, не включенных в федеральный перечень, иное привело бы к необоснованным, нецелевым расходам. Указал, что рабочие тетради не предназначены для многократного использования и не отвечают признакам учебных пособий, поэтому не могут являться предметом заказа и не должны использоваться для пополнения библиотечного фонда и выдачи на возвратной основе.

Исходя из вышеизложенного, суд удовлетворил требования школы и пришел к выводу о неправомерности требований прокурора о возложении обязанности по бесплатному обеспечению учащихся школы рабочими тетрадями.

Аналогичная судебная практика есть также по Архангельской области и по Республике Татарстан.

Тем не менее федеральное Министерство издало письмо от 25 сентября 2014 г. № 08-ПГ-МОН-30770, разъясняющее, что рабочая тетрадь – учебное издание, имеющее особый дидактический аппарат, способствующий самостоятельной работе учащегося над освоением учебного предмета. Эта позиция напрямую восходит к документу «ГОСТ 7.60–2003. Межгосударственный стандарт. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Издания. Основные виды. Термины и определения», введенному Постановлением Госстандарта России от 25.11.2003 № 331-ст. По нему рабочая тетрадь является разновидностью учебного пособия.

Согласно вышеуказанному Письму Министерства буквальное толкование статьи 35 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» свидетельствует о праве учащегося получить в пользование бесплатно на время получения образования учебники и учебные пособия в четко установленных пределах. Общеобразовательная организация самостоятельно определяет список учебников и учебных пособий, необходимых для реализации общеобразовательных программ (пункт 9 части 3 статьи 28 Федерального закона).

Обеспечение учебниками и учебными пособиями обучающихся по основным общеобразовательным программам является расходным обязательством субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 8 Федерального закона).

Вопрос обеспечения обучающихся учебниками и учебными пособиями в соответствии с указанным выше списком относится к компетенции общеобразовательной организации (пункт 2 части 3 статьи 28 Федерального закона). Решение об их приобретении принимается образовательной организацией исходя из целесообразности и эффективности использования средств, доведенных до образовательной организации.

Таким образом, в настоящее время сформировалась противоречивая позиция относительно применения норм законодательства.

Минобрнауки в вышеприведенном письме фактически предлагает школам самостоятельно решать этот спорный вопрос.

Тем не менее очевидно, что в случае, когда рабочие тетради рекомендуются для обучения отдельными педагогами в рамках более углубленного, чем предусмотрено ФГОСом, изучения предмета или в рамках какой-либо авторской методики возложение на образовательную организацию обязанности обеспечения такого рода тетрадями неправильно. Во всех иных случаях, когда наличие соответствующей рабочей тетради является необходимым условием для освоения ФГОСа, обязанность по обеспечению такого рода тетрадями должна быть возложена на образовательную организацию.