Публичный кредит как институт финансового права на примере Российской Федерации и США. Монография

Анализируя понятие института публичного кредита, многие авторы высказывают точку зрения, согласно которой государственный и муниципальный кредит может быть определен как экономическая и как правовая категория. Как отмечает А. К. Саркисов в своей статье «Финансово-правовое регулирование государственного кредита в Российской Федерации»43, кредит представляет собой сложную категорию, имеющую двойственную экономико-правовую природу. С экономической точки зрения публичный кредит представляет собой одну из форм движения ссудного капитала. При этом в экономической теории ссудный капитал традиционно рассматривается как «совокупность денежных средств, на возвратной основе передаваемых во временное пользование за плату в виде процента»44. Предложенная позиция видится вполне обоснованной и логичной, поскольку кредит, при этом не только публичный, но и частный, представляет собой фиксированную сумму, предоставляемую на предварительно согласованных условиях на установленный срок.

В контексте рассмотрения публичного кредита как экономической и правовой категории интересны позиции ряда ученых. Так, например, авторы учебно-методического комплекса по финансовому праву под редакцией Н. И. Химичевой, рассматривая публичный кредит как экономическую категорию, определяют его как «систему экономических денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством и муниципальными образованиями на добровольных и платных началах для временного использования свободных денежных средств юридических и физических лиц в целях формирования ссудного фонда»45. То есть, давая определение рассматриваемому понятию, отдельно подчеркивается, что это система экономических денежных отношений. Интересно, что в данном случае кредит определяется именно как система отношений, что представляется вполне обоснованным, поскольку в случае необходимости привлечения средств в кредит государство-заемщик вступает в отношения с кредитором, целью которых является предоставление денежных средств на определенных сторонами условиях.

Другие авторы, анализируя рассматриваемый термин как экономическую категорию, дают еще более узкую дефиницию, определяя его как «систему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством на добровольных основах для использования временно свободных денежных средств граждан и хозяйствующих субъектов»46. Из данного определения следует, что публичный кредит представляет собой исключительно денежные отношения, а не общественные или экономические. Предложенная формулировка видится также вполне логичной, поскольку кредит является именно определенной денежной суммой, перечисляемой кредитором заемщику на согласованных условиях.

Ряд авторов, напротив, дает более широкое определение, согласно которому публичный кредит представляет собой «определенный вид общественных отношений, связанных с движением стоимости на условиях возвратности»47, т. е. данное понятие не ограничивается исключительно экономическими отношениями, а включает всю совокупность общественных отношений, возникающих в связи с движением заемных средств, при этом в отличие от рассмотренной выше дефиниции не отмечается исключительно денежный характер отношений. Интересным видится вопрос о движении именно «стоимости», поскольку данное понятие может быть определено как: «1) цена товара; 2) затраты денежных средств на приобретение товара, на выполнение работ и услуг, на получение благ; 3) в трудовой теории стоимости – овеществленный в товаре труд»48. В данном случае, принимая во внимание приведенную дефиницию, возможно утверждать, что публичный кредит является затратами денежных средств на приобретение товаров для государственных нужд или оплаты каких-либо услуг.

В то же время публичный кредит является и правовой категорией. Положения, регламентирующие основные аспекты, касающиеся предоставления подобного рода кредитов, порядка погашения, управления долгом, и иные аналогичные вопросы содержатся в нормах финансового, международного, конституционного, административного, гражданского права. Так, авторы учебно-методического комплекса по финансовому праву под редакцией Н. И. Химичевой рассматривают публичный кредит как «урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством и муниципальными образованиями свободных денежных средств юридических и физических лиц и иных субъектов на принципах добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения»49. Данное определение подчеркивает, что указанные отношения урегулированы правовыми нормами, что бесспорно верно, поскольку порядок привлечения и возврата заемных средств, условия обслуживания государственного и муниципального долга, возникающего вследствие получения кредита, урегулированы на уровне законодательных актов. Другие авторы, рассматривая публичный кредит как правовую категорию, определяют его как «самостоятельный институт финансового права, совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения, а также предоставления государством денежных средств в кредит зарубежным государствам и иным субъектам международного права»50. Как и в рассмотренном выше определении, в анализируемой дефиниции, помимо основных принципов, на основании которых предоставляется кредит, делается акцент на правовую урегулированность возникающих отношений. Нельзя не согласиться с указанием на то, что публичный кредит рассматривается именно как отдельный институт финансового права, т. е. как обособленная группа норм права, регулирующих определенный комплекс однородных, взаимосвязанных отношений, а именно отношений по получению, предоставлению и возврату государствами и муниципальными образованиями денежных средств на условиях добровольности, срочности, возвратности и возмездности. Несомненно, институт публичного кредита и долга занимает важное место в системе финансового права, входя в самостоятельный раздел данной отрасли – государственные доходы51, в то же время некоторые положения, регулирующие возникающие отношения, установлены и иными отраслями права. Но, как отмечают некоторые авторы, с позицией которых нельзя не согласиться, несмотря на урегулированность отдельных вопросов, в частности порядка заключения договоров государственного займа нормами гражданского права, это не влияет на обоснованность вывода о том, что публичный кредит является финансово-правовым институтом52.

Как видно из анализа приведенных выше определений, понятие государственного и муниципального кредита в экономическом и правовом аспекте близки друг другу, имея лишь некоторые отличительные черты. Так, рассматривая данный термин с экономической точки зрения, авторы определяют его как сумму долговых обязательств, подчеркивают особый характер отношений, складывающийся в результате возникновения кредита, и его выражение именно в денежной форме. В правовом аспекте авторы акцентируют внимание на законодательной урегулированности складывающихся отношений, особо выделяют значение нормативных правовых актов, закрепляющих определение данного института, а также основные вопросы его возникновения и управления. В то же время, несмотря на различный подход авторов к исследованию категории публичного кредита, прослеживается единая мысль о том, что это отношения, направленные на привлечение или предоставление денежных средств государством или муниципальным образованием с целью финансирования стоящих перед ними целей и задач, а также покрытия бюджетного дефицита на принципах добровольности, платности, срочности и возвратности. То есть на заемные средства начисляются проценты, что подчеркивает платность предоставления займа, полученный кредит подлежит возврату в установленный срок, что означает его временность, кроме того, кредит предоставляется на добровольной основе, т. е. нельзя принудить потенциального заимодавца его выдать. Рассматриваемые отношения урегулированы соответствующими нормативными правовыми актами, устанавливающими основные правила предоставления либо получения такого рода займов, возврата полученных средств и начисленных на них процентов, а также обслуживания возникающего государственного и муниципального долга.

Следует обратить внимание на отсутствие в законодательстве России четкой дефиниции понятия государственного и муниципального кредита, введение которой в ст. 6 БК РФ, содержащую перечень дефиниций, представляется в полной мере обоснованной, поскольку направлено на совершенствование вопросов терминологии, устранение неоднозначности (как, например, соотношения понятия государственного и муниципального кредита, займа, заимствований). Разработка подобного рода определения может быть сделана исходя из предлагаемых авторами подходов, поскольку, как видно из проведенного анализа, учеными проделана большая работа в данном направлении и сформирована хорошая теоретическая база, которая и сможет послужить основой для разработки соответствующей дефиниции. Одним из вариантов, на основании которого может быть сформулировано соответствующее определение, является следующий: «Государственный и муниципальный кредит – денежные средства, поступающие в бюджет либо выделяемые из бюджета Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, выступающих в качестве заемщиков, кредиторов либо гарантов на возвратной, возмездной/безвозмездной, срочной и добровольной основах». Подобного рода положение демонстрирует двойственный характер возникающих отношений, т. е. публичная власть может выступать не только в роли должника, но и в роли кредитора. Нормы БК РФ в текущей редакции регулируют в основном отношения, в которых органы государственной власти и местного самоуправления выступают в роли должников. Вопросы касательно задолженности перед соответствующим публичным образованием затрагиваются только в главе 15, посвященной внешним долговым требованиям Российской Федерации.

Анализируя вопросы, связанные с определением публичного кредита, возможно отметить, что нередко в качестве взаимозаменяемых употребляются такие термины, как «кредит» и «заем», что представляется не в достаточной степени верным, несмотря на то что на настоящий момент отсутствуют четкие дефиниции, позволяющие выделить их характерные черты и особенности, провести четкую однозначную черту между рассматриваемыми понятиями. Согласно определению, приведенному в российской юридической энциклопедии, кредит (лат. creditum – ссуда) – заем, предоставляемый в денежной форме на условиях возвратности и, как правило, платности (в виде процентов за пользование кредитом)53. Из данного определения наглядно следует, что один термин «кредит» определяется другим термином «заем», т. е. данные термины употребляются как взаимозаменяемые, но в то же время не все авторы придерживаются такого мнения. Так, например, при рассмотрении данного вопроса применительно к государственному кредиту/займу В. Г. Залевский отмечает, что понятия «государственный кредит» и «государственный заем» тесно переплелись в отечественной науке и практике уже в конце XVIII – начале XIX в.54 Данное утверждение обусловлено тем, что в то время, как и в настоящий период, отсутствовало четкое разграничение указанных терминов как в законодательстве, так и в теории. На тот момент закон использовал указанные термины, не раскрывая их содержания. Несмотря на отсутствие законодательно закрепленных дефиниций для каждого из рассматриваемых понятий, следует отметить, что изначально термин «государственный заем» имел более конкретное содержание и в официальных актах той эпохи, посвященных привлечению денежных средств в казну, использовался именно он. В то же время термин «государственный кредит» был шире, он объединял все долговые обязательства государства, включая эмиссию денежных знаков55. Как отмечает В. Г. Залевский в своей статье, подобный подход, при котором отсутствовало законодательное закрепление значения терминов «государственный кредит» и «государственный заем», а также указанные термины употреблялись как равнозначные или взаимозаменяемые, сохранился и в советское время. С течением времени значение указанных понятий изменялось. Так, государственным кредитом стали именовать отношения по привлечению временно свободных средств населения во вклады в сберегательных кассах56, дополнительное финансирование общественных потребностей сверх текущих расходов государства57. Но данное положение так и не было зафиксировано в каких-либо законодательных актах. Таким образом, значение терминов «государственный кредит» и «государственный заем» постоянно модифицировалось, изменялось, получало новое содержание, но в то же время они так и не получили конкретных определений. На настоящий момент законодательство РФ содержит положения касательно понятия договора государственного займа. Так, согласно ст. 817 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), по договору государственного займа заемщиком выступает Российская Федерация, субъект Российской Федерации, а заимодавцем – гражданин или юридическое лицо. При этом договор государственного займа заключается путем приобретения заимодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг. Из указанного выше положения следует вывод, что в подобного рода отношениях государство выступает исключительно в качестве должника, при этом данные отношения возникают только в случае эмиссии соответствующих ценных бумаг. Указанные положения о договоре государственного займа применимы и к заимствованиям, осуществляемым муниципальными образованиями. Необходимо обратить внимание, что данная норма содержится именно в ГК РФ, применение положений которого в контексте реализации государственных заимствований ограничено. БК РФ оперирует такими понятиями, как государственные и муниципальные заимствования, определяя их как займы, осуществляемые перечисленными способами, подразделяя при этом государственные заимствования на внутренние и внешние. Такого рода займы могут осуществляться (в зависимости от того, выступает стороной государственный орган или орган местного самоуправления) в следующих формах: выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг, кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц. Продолжая тему соотношения таких понятий, как публичный кредит и заем, представляется, что понятие публичного кредита несколько шире, поскольку охватывает собой не только отношения, в которых государство или муниципальное образование выступает в роли должника, но и отношения, когда публичная власть выступает в роли кредитора. Кроме того, в состав государственного и муниципального кредита могут быть включены не только обязательства касательно выпуска и погашения ценных бумаг, но и иные, как, например, выдача бюджетного кредита. В то же время ввиду отсутствия четкого закрепления рассматриваемых понятий (государственный и муниципальный кредит и заем) употребление их в качестве синонимов в настоящее время допустимо. В случае если положениями БК РФ будет предусмотрено определение государственного и муниципального кредита, аналогичное указанному выше, можно будет утверждать, что понятие публичного займа (как оно предлагается ГК РФ) является его составной частью.

Анализируя понятие публичного кредита, интересно коснуться вопросов его соотношения с понятием частного кредита. Указанные элементы имеют как ряд различий, так и некоторые схожие черты. Так, например, в основе как публичного, так и частного кредита лежат единые принципы, а именно: возвратность, срочность, возмездность, добровольность. В то же время, как отмечал М. Ф. Орлов, «кредит публичный, или государственный, и кредит частный кроме имени и цели имеют мало подобия»58. Данное утверждение представляется в определенной степени обоснованным, поскольку каждый из рассматриваемых институтов имеет свои исключительные характерные черты. Так, например, обязательным участником отношений, складывающихся при образовании публичного кредита, выступает государство или муниципальное образование, что a priori предполагает неравенство сторон, в то время как при формировании частного (банковского) кредита стороны заключают гражданско-правовой договор, неотъемлемой чертой которого является принцип равноправия сторон, законодательно закрепленный как один из основополагающих принципов гражданского права. Различны и цели привлечения указанных видов кредитов. Публичный кредит носит общенациональный характер, чаще всего направлен на погашение бюджетного дефицита, покрытие государственных и муниципальных расходов, при этом начисляемые проценты могут погашаться при помощи налогов или иных займов. Частный кредит имеет своей целью развитие, модернизацию, расширение производства, чаще всего проценты и сумма такого кредита погашаются именно за счет прибыли, которая является результатом подобного развития производства. То есть в отличие от публичного частный кредит направлен на удовлетворение потребностей отдельного физического или юридического лица – заемщика, в то время как государственный и муниципальный имеет своей целью решение более глобальных проблем и задач, таких как проведение социальных программ, покрытие бюджетного дефицита и других, результатом чего, в свою очередь, может явиться воздействие на целые отрасли экономики и производства, развитие отдельных регионов страны. Существенным отличием также является и наличие обеспечения при предоставлении денежных средств в долг. Так, в случае если имеет место банковская ссуда, предоставление обеспечения в форме залога чаще всего является обязательным, в то время как при предоставлении кредита государству или муниципальному образованию обеспечение не предоставляется, поскольку презюмируется, что публичный кредит полностью и безусловно обеспечен всем находящимся в государственной и муниципальной собственности имуществом. Данный факт обусловлен в большей мере тем, что государство или муниципальное образование, в отличие от конкретного частного лица, получающего заем, представляет собой стабильно функционирующую и более благонадежную структуру, выступающую в качестве должника в соответствующих отношениях. Кроме того, как было отмечено выше, публичный кредит гарантируется всем имуществом заемщика, в то же время вполне очевидно, что активы отдельной страны несоизмеримо больше имущества физического или юридического лица – заемщика, которое может быть предоставлено в залог.

Анализируя понятие публичного кредита и долга, нельзя не остановиться на их видах, на которые они подразделяются в зависимости от ряда факторов. Классификация может быть произведена по ряду оснований, так, например, в зависимости от срока оплаты публичный долг может подразделяться на59:

капитальный.

Капитальным считается сумма всех полученных заимствований и проценты, подлежащие начислению на нее, срок выплаты которых, определенный сторонами возникающих отношений, наступит в будущем;

текущий.

В отличие от капитального, текущий представляет собой все выплаты по погашению полученных кредитов, срок осуществления которых уже наступил.

Кроме описанной выше, возможна классификация и по иным основаниям, например, в зависимости от того, кто является кредитором, а также в зависимости от того, в какой валюте должен быть осуществлен платеж, публичный долг подразделяется на:

внутренний.

В случае использования внутренних заимствований кредиторами являются резиденты государства-заемщика, т. е. юридические лица, учрежденные в соответствии с законодательством страны-должника, и физические лица, являющиеся его гражданами. Данный вид долга может быть выпущен только в национальной валюте. В случае использования данного механизма должник эмитирует государственные или муниципальные ценные бумаги, реализуемые на национальном фондовом рынке. При этом, с тем чтобы сделать инвестирование в подобного рода бумаги более привлекательными, нередко используются различные льготы, в частности налогового характера;

внешний.

В отличие от внутреннего, в случае если имеют место внешние заимствования, выпускаемые государством-должником ценные бумаги размещаются и торгуются на иностранных фондовых рынках в иностранной валюте. Сложность данного механизма заключается в том, что чтобы указанные ценные бумаги успешно торговались и пользовались спросом, необходимо учитывать специфику иностранных инвесторов. При этом внешние заимствования могут осуществляться в различных формах.

В зависимости от того, у субъекта власти какого уровня возникают долговые обязательства в результате привлечения кредита, различают: общегосударственный долг; государственный долг субъекта Федерации; муниципальный долг.

Подобная классификация применима именно к государствам с соответствующей иерархией субъектов власти, в частности к Российской Федерации. Аналогичная классификация, но с некоторыми особенностями представлена в США, где выделяется государственный (суверенный) долг и долг органов государственной власти более низкого уровня – муниципальный долг, под которым, согласно основному подходу в США, понимаются долги всех органов государственной власти, кроме центральных (федеральных), в то же время муниципальный долг может быть подразделен на собственно муниципальный долг и долг субсуверенных органов, к которым относятся органы власти субъектов федерации и муниципалитеты60.

Помимо рассмотренной выше, возможна также классификация в зависимости от срока, по истечении которого должна быть погашена сумма долга и начисленные на нее проценты. Так, выделяют: краткосрочный – до 1 года; среднесрочный – от 1 до 5 лет и долгосрочный – от 5 до 30 лет (для муниципальных образований – до 10 лет).

Необходимо подчеркнуть, что законодательством каждой отдельной страны могут устанавливаться различные сроки для привлечения государственного и муниципального кредита.

Помимо классификации публичного долга, может быть отдельно произведена и классификация публичного кредита. Так, например, в зависимости от целей использования средств можно выделить следующие виды:

инвестиционный – направлен на финансирование различных проектов и программ, т. е. на производительные цели;

неинвестиционный – направлен на финансирование непроизводительных расходов, чаще встречается в условиях кризиса либо связан с нестабильностью экономики61.

Возможна классификация публичного кредита и по иным основаниям, так, например, выделяются две формы, в которых он может существовать, а именно:

несекьюритизированная форма.

В случае существования данной формы не происходит выпуска ценных бумаг (от англ. security, что означает «ценная бумага»). При этом кредитором выступает только одно лицо, в отличие от другой формы публичного кредита – секьюритизированной. Также в литературе данную форму называют безоблигационной, которая оформляется в виде подписания соответствующих договоров, записей в долговых книгах62.

Одним из видов безоблигационного займа является синдицированный кредит, т. е. «кредит, предоставляемый несколькими кредиторами одному заемщику»63. При этом некоторые авторы, в частности Ю. А. Данилов, отмечают тенденцию, согласно которой на настоящий момент активно используются синдицированные кредиты ввиду наличия ряда существенных преимуществ, таких как:

одновременное привлечение финансовых ресурсов различных финансовых учреждений в рамках одного кредитного договора;

гибкость условий кредитования;

продолжающийся характер финансирования, что ведет к снижению трансакционных издержек64.

Следующая форма публичного кредита в рассматриваемой классификации: секьюритизированная форма65.

При данной форме кредита заемные средства привлекаются путем эмиссии долговых ценных бумаг органами публичной власти и иными уполномоченными субъектами. Рассматриваемая форма также называется облигационной66. Выпускаемые ценные бумаги можно подразделить на два вида: внутренние и внешние67. При этом под внутренними понимаются ценные бумаги, номинированные в национальной валюте эмитента, размещающиеся и обращающиеся внутри страны. Внешние ценные бумаги, напротив, размещаются и обращаются на внешних рынках, при этом их номинальная стоимость выражается в иностранной валюте. В этом случае размещение, т. е. отчуждение ценных бумаг путем заключения гражданско-правовых сделок, может осуществляться в различных формах. Наиболее распространенными являются следующие:

Аукцион (Австрия, Франция, Германия, Великобритания, США).

Данная форма является наиболее распространенной на настоящее время и подразделяется на два вида: конкурентные и неконкурентные аукционы. При конкурентном аукционе участники рынка подают заявку на приобретение соответствующих размещенных ценных бумаг, и победителем становится предложивший наиболее выгодную цену. Конкурентные аукционы, в зависимости от применимого порядка их проведения, также подразделяются на виды: голландский (в процессе аукциона продавец снижает цену, первый согласившийся с предложенной ценой становится победителем); английский (побеждают заявки с самой высокой ценой); закрытый (каждый из участников предоставляет заявку с известной только ему ценой, побеждает наиболее выгодное предложение, при этом движение цены не происходит). При неконкурентном аукционе удовлетворяются все принятые заявки по единой цене.