Судебное делопроизводство в цифровую эпоху. Учебное пособие

1.3. История судебного делопроизводства в России

Делопроизводство в Древнерусском государстве. На ранних стадиях развития Древнерусского государства и в период феодальной раздробленности (до конца XV в.) государственных учреждений еще не существовало. Их функции выполняли чаще всего отдельные должностные лица или органы, осуществляющие свою деятельность либо вообще без штата чиновников, либо с очень ограниченным штатом. В этих условиях единая система делопроизводства не была востребована самой системой управления.

Однако письменные документы, дошедшие до нашего времени, данные, полученные археологами и лингвистами, показывают, что уже в X в. в Древнерусском государстве была культура написания документов, преимущественно межгосударственных. Это договоры с Византией 911 и 945 гг. Примечательно, что в обоих договорах упоминается о практике составления документов. В первом случае – письменных завещаний, во втором – подорожных грамот для купеческих кораблей.

В этот период в основном документируются правовые отношения, создаются жалованные и вкладные грамоты, завещания. Наиболее важные документы были дороже золота, ведь они служили залогом выполнения обязательств. Археологические раскопки сначала в Новгороде, а потом и Пскове, Смоленске, Витебске, Старой Руссе и других городах позволили обнаружить частную переписку рядовых жителей северо-западных областей Древнерусского государства XI–XV вв. (как мужчин, так и женщин). Возникают и достаточно крупные собрания письменных материалов, еще не разделенных на документные архивы и книжные библиотеки. С развитием законодательных основ государства наряду с объемными многостраничными правовыми актами («Русская Правда», Новгородская и Псковская судные грамоты, Двинская уставная грамота) создаются документы, фиксирующие конкретные частные правоотношения. Это многочисленные разновидности уставных, вкладных, купчих грамот; заемные, закладные кабалы, фиксирующие заем денег; житийные записи – при срочном найме работников; полные грамоты – при продаже в рабство; отпускные грамоты и т. д.

С увеличением числа создаваемых документов обозначились и места для наиболее безопасного их хранения. В городах это, как правило, центральные храмы, посвященные святым, выбранным в покровители конкретного города. В крупных городах существовали хранилища документов. Поскольку правом выдачи документов, закрепляющих за горожанами земли и другое имущество, пользовались и «концы» (районы) Новгорода, то хранилищами и местом создания документов стали храмы, посвященные покровителям цеховых ремесел – рыбаков, торговцев различным товаром, шорников, оружейников и т. д.

В таких патрональных храмах велись судебные дела и книги записи торговых операций. Часто само хранение документов в храме придавало им требуемую юридическую силу. Центрами ведения документации и ее хранения были также гостиные дворы (смоленские, немецкие и др.) и монастыри, так как церковь обладала широкой юридической компетенцией. Сам монастырь – достаточно крупное экономическое предприятие – документировал свою судебную и хозяйственную деятельность, иногда используя для этого и свободное место в духовных книгах. Во времена Ярослава Мудрого собрание наиболее важных грамот и договоров хранилось в Михайловском приделе Софийского собора, другим крупным хранилищем был Киево-Печерский монастырь. Однако и это не могло уберечь их от пожаров, поэтому до нашего времени дошли считанные документы.

Несмотря на постоянное расширение практики документирования управленческих действий и юридических фактов, говорить о делопроизводстве в период Древнерусского государства и феодальной раздробленности как о системе определенных норм и правил еще преждевременно. Это период постепенного складывания традиций русской системы делопроизводства, накопления опыта документирования, обработки и хранения документов, обеспечения их сохранности, в том числе защиты от несанкционированного доступа и подделки. Вместе с тем отдельные нормы работы с документами находили закрепление в законодательстве. Формируется круг работников, занимающихся созданием и обработкой документов на дорогой выделанной коже, создаются примитивные формулярники-пособники по делопроизводству с образцами наиболее распространенных документов[5]. Расширение практики удостоверения документов печатями не только князей, но и городов, и конкретных чиновников (дьяков) с изображением человека, сидящего за столом, свидетельствует о формировании профессионального цеха специалистов по работе с информацией, т. е. выработанные практикой традиции постепенно становились нормами обычая, закладывая основу будущей системы делопроизводства[6].

Приказное делопроизводство XV–XVII вв. Система государственного делопроизводства начинает складываться в период формирования русского централизованного государства, а именно с середины XV в. Московское государство сложилось из удельного княжества, которое, в сущности, было не столько государством в привычном для современного человека смысле, сколько хозяйством князя, в котором различные части управления поручались отдельным боярам, что составило прообраз будущих административных ведомств.

По мере превращения Московского княжества в великорусское государство в нем усложнялись административные задачи; отдельные части управления, находившиеся в ведении того или иного лица по приказу князя, превратились в сложные и постоянные присутственные места – избы или приказы, позже так стали называть и издаваемые документы. Происхождение приказов связано с практикой личных поручений (приказов) великого князя ближайшему окружению – князьям и боярам по разрешению отдельных вопросов государственного управления. Их деятельность объединялась высшим правительственным учреждением – Боярской Думой. В целом система органов государственного управления в рассматриваемый период выглядела следующим образом:

Однако в этот период управление не составляло стройной системы и строилось на системе поручений – какой-либо круг дел передавался в ведение определенного лица по степени близости и доверия к нему великого князя. В отдельных случаях в ведении одного лица оказывалось несколько ведомств. С другой стороны, нередко в управлении одного ведомства одновременно участвовало несколько разных учреждений, что приводило к смешению их функций и неразберихе.

В этот период в системе государственного управления не прослеживался последовательно принцип отраслевого управления, и только часть приказов являлась органами территориального управления, а часть ведала отдельными отраслями.

Во главе отдельного приказа стоял приказной судья (в некоторых приказах судей было по два и более; они назывались товарищами главного судьи), назначаемый из думных чинов. В его ведении состояли дьяки – от одного до трех, а к концу XVII в. в крупных приказах – от 6 до 10 человек. В ведении дьяков находились подьячие, которые в соответствии со стажем работы делились на «старых» (старших), «середних» и «молодых» (младших). В деятельности приказов принципы коллегиального и единоличного управления четко не разграничивались.

На местах в ведении приказов состояли воеводы, управлявшие территориями и выполнявшие предписания центральных властей.

Воеводы имели свою «канцелярию» – приказную избу и помощников – «меньших» воевод и дьяков. В приказной избе хранились государственная городская печать, денежные суммы и велось делопроизводство. Приказная изба делилась на столы.

Все существовавшие в этот период документы группируются в следующие основные виды: грамоты (царские указы или указные грамоты), приговоры, наказы, доклады, памяти, отписки, челобитные. Однако внутри каждого вида существовало множество разновидностей.

Важнейшим признаком официального документа того времени являлся формуляр – совокупность устойчивых информационных элементов (реквизитов, языковых формул) документа, расположенных в определенной последовательности, специфической для каждого вида документа. Формуляр – результат повторяемости управленческих ситуаций и управленческих действий. Исследователи отмечают, что еще на заре клинописи письменные памятники отличались использованием устойчивых текстовых формулировок с определенным расположением материала.

В документах приказного делопроизводства большинство реквизитов еще не выделилось из текста, т. е. обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и др., и собственно содержание документа составляли один сплошной текст. Как правило, документ начинался с обращения, даты или обозначения автора и адресата документа.

Система коллежского делопроизводства. Реформы Петра I полностью обновили бюрократическую систему России. Еще в 1699 г.

Петр I вводит в обращение гербовую бумагу, в 1700 г. издает указы об отмене столбцовой формы документа и всеобщем переходе к тетрадной форме (листовой и книжной).

Первым новым учреждением стал Сенат – первоначально законосовещательный орган и орган надзора за правительственными учреждениями.

С целью изменить старые порядки при Сенате учреждается особая должность экзекутора – для записи всех исходящих указов в особые книги и контроля за их отправкой и получением ответного рапорта об исполнении указа. При малейшей задержке исполнения указа экзекутор обязан был доносить об этом генерал-прокурору. Все пакеты, адресованные на имя Сената, принимал обер-секретарь, распечатывал их и докладывал членам присутствия. Исключение составляли пакеты с надписью «Секретно», они передавались лично генерал-прокурору Сената. Все бумаги вносились в реестр и передавались в столы для производства (подготовки к рассмотрению в заседании). По приговорам Сената канцелярия составляла указы, которые подписывались обер-секретарем. После регистрации скрепленные государственной печатью они отсылались по назначению. На полученные из Сената указы все присутственные места и лица должны были направлять рапорт о получении указа, а по исполнении – рапорт об исполнении указа. Если рапорт все жене приходил в Сенат, за это полагались штрафы: за один месяц промедления – 100 руб., за два – вдвое больше и т. д., наконец, пятимесячное промедление влекло лишение имущества и ссылку на галеры.

В результате петровских реформ в области управления сложилась следующая система учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии – в центре; губернатор, воевода, комиссары и другие органы – на местах. Всего за 1718–1720 гг. вместо упраздненных приказов создано 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг- коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия, Вотчинная и Главный магистрат.

Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, затем законодательной основой реформы стал «Генеральный регламент», 28 февраля 1720 г. утвержденный Петром I.

Этим законодательным актом окончательно отделяются обязанности присутствия как органа, принимающего решения, от делопроизводственной деятельности, которая закрепляется за самостоятельным подразделением – канцелярией.

Особенно детально разработаны в Генеральном регламенте вопросы регистрации документов (правильное ведение регистрации обеспечивало сохранность документов, оперативное ведение справочной работы, контроль за движением документов и их исполнением) и ответственности за принимаемые решения. В Генеральном регламенте подробно проработаны и вопросы документирования и движения дел (документооборота).

Серьезным новшеством было введение подписи руководителя присутственного места на документе и членов коллегии, принимавших участие в решении вопроса.

Генеральный регламент устанавливал процедуру рассмотрения и решения вопроса, которая включала: вступление дела; подготовку дела к слушанию (рассмотрению и решению); слушание дела и принятие решения; оформление решения и доведение его до исполнителя; контроль за исполнением решения, архивное хранение дел.

Все решенные дела сдавались в актохранилища, которые впервые по Генеральному регламенту получили европейское наименование «архивы» и должны были стать особыми от канцелярии подразделениями для хранения оконченных дел. Дела должны были сдаваться на попечение архивариусов по описи и под расписку. По всем делам в архиве велась опись («алфавит дел»)[7].

Система министерского делопроизводства. Новая система управления – министерская, основанная на принципе единоначалия, зародилась в недрах старой коллежской системы.

Первые министерствам, созданные манифестом от 8 сентября 1802 г.: военно-морских сил; иностранных дел; внутренних дел; коммерции; финансов; народного просвещения; юстиции и на правах министерства – Государственное казначейство. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника). Одновременно с министерствами в 1802 г. учрежден Комитет министров.

1 января 1810 г. создан Государственный совет – высшее законосовещательное учреждение. Одновременно с этим Сенат становится высшей судебной инстанцией, выполняя также функцию надзора за правительственным аппаратом.

Структура министерств имела следующий вид:

Министры назначались самим императором и были ответственны только перед ним. Принцип единоначалия положен в основу всей организации министерств.

«Общим учреждением министерств» вводилось единообразие в систему делопроизводства министерств: от создания документов и до их архивного хранения. Особое место уделено порядку «сношений» (переписке) министерств с другими учреждениями.

Следует отметить, что само понятие делопроизводства (этот термин появился во второй половине XVIII в.) обозначало деятельность, которой занималась не только и не столько канцелярия, сколько весь аппарат учреждения в целом. Термин «делопроизводство» происходит от сочетания слов «производство дела», а под «делом» в то время понималась не папка с документами, как в современном делопроизводственном значении этого слова, а рассматриваемый и решаемый вопрос.

Все поступающие в министерство дела распределялись на три категории:

● текущие дела (дела, поступавшие на общих основаниях в соответствии с установленным порядком) – донесения, ведомости, представления, переписка и др.;

● чрезвычайные дела – для их решения требовалось принятие новых постановлений, или дела по обнаруженным злоупотреблениям;

● дела, «не терпящие времени», или срочные.

Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую очередь.

История управления и делопроизводства в 1917–1941 гг. Октябрьская Революция 1917 г. коренным образом изменила все стороны жизни России, в том числе коренные изменения произошли в системе государственного управления и делопроизводства.

Всероссийский съезд Советов стал высшим органом государственной власти. В период между его съездами избирался ВЦИК – исполнительная власть. Для непосредственного управления страной образовано первое советское правительство – Совет Народных Комиссаров (Совнарком). Для руководства отдельными отраслями государственного управления постановлением Съезда были созданы первые 13 народных комиссариатов (наркоматов). По составу новый аппарат принципиально отличался от старого: фактическое отстранение от власти бывших помещиков, дворян, представителей купечества закреплено декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября.

1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». 30 октября 1917 г. СНК издает декрет «О порядке утверждения и опубликования законов». Для оформления административных документов принято постановление СНК от 2 марта 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений», в котором перечислялись обязательные реквизиты бланка документов. В период становления советского государственного аппарата много внимания уделялось упрощению и рационализации делопроизводства. Так, 8 декабря 1918 г. Совет рабочей и крестьянской обороны издал постановление «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты».

Проекты декретов 1918–1919 гг. были первой попыткой упрощения делопроизводства и первыми поисками новых форм делопроизводства, они не были доведены до законодательного утверждения, в них не затрагивались многие принципиальные вопросы организации делопроизводства. Однако доработку этих проектов затруднили тяжелые условия Гражданской войны и последовавшая реорганизация Наркомата госконтроля[8].

При рационализации технологии управления использовался опыт работы предшественников. Например, при создании «Положения о письмоводстве и делопроизводстве» за основу взят аналогичный по наименованию и по содержанию документ военного ведомства 1911 г. Изменения в новом проекте были незначительными.

В 1920-е годы проводились крупные исследования в области научной организации труда. Можно отметить крупных деятелей науки, занимавшихся данными исследованиями: А.К. Гастева, П.М. Керженцева, А.А. Богданова, Н.А. Витке.

В середине 1920-х годов дополнительно создаются две новые крупные организации: 1 января 1925 г. – Оргстрой, а в феврале 1926 г. – Государственный институт техники управления (ИТУ). Обе организации работали в постоянном и тесном контакте, причем деятельность Оргстроя носила преимущественно прикладной характер (разработка образцов канцелярской мебели, оборудования, средств оргтехники), тогда как ИТУ больше внимания уделял теоретическим исследованиям в области управления.

Важным этапом в развитии проблем делопроизводства можно считать подготовленный ИТУ проект «Общих правил документации и документооборота» (издан в 1931 г.). В нем аккумулирован передовой практический опыт, накопленный к этому времени различными ведомствами и организациями, обобщены исследования отечественных и зарубежных ученых. Предполагалось ввести «Общие правила» в качестве типовых и единых для всех учреждений.

В период становления и развития советского государственного аппарата много внимания было уделено вопросу упрощения и рациональной организации делопроизводства в советских учреждениях[9]. 8 декабря 1918 г. Совет Рабочей и Крестьянской Обороны в постановлении «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты»[10] отмечал, что «непомерно разрастающаяся ведомственная переписка и вредная канцелярская волокита, засоряя аппарат советских учреждений, грозят утопить живую работу Советской власти в море ненужной бумаги». В связи с этим Совет Обороны постановил: «Распоряжения центральной власти: исполнять быстро, без промедления, заменяя переписку переговорами по телефону, деловые бумаги – телефонограммами, обязательно проверяя исполнение каждого предписания, каждого распоряжения».

Конституция 1936 г. существенно изменила политическую систему, иерархию и полномочия высших органов власти. Верховный Совет СССР стал высшим и единственным законодательным органом, таких прав лишились Съезд Советов СССР, ЦИК СССР и его Президиум, СНК СССР. Установилась жесткая система полномочий в издании определенных видов документов для каждой иерархической структуры. Указанные нововведения упростили и упорядочили процессы документирования в высших эшелонах власти.

До 1941 г. проводились определенные мероприятия по стандартизации оргтехники, введению единых стандартов бумаги и документации, но завершению работ помешала Великая Отечественная война.